0387/15.0BEBJA - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da livre admissibilidade das provas é aplicável independentemente do tipo de procedimento onde foi praticado o acto administrativo, pelo que nada obsta à produção de prova testemunhal em processo impugnatório de decisão disciplinar, relativamente ao qual não existe qualquer norma especial.

II- Um entendimento que obstasse hoje à apreciação dum vício de erro na fixação dos factos materiais da causa violaria os artºs. 268.º, n.º 4, da CRP e 90.º, n.º 2, do CPTA (na redacção anterior à que lhe foi dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10), bem como o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

III- A não produção de prova testemunhal para demonstração do erro nos pressupostos de facto alegado pelo A. com fundamento em factos que permaneciam controvertidos consubstancia uma nulidade processual com relevância na decisão da causa.

IV- A omissão de notificação das partes para apresentação de alegações escritas quando elas não haviam acordado na sua dispensa também constitui uma nulidade processual com influência na decisão da causa.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, IP [IRN, IP], inconformado com o acórdão do TCA-Sul que, confirmando a decisão da relatora, concedeu provimento ao recurso que AA interpusera do saneador-sentença do TAF de Beja que julgara improcedente a acção administrativa especial por este intentada, dele recorreu, para o STA, formulando, na sua alegação, as seguintes conclusões:

”1) Por douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, foi a sentença proferida pelo TAF de Beja, que absolveu o ora recorrente do pedido, revogada, e anulado todo o processado desde o despacho saneador, com abertura da fase de instrução e posterior notificação das partes para alegações finais.

2) Decisão de que se recorre.

3) Das decisões proferidas em 2.ª instância pelos Tribunais Centrais Administrativos cabe, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão de direito que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (art.º 150.º n.º 1 do CPTA).

4) Em sustentação da decisão recorrida o tribunal a quo alega ter o TAF de Beja violado o princípio do contraditório e do direito à prova que assistia ao A. ao recusar repetir em juízo, a pedido deste, a prova testemunhal que fora produzida no procedimento disciplinar (art.ºs 1.º n.º 2 e 90.º n.º 2 do CPTA e 20.º n.º 4 da CRP e 6.º da CEDH) e, bem assim, ter incorrido numa nulidade processual, ao decidir a causa no despacho saneador, prescindindo da produção de alegações finais sem que as partes a elas tivessem renunciado (artºs. 195.º n.º 1 e 2 do CPC e 1.º do CPTA).

5) Fundamentação que suscita duas questões de direito de suma importância, quais sejam, (I) a de saber se numa ação de impugnação o tribunal pode, em nome do princípio do contraditório e do direito à prova, deferir, a pedido do autor, a repetição de diligências probatórias que tenham sido realizadas no procedimento disciplinar em que o ato impugnado foi proferido, com salvaguarda de todas as garantias concedidas ao trabalhador pelo CPA e demais legislação aplicável e, caso se entenda que o pode ou deve fazer, em que circunstâncias; e (II) se a preclusão da faculdade das partes apresentarem alegações finais escritas operada pela decisão da causa no saneador consubstancia uma nulidade processual, à luz do disposto no art.º 195.º n.º 1 in fine do CPC-

6) Considerando que as questões jurídicas suscitadas, pela relevância jurídica que assumem, se revestem de importância fundamental, e que a solução que lhes vem sendo dada pelas instâncias, com especial destaque para a primeira, não é consistente nem uniforme, há interesse numa intervenção do Supremo Tribunal Administrativo que clarifique o quadro legal aplicável, estando assim reunidos os pressupostos de que depende a aceitação do presente recurso, referidos na conclusão 3).

7) A primeira das questões de direito suscitadas prende-se com a delimitação dos poderes dos tribunais face à administração nas ações de impugnação de atos administrativos ou, numa outra perspetiva, com a definição do conteúdo do princípio da tutela jurisdicional efetiva que assiste aos cidadãos que a eles recorram para esse efeito (art.ºs 110.º n.º 1 e 268.º n.º 4 da CRP).

8) O art.º 3,º do CPTA, em concretização dos mencionados preceitos constitucionais, faz essa delimitação, estipulando que compete aos tribunais, no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, julgar do cumprimento pela Administração das normas e dos princípios jurídicos que a vinculam, com exclusão da conveniência ou da oportunidade da sua atuação; ou seja,

9) Aos tribunais cabe administrar a justiça em nome do povo (art.º 202.º da CRP) o que significa, no caso daqueles que integram a jurisdição administrativa que lhes cabe sindicar da legalidade da atuação da administração, e mais especificamente, da legalidade dos atos impugnados, e não substituir-se à administração, praticando atos materialmente administrativos.

