01769/13.8BEBRG.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir a revista onde está em causa a questão de saber se o dever das Câmaras Municipais consagrado no art.º 84.º, do RJUE, é ilimitado ou se depende da disponibilidade da caução prestada pelo promotor do loteamento em caso de insolvência deste.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. CONDOMÍNIO ... intentou, no TAF, contra o MUNICÍPIO DE ESPOSENDE e a EAMB – ESPOSENDE AMBIENTE, EEM, acção administrativa, onde pediu a condenação do 1.º R. a, no prazo de seis meses, executar as obras de urbanização identificadas no art.º 39.º da petição inicial, suportando os custos inerentes e a 2.ª R. a pagar-lhe a quantia de € 90.373,12 e a “abster-se de manter a imputação dos diferenciais registados no consumo de água entre os contadores individuais e o totalizador da A.”.

Após decisão de absolvição da instância da 2.ª R., foi proferida sentença que, julgando a acção procedente, condenou o 1.º R. “a promover a realização das obras de urbanização (mormente a pavimentação dos arruamentos com camada de desgaste, o que implicará a fresagem de algumas áreas, o acerto de tampas e sarjetas à cota definitiva, a retificação de pavimento em pedra chão e do assentamento de guias em betão, a execução das obras de urbanização em frente aos lotes ...3 a ...2 e a reparação e remate das infraestruturas da rede de drenagem de águas residuais), no prazo de 6 (seis) meses, contados do trânsito em julgado da presente sentença”.

O 1.º R. apelou para o TCA-Norte, o qual, por acórdão de 11/07/2025, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença.

É deste acórdão que o 1.º R. vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. A sentença, para julgar a acção procedente, concluiu que, “tendo constatado que o titular do alvará não executou as obras de urbanização previstas e que algumas das realizadas necessitavam de ser corrigidas, devia o Município de Esposende ter-se substituído ao titular do alvará (a expensas da caução prestada pelo mesmo) e promovido a realização das obras de urbanização em falta, estabelecido no art.º 84.º do RJUE”.

O acórdão recorrido, depois de interpretar a sentença como tendo condenado o Município apenas na realização das obras concretas elencadas no art.º 39.º da petição inicial, pronunciou-se sobre a questão da limitação da sua responsabilidade financeira em função do valor que viesse a receber no processo de insolvência do promotor do loteamento por conta da execução da caução, nos seguintes termos:

“(…).

A substituição do titular do alvará pela Câmara Municipal na realização das obras de urbanização em falta constitui um verdadeiro poder-dever para esta. Como se refere a este propósito no acórdão do TCA Sul de 4/10/2017, proc. n.º 124/07.5BELLE, “(…) a possibilidade legal que é dada pelo art.º 85.º do [RJUE] ao terceiro interessado, de se sub-rogar nas obrigações do promotor, visa fortalecer o seu direito de edificação, porque já asseverado pelo titular do alvará e garantido pela Câmara. Assim, o promotor do loteamento é, perante a lei, o 1.º cumpridor. Depois, se esse promotor não realizar o seu dever, passa a haver um poder-dever da Câmara de se lhe substituir. E só se esta última entidade também quebrar a sua obrigação, é que se configura uma última possibilidade: a do terceiro interessado se substituir àqueles dois inadimplentes.

Quanto aos dois primeiros casos, o dever de urbanizar existirá, portanto, fundado numa razão de ordem pública, desde que aqui entendidas as obras de urbanização por banda do promotor como fazendo parte de uma função pública urbanística (cf. neste sentido MIRANDA, João - A função pública urbanística e o seu exercício por particulares. 1ª ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2012. ISBN 978-972-32-2075-9, especialmente pp. 219-226)”.

Impendendo, assim, sobre a recorrente um poder-dever de promover as obras de urbanização por conta do titular do alvará, nos termos do disposto no artigo 84º do RJUE, poder-dever esse que se impõe por razões de ordem pública, que se prendem com a salvaguarda do património cultural, da qualidade do meio urbano e do meio ambiente, da segurança das edificações e do público em geral, entendemos que o valor das obras não está condicionado ao montante que a mesma vier a receber no âmbito do processo de insolvência do promotor do aldeamento, pois se assim fosse ficaria defraudado o interesse público que lhe cumpre perseguir.

