0256/02 - Supremo Tribunal Administrativo

A publicitação a que se refere o art.º 8 do DL 445/91 apenas teria efeitos invalidantes do acto de licenciamento se o interessado, por falta dela, pudesse ficar impedido de impugnar o acto final do procedimento.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .. e mulher, B... e C... e mulher, melhor identificados nos autos, vêm recorrer da decisão do TAC de Coimbra que julgou improcedente o recurso contencioso interposto contra a deliberação da Câmara Municipal de Albergaria a Velha, de 17.3.99, que deferiu o pedido de licenciamento de construção de um edifício destinado a exposição de mobiliário, requerido pelos recorridos particulares D... e mulher.

Os recorrentes na sua alegação formularam as seguintes conclusões:

1- Foi omitida uma formalidade no procedimento administrativo que culminou com o acto recorrido.

2- Tal formalidade: afixação do aviso de pedido de licenciamento é essencial.

3- É essencial não só porque está prescrito na Lei: artigo 8 do DL 445/91, de 20 de Novembro, bem como consagra um princípio basilar da administração e particularmente do urbanismo: o princípio da participação.

4- A preterição duma formalidade essencial conduz ao vício de forma.

5- Não é pelo facto de o particular ter omitido tal formalidade e estar tal omissão sancionada com coima que o acto final não deixa de ser anulável, pois o que estamos a apreciar é o comportamento da administração e não do particular .

6- A decisão final da entidade recorrida poderia ser influenciada pela exposição que o recorrente pudesse ter apresentado caso tivesse tido possibilidade de exercer o seu direito de participação.

O Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir .

II Direito

Os recorrentes apenas discordam da decisão recorrida na medida em que ali se julgou irrelevante, para efeitos da procedência do recurso, a violação do art.º 8 do DL 445/91, de 20.11.

De acordo com o disposto nesse preceito os pedidos de licenciamento de obras entrados nos serviços camarários devem ser publicitados sob a forma de aviso a colocar de modo bem visível no prédio abrangido pelo projecto (l) O artº 9 do mesmo diploma contempla uma situação idêntica, mas para o alvará de loteamento. Destina-se esta norma a anunciar a potenciais interessados que existe um pedido de licenciamento construtivo para o prédio em causa, de forma a permitir-se-lhes, essencialmente, acompanhar o seu andamento e a reagirem contra o acto final se o reputarem violador dos seus interesses.

Trata-se de um preceito que visa, como se refere na epígrafe do artigo, proporcionar a "Publicitação dos pedidos de licenciamento de obras" e também do alvará, de acordo com o artigo subsequente. Trata-se, igualmente, de uma imposição colocada ao particular, cujo desrespeito é punido com uma coima (art.º 54, n.º 1, g), do DL 445/91).

Admitindo-se, ainda, que uma omissão deste tipo possa ter efeitos invalidantes, ela só relevará se o interessado, por essa razão, tiver ficado absolutamente impossibilitado de reagir contra o acto lesivo, o que não sucedeu no caso vertente.

A jurisprudência deste STA tem discorrido sobre a relevância de omissões desta natureza, concluindo que essa ilegalidade apenas se repercutirá sobre o acto na estrita medida em que o interessado tiver ficado limitado nos seu direito de impugnação contenciosa (acórdão de 7.10.96, no recurso 37187)

Nem tem cabimento dizer-se agora, como fazem os recorrentes, sem imputar ao acto de licenciamento qualquer ilegalidade, que, se tivessem tido a oportunidade de intervirem no procedimento administrativo, teriam feito valer os seus pontos de vista, alterando o sentido do acto. Esses pontos de vista poderiam ter sido ponderados, se os recorrentes tivessem alegado e demonstrado, no momento próprio, na petição de recurso, não só o respectivo conteúdo como as consequências e efeitos sobre a legalidade do licenciamento .

A verdade é que os vícios que os recorrentes apontaram na petição, com a excepção da violação do art.º 8 do DL 445/91, foram todos deixados cair, havendo de concluir-se daí que os recorrentes admitem a sua validade substantiva.

De resto, e como se assinala no art.º 6 do ETAF, sob a epígrafe "Natureza do recurso contencioso" « Salvo disposição em contrário, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos ».

Significa isto, em primeiro lugar, que o acto administrativo é o objecto único do recurso contencioso, e depois, que só são aptas a obterem a procedência desse recurso as ilegalidades (vícios) apontadas directamente ao acto administrativo recorrido ou ao respectivo procedimento administrativo, designadamente, as que concernem à competência ou ao processo de formação desses actos. Em todo o caso, sempre imputadas à Administração.

Como refere o Magistrado do Ministério Público no seu parecer «Neste quadro, no incumprimento do disposto no art.º 8 do DL 445/91 não é observável, por parte da Administração, directa ou indirectamente, o desrespeito de qualquer poder ou dever funcional a que esteja vinculado. Na sua conduta não há acção ou omissão que justifique, como sanção, a invalidade do seu acto administrativo de licenciamento ».

Mesmo a possibilidade de impugnar o acto final de um procedimento administrativo imputando-lhe vícios de actos preparatórios (pode ver-se alguma semelhança entre uma situação e outra) ilegais, anteriormente emitidos, está, sempre, limitada " na medida em que possam repercutir-se no resultado ... e lesar direitos ou interesses ..." sumário do acórdão do Pleno de 3.4.01, no recurso 33601 ). Como se vê, igualmente, no acórdão de 2.2.00, emitido no recurso 34238, « Os actos preparatórios só comunicam a sua ilegalidade ao acto final na medida em que este fique comprometido por esses anteriores vícios ». Para que a eventual ilegalidade possa operar, afectando a validade do acto recorrido, é imprescindível que entre uma e outro exista o necessário nexo de causalidade.

E bem se compreende que assim seja. Não faria qualquer sentido que aquelas ilegalidades, inteiramente indiferentes para o conteúdo do acto final, pudessem, de algum modo, servir de suporte à declaração da sua invalidade. Essas ilegalidades apenas assumiriam relevância no estrito ponto em que afectassem direitos dos recorrentes e, nessa medida, permitissem, em processo de execução, recompor a situação, eliminando os efeitos ilegais, restritores dos direitos afectados.

No caso dos autos, e uma vez que os recorrentes não enunciam outras ilegalidades, a omissão apontada seria inteiramente irrelevante, indiferente, para permitir alterar o acto de licenciamento final, de molde a conceder aos recorrentes a possibilidade de inviabilizarem o licenciamento. Com ou sem a afixação do aviso, o resultado teria sido sempre o mesmo.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação dos recorrentes.

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença.

Custas a cargo dos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 300 e 150 euros.

Lisboa, 20 de Junho de 2002

Rui Botelho – Relator – Alves Barata – Pais Borges