10) Pronunciando-se nesse sentido, o Supremo Tribunal Administrativo em acórdão do Pleno da 1,ª Secção, proferido no recurso n.º 0733/04, de 19/01/2006, firmou jurisprudência no sentido de que “O recurso contencioso não constitui uma renovação ou revisão do processo disciplinar, pelo que é pela prova neste produzida que deverá conhecer-se da sua regularidade, da prática das faltas imputadas ao arguido e da qualificação jurídica das apuradas” mais especificando que “Não devem considerar-se controvertidos os factos apurados no processo disciplinar, para o efeito de dever ser elaborado questionário, pela circunstância de, na petição do recurso contencioso, o recorrente ter apresentado uma versão diferente da apresentada pela entidade recorrida na acusação, no relatório final e na contestação à petição de recurso”; porém

11) No acórdão recorrido o tribunal a quo, alegando que o A. contesta alguns dos factos que sustentam a decisão disciplinar, que por essa razão se devem considerar controvertidos e cuja verificação, por conseguinte, tem de ser esclarecida em tribunal, sob pena de se incorrer em violação do princípio do contraditório e do direito à prova, decide em sentido diverso deferindo o pedido por aquele formulado de repetição de uma diligência probatória que fora realizada (a seu pedido) em sede procedimental e cujos resultados (os depoimentos vertidos em auto), constam do processo disciplinar a instruir a ação, sem que se tenha apurado padecer a diligência em causa ou os depoimentos que dela resultaram de um qualquer vício que pudesse inquinara decisão disciplinar.

12) Ao decidir desse modo, deferindo o pedido formulado pelo A. de repetição em juízo da prova procedimental, de forma irrestrito e incondicional, sem que exista uma razão plausível que o justifique (no limite o A. poderia requerer a repetição de toda a prova procedimental), o tribunal a quo converte de facto a ação de impugnação num procedimento de revisão da decisão disciplinar, jurisdicionalizando-o, incorrendo numa clara violação do mencionado art.º 3.º n.º 1 do CPTA e do art.º 90-º n-º 2 do CPTA, que faculta ao juiz a possibilidade de indeferir requerimentos de produção de prova que julgue manifestamente desnecessários.

13) Sem dúvida que o vicio de erro quanto aos pressupostos de facto que o A. imputa ao ato impugnado deve ser aferido pelo tribunal, uma vez que esse é um dos aspetos vinculados da decisão disciplinar, mas o controle judicial desse vício deve ser feito pela análise da fundamentação da decisão disciplinar à luz da prova produzida no procedimento disciplinar, pois essa é a prova que sustenta o ato impugnado (art.º 194.º n.º 1 da LTFP).

14) Certamente que o A., enquanto trabalhador visado num procedimento disciplinar, beneficia de uma presunção de inocência, mas, enquanto parte na ação de impugnação, tem o ónus de demonstrar o bem fundado da pretensão que formula, esclarecendo o tribunal acerca dos vícios que imputa ao ato impugnado em face da prova que lhe serve de fundamento (art.º 342.º do C. Civil).

15) O A. é inquestionavelmente um sujeito processual que goza de direitos, mas, não tendo alegado de forma minimamente consistente factos que suscitassem dúvidas sérias sobre a credibilidade dos depoentes a reinquirir ou sobre o sentido dos depoimentos que prestaram – o tribunal a quo não o dá como provado -, não se percebe com que fundamento defere a diligência probatória que requereu.

16) O tribunal a quo alega corresponder a decisão que tomou a uma corrente jurisprudencial recente, pacífica e uniforme, de que constitui exemplo o acórdão proferido pelo TCA Norte no recurso n.º 00102/06, de 27/05/2010-

17) Mas compulsando esse acórdão, constata-se que nele o tribunal admite a repetição em juízo da prova procedimental apenas quanto aos pontos de facto que não foram suficientemente demonstrados, e não quanto a todos os factos impugnados pelo autor.

18) Entendimento que, ainda assim, viria a ser criticado noutro acórdão do mesmo tribunal, proferido no recurso n.º 01513/06.6BEBRG, de 31/05/2013, por defender uma abertura demasiado ampla de jure constituto à repetição da prova procedimental, aresto, este último, que fez depender a autorização dessa repetição da necessidade de “desfazer dúvidas emergentes de depoimentos feitos perante o instrutor do procedimento disciplinar”.

19) Entendimento que, por sua vez, ainda seria restringido noutro acórdão do mesmo tribunal, proferido no recurso nº 00331/07.9BEVIS, de 14/03/2013, em que fez depender a repetição em juízo da diligência probatória realizada no procedimento de um impasse no julgamento decorrente de um erro manifesto ou grosseiro na apreciação e na valoração da prova feita pela entidade disciplinar.

20) Da consideração destes acórdãos pode efetivamente extrair-se a conclusão de que, ao arrepio da doutrina firmada no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo citado na conclusão 10), se tem vindo a formar nos Tribunais Centrais Administrativos uma corrente jurisprudencial que, com diferentes graus de abertura, se mostra favorável à repetição em juízo da prova produzida no procedimento disciplinar, mas não nos termos amplíssimos ora decididos no acórdão recorrido.

21) Ao decidir como se vem de referir, o tribunal a quo cometeu um erro de julgamento, não só por autorizar a realização de um ato processual que é manifestamente desnecessário em violação do disposto no art.º 90-º n.º 2 do CPTA, como por praticar um ato que, sendo materialmente de instrução de um procedimento administrativo, excede os poderes compreendidos na função jurisdicional, violando o art.º 3.º nº 1 do CPTA.

22) A segunda questão de direito que o acórdão recorrido suscita consiste em saber qual a qualificação jurídica a atribuir à irregularidade processual cometida pelo TAF de Beja ao decidir a ação no despacho saneador sem que as partes tivessem renunciado a apresentar alegações finais, questão que remete para o regime das nulidades processuais, constante, no que releva para o caso, dos art.ºs 186.º a 195.º do CPC.

23) As nulidades processuais correspondem a um vício formal, a um desvio em relação a formalismo processual prescrito por lei, classificando-se em principais – as previstas nos art.ºs 186.º, 187.º, 193,º e 194.º do CPC – e secundárias, todas as outras, havendo de entre estas que distinguir ainda entre as típicas – aquelas que o legislador comina expressamente com o desvalor da nulidade – e as atípicas, que o legislador define como sendo as irregularidades que possam “influir no exame ou na decisão da causa” (art.º 195.º n.º 1 do CPC).

24) No caso vertente, a irregularidade cometida pelo TAF de Beja não se enquadra na categoria das nulidades processuais principais nem das secundárias típicas, uma vez que o legislador não lhe comina expressamente esse desvalor jurídico, restando saber se se pode subsumir à categoria de nulidade secundária atípica.

25) O tribunal a quo conclui nesse sentido, por considera que a irregularidade cometida é idónea a produzir o mencionado efeito – influir no exame ou na decisão da causa -, por, segundo refere, quando não tenha havido produção de prova, as alegações escritas servirem para as partes se pronunciarem sobre o direito aplicável; contudo,

26) Ao decidir desse modo, aferindo da suscetibilidade da irregularidade em apreço influir no exame ou na decisão da causa em abstrato, entenda-se, em razão do tipo de irregularidade em questão, abstendo-se de considerar os efeitos que a mesma pudesse ter produzido in concreto no exame e na decisão da causa, o tribunal a quo cometeu um erro de julgamento, substituindo-se ao legislador na qualificação dessa irregularidade como nulidade “típica”, pois, essas é que são sancionadas com o desvalor de nulidade independentemente dos efeitos que possam ter tido sobre o exame e a decisão do pleito, o que lhe estava vedado.

27) E fazendo essa ponderação, a conclusão a que chega é que a irregularidade cometida não teve qualquer influência no exame ou na decisão da causa da causa, pela razão simples de que o A. nas alegações de recurso que apresentou perante o tribunal a quo não adianta qualquer argumento de facto ou de direito novo – descontando naturalmente os que se referem à própria sentença recorrida – que tendo-lhe sido concedida a possibilidade de apresentar em alegações finais, pudesse ter influído no exame ou na decisão da causa.

28) E se não teve essa influência, a irregularidade em questão é irrelevante.

29) Pelo que, ao decidir como se deixou referido, o tribunal a quo incorreu numa violação do art.º 195.º n.º 1 do CPC, aplicável por remissão do art.º 1º do CPTA.”

O A. contra-alegou, tendo enunciado as conclusões seguintes:

“1º Face ao douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, foi a sentença proferida pelo TAF de Beja, que absolveu a ora recorrente do pedido, revogada, anulando-se todo o processado desde o despacho saneador, com abertura da instrução e posterior notificação das partes para apresentarem alegações finais,

2º Decisão essa que o ora recorrido entende não ter qualquer macula, por estar de acordo com o que prescreve a lei, uma vez que o TAF de Beja , violou o principio do contraditório e do direito à prova que assistia ao ora recorrido, ao recusar repetir em juízo, a pedido deste a prova testemunhal que fora produzida em sede de procedimento disciplinar, não obstante existirem factos controvertidos, que este pretendia demonstrar em sede judicial com a inquirição dessas testemunhas, incluindo fazer prova de que o depoimento prestado em sede disciplinar destas era falso, e bem assim entendia-se ainda que o TAF de Beja incorreu numa nulidade processual, ao decidir a causa no despacho saneador, prescindir da produção de alegações finais sem que a elas as partes tenham renunciado, não obstante não cuidar de que as mesmas poderiam influir na decisão da causa (artº 1º nº2, 90º nº2 do CPTA, 195º nº1 nº2 do CPC, e artº 1º do CPTA, artº 20 nº4 da CRP e 6º CEDH),

3º Nessa medida entende a recorrente que devem ser suscitadas duas questões de direito. (i)- Numa Acção de Impugnação de acto administrativo, a decisão disciplinar ao abrigo do princípio do contraditório e direito à prova, pode deferir a realização de diligencias de prova, realizadas em sede disciplinar repetindo-as, (ii)- As partes ao não serem notificadas no Saneador para apresentarem alegações escritas, operadas pela decisão final aí tomada, consubstancia uma nulidade processual.

4º Nessa medida e de modo a sustentar a sua posição e a versão do tribunal de 1.ª instância, a recorrente entende, que quanto à dispensa de produção de prova testemunhal, alega esta para tal que não haveriam factos controvertidos, não obstante o douto tribunal a quo (Central Administrativo), ter entendimento diferente, porém entende o recorrido e o douto tribunal a quo não assistir razão para tal, uma vez que na Petição Inicial, que deu origem a este processo, foi peticionado pelo ora recorrido a inquirição de testemunhas, sucede que a não determinação, dos factos assentes e dos controvertidos e a, consequente, não realização de uma audiência pública para discussão da matéria de facto, declinando-se a inquirição de testemunhas arroladas pelas partes, neste caso, pelo ora recorrido para prova da sua versão dos factos, constitui, um julgamento, totalmente desrespeitador dos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da presunção de inocência, do in dubio pro reo, do contraditório, da legalidade e da igualdade de partes.

5º Em rigor, o que a recorrente pretende, mais uma vez é que o Supremo Tribunal Administrativo, passe por cima de atos que a lei prevê, e que aceitasse sem mais, dar como provados os factos que constam do processo disciplinar, ignorando a contestação feita pelo ora recorrido aos mesmos, e assim sem mais, esta faria toda a prova pretendida. Determinando, assim esta e o tribunal de 1ª instância como irrelevante, nesse raciocínio, a posição do recorrido, que colocou no seu articulado em causa a veracidade dos factos alegados pela recorrente ao longo de todo o processo disciplinar maxime, no despacho/deliberação alvo de impugnação (veja-se, a título de exemplo, os artigos 54º a 180º, 214º a 219º e 228º a 233º da Petição Inicial), e onde este alegou a inexactidão dos factos que conduziram à sua punição, sendo esse um dos vícios do acto administrativo: vício de violação de lei, erro nos pressupostos de facto., que colocariam assim em causa, os pressupostos usados pela recorrente para punir o recorrido disciplinarmente, justificando-se que sobre eles tivessem recaído meios de prova, designadamente, a prova testemunhal que foi oportunamente requerida pelo, ora, recorrido,

6º Não obstante, também ter ainda sido colocado em causa pelo recorrido, a credibilidade dos depoimentos prestados pelas testemunhas que foram inquiridas no âmbito do processo disciplinar (veja-se, a título de exemplo, a alegação vertida no artigo 232º da Petição Inicial «Sublinhe-se, que várias das testemunhas arroladas pela defesa e que tem interesse directo no desfecho dos autos em questão, designadamente a Sra. BB, mentiram ostensivamente aquando da prestação dos seus depoimentos, tendo inclusive sida pedida certidão do depoimento desta última para efeitos de apresentação do competente processo-crime. E mais: é que o ali, Autor., aqui, Recorrido, arrolou, como testemunhas, por exemplo, o Sr. CC, a Sra. BB, a Sra. DD, a Sra. EE e a Sra. FF, todas testemunhas, que a fazer fé na Acusação e no despacho/deliberação punitivo(a), se revelaram essenciais, para a sua condenação, entendeu a recorrente e o tribunal de 1ª instância, fazer uma interpretação extensiva do artigo 90º, n.º 2 do CPTA, embora não se retire do plasmado no artigo citado, de todo a desnecessidade de fazer prova testemunhal, passando por cima da lei,

7º É um facto, que o juiz só pode dispensar essa prova no caso de concluir que ela é manifestamente impertinente, inútil ou desnecessária, mas também é um facto de nessa sede estávamos perante um processo jurisdicional interposto relativamente a um acto disciplinar de conteúdo positivo, o ónus da prova recai sobre a entidade administrativa que praticou o acto administrativo impugnado, pelo que bastaria ao recorrido (ai arguido), se com ele não se conformar, suscitar perante o Tribunal a dúvida sobre a prática dos factos e sobre se aqueles factos poderão ou não justificar a aplicação daquela sanção/pena disciplinar; pelo que o aqui recorrido, contestou em sede judicial os factos materiais que determinaram a aplicação de uma sanção disciplinar, está a invocar um erro na fixação dos factos materiais.

8º Nessa medida, quando o Tribunal de 1ª instância se recusou a admitir requerimentos de prova, produção de prova requerida e/ou a renovação da prova que foi feita no processo disciplinar, isto é, não admite o controlo directo dos factos, está não aplicar o princípio do in dubio pro reo e a violar as garantias constitucionais de defesa, bem como os princípios da presunção de inocência e da tutela jurisdicional efectiva. Pelo que bem andou o douto tribunal a quo (central administrativo) ao decidir tendo o recorrido, alegado, matéria de facto controvertida resulta pois que a produção da prova testemunhal se mostra imprescindível, necessária e pertinente para a boa decisão da causa, determinando e bem que houve um erro de julgamento do tribunal de 1ª instância.” A existência de factos controvertidos que, em face de um acto sancionatório coberto pelo princípio in dúbio pro reo, não pode deixar de ser esclarecida numa instância imparcial...”,

9º Contudo, entende a ora recorrente questionar, tal decisão, suscitando a questão de se, um tribunal perante o qual seja impugnada uma sanção disciplinar refazer a instrução do procedimento, repetindo, a pedido do ora recorrido diligencias de prova que este já tinha solicitado e que esta realizou, esquecendo-se que o que aqui está em causa, não é a necessidade ou desnecessidade de repetir prova testemunhal, mas sim o facto de ser considerado pelo ora recorrido e alegado por este, e pelo douto tribunal que proferiu o Acórdão em crise, que existem factos controvertidos que resultam do depoimento das testemunhas em sede disciplinar, nomeadamente a prova de que estas mentiram ostensivamente. Ora tal questão, que é controvertida, leva a que da prova factual dessa mentira ostensiva das testemunhas, e que pelos vistos a recorrente pretende negar, poderá resultar em sede judicial precisamente que o recorrido foi despedido ilicitamente.

9º Nessa medida, a jurisprudência citada pela recorrente, nada menciona acerca da desnecessidade da inquirição ou reinquirição de prova testemunhal já ouvida em sede disciplinar, quando do articulado da petição inicial resulta existirem factos controvertidos acerca do depoimento dessas testemunhas e in casu da veracidade do ai alegado por estas, pelo que a questão de direito que esta procura aqui ver rebatida, parte de premissas erradas, pois que a ser assim, bastava à Administração conduzir um procedimento disciplinar a seu belo-prazer, reproduzindo os depoimentos por escrito das testemunhas em sede disciplinar, e conforme o que esta resolve decidir no seu relatório final, tomar a decisão de aplicar uma qualquer sanção disciplinar, sem que o ai visado, nada mais pudesse fazer em sua defesa, nomeadamente fazer prova de que os elementos de prova e in casu testemunhal são falsos e que a Administração com base nestes tomou uma decisão incorrecta;

10º Consequentemente a ser como a recorrente preconiza, estar-se ia a restringir intoleravelmente, e sem apoio na lei, os meios de prova de que ele, enquanto autor e ora recorrido, pode fazer uso para provar os factos constitutivos da pretensão trazida a juízo, tal a suceder seria claramente inconstitucional e ilegal na medida em que incorrem em erro de direito na interpretação e aplicação do artigo 90º/2 do CPTA e violam o direito deste a uma tutela jurisdicional efetiva, previsto nos artigos 20º e 268º/4 da Constituição da República Portuguesa, bem como nos artigos 2º do CPTA.

11º Além de que, o recorrido negou a prática dos factos tal como descritos na decisão condenatória proferida no âmbito do processo disciplinar e propunha-se fazer prova (ou contra- prova) disso mesmo, sendo que para o efeito arrolou testemunhas para serem inquiridas em audiência de julgamento, testemunhas cujo depoimento, por antecipação, o Tribunal não pode adivinhar, para além de ter invocado a falsidade de depoimentos prestados, pretendendo fazer prova disso mesmo ou seja a não averiguação pela recorrente dos factos relevantes para o ato administrativo punitivo e não de um mero erro nos pressupostos de facto da decisão administrativa punitiva.

Pelo que só não havendo ou não sendo invocados factos controvertidos, é que não faria sentido falar em instrução, isto é, em produção de prova em audiência final (cf. artigo 341º do CC e artigo 513º do CPC).

12º E consequentemente teria assim, o tribunal de 1ª instância que admitir a possibilidade de, mediante o oferecimento de meios de prova por parte do ora recorrido, este poder, em sede judicial – e não já administrativa – infirmar as conclusões a que o própria recorrente chegou em sede de procedimento administrativo de modo a desfazer dúvidas emergentes de depoimentos feitos perante o instrutor de processo disciplinar, importantes para a descoberta da verdade material, pois que a não a ser assim ficaria vedada aos particulares a contraprova daquilo que as entidades administrativas entendem (ou querem entender) como verdades absolutas, e em rigor fazerem elas mesmo o papel do Tribunal, o que refira-se não se entende de todo pois só num contexto da Administração Pública, é que tal “posição” é sequer sumariamente atendida.

13º Ademais, o ónus da prova é da recorrente, bem como faz tábua rasa esta e o tribunal de 1ª instância à autonomia do processo administrativo disciplinar em relação ao processo jurisdicional, bem como do controlo da avaliação da prova produzida e da proibição jurídico-sistemática e jurídico-teleológica de se jurisdicionalizar o procedimento disciplinar, bem como da renovação em juízo da prova produzida, não assistindo razão à recorrente ao invocar um erro de julgamento, do douto tribunal a quo (Central Administrativo).

14º A recorrente assumiu, que o tribunal a quo, não deu cumprimento ao disposto no artº 91º nº 4 do CPTA, uma vez que não notificou as partes para apresentarem alegações escritas, tanto mais que as partes não tinham renunciado a sua apresentação, porém alega a recorrente, que não obstante, o recorrido não cumpriu o ónus de demonstrar que a omissão influiu no exame e na decisão da causa, o que poderia ter feito expondo nas suas alegações o que não colocou na petição inicial, e que assim sendo a decisão do tribunal de 1ª instância, não está ferida de qualquer nulidade a que alude o artº 195º nº1 do CPC ex vi artº1 do CPTA.

15º Sucede que, basta atentar ao teor das alegações em sede de recurso do recorrido para se concluir sem margem de duvidas, que duvidas não subsistem que este, não só pugnou nas mesmas pelo direito aplicável coligindo sem mais toda a prova documental que foi junta com os articulados, e que expôs fundadamente o quanto essa falta analise cabal, influi no exame e na decisão da causa, tendo o douto tribunal a quo, (Central Administrativo), decidido que essa preterição da falta de notificação para alegações escritas quando as partes delas não renunciaram, configura uma nulidade processual.

16º No entanto a recorrente, pretende que se passe por cima, de actos que a lei prevê, e que configuram sem mais uma nulidade, alegando em suma que nem sequer vislumbra verificar-se uma qualquer nulidade principal nem tão pouco secundária, pelo que a demonstração desta ou seja de que a decisão da acção no Saneador, sem que as partes tivessem possibilidade de efectuar alegações finais, influi na justa decisão da causa não foi feita pelo douto tribunal a quo; não obstante, ao contrário do que pretende fazer crer a recorrente a preterição dessa formalidade – falta notificação teve e tem consequências na decisão da causa.

17º Não obstante permita-se a recorrente a concluir que caso o recorrido tivesse tido oportunidade de produzir alegações finais, teria repetido os argumentos de facto e de direito que deduziu na Petição Inicial, ora o recorrido e já em sede de Resposta à reclamação