E tanto assim é que, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 84º do RJUE, o acionamento da caução prestada ao abrigo do artigo 54º do mesmo diploma, não surge para a câmara municipal como uma imposição, mas antes como uma faculdade. O que o legislador claramente privilegiou foi a salvaguarda do interesse público na realização das obras de urbanização, para o que impôs à câmara municipal o poder-dever de se substituir a quem originariamente tinha essa obrigação, não tendo para o efeito de acionar a caução. Pode ou não fazê-lo, o que não pode é optar entre realizar ou não as obras em falta, nem proceder à sua execução até ao limite do valor que vier a receber no âmbito do processo de insolvência do promotor do aldeamento, como pretende o recorrente.

5.2. Por fim, o recorrente discorda da sentença recorrida quando fixa um prazo de 6 meses para executar as obras de urbanização.

Considera que se trata de “um prazo manifestamente curto”, uma vez que terá de realizar previamente diversas diligências, concretamente, “proceder a nova visita inspetiva do local e respetivo levantamento dos trabalhos necessários”, “promover a elaboração de novos projetos, nomeadamente, de projetos de especialidade” e “terá que recorrer ao mercado e a terceiros, o que tem necessariamente que fazer de acordo com as regras da contratação pública, previstas no Código dos Contratos Públicos, a que está sujeito, processo que é sempre demorado”.

Concluiu, por isso, que “O prazo concedido na sentença recorrida é, assim, manifestamente curto e desproporcionado, e não se encontra justificado ou fundamentado” e que lhe deve “ser concedido um prazo inferior a 1 (um) ano para promover a realização das obras de urbanização”.

Também aqui entendemos não lhe assistir razão.

Em primeiro lugar, os trabalhos que estão em causa estão já definidos, pelo que não se acolhe o primeiro argumento aduzido pelo recorrente. Por outro lado, o recorrente sustenta que tem de promover a elaboração de novos projectos, mas nada diz sobre o tempo que necessita para o efeito. E por fim alega que “não tem capacidade, conhecimento ou os quadros necessários para elaborar estes projetos, tendo que recorrer ao mercado e a terceiros para o efeito, o que implica necessariamente lançar mão às regras da contratação pública, previstas no Código dos Contratos Públicos, a que está sujeito”, mas nada disso consta do probatório.

Aliás, na contestação que apresentou o recorrente não se pronunciou sobre o prazo de 6 meses peticionado pelo autor/recorrido. Não alegou os motivos que agora, em sede de recurso, vem invocar para sustentar que esse prazo é curto e desproporcionado. E, por isso, tais razões não passam de meras afirmações feitas pelo recorrente, sem qualquer suporte probatório.”

O recorrente justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão de saber se o poder/dever das Câmaras Municipais, consagrado no art.º 84.º, do RJUE, é ilimitado ou depende da disponibilidade da caução prestada pelo promotor do loteamento em caso de insolvência deste, que é matéria com elevada complexidade e potencialidade expansiva para além do caso concreto, com repercussão sobre a sustentabilidade financeira municipal e sobre a qual ainda não existe uma jurisprudência consolidada, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado art.º 84.º e dos princípios da justiça e da proporcionalidade, dado que, recaindo sobre o promotor o encargo financeiro das obras de urbanização, a responsabilidade da Administração pela sua execução não é ilimitada, devendo ter em conta o valor caucionado, só podendo, por isso, ser condenado até ao montante que vier a receber no processo de insolvência e revelando-se desproporcionada a oneração do seu orçamento, através da transferência para o erário público de encargos que a lei atribuiu expressamente a particulares.

A questão fundamental que está em causa nos autos, cuja solução suscita legítimas dúvidas, revela-se de tratamento algo complexo, por poder implicar a conjugação de vários regimes normativos, tem potencialidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, com repercussão sobre o erário público e é nova neste STA.

Convém, pois, que o Supremo reanalise o caso, para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor interpretação num assunto que suscita interrogações jurídicas, quebrando-se, deste modo, a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.

4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 4 de dezembro de 2025. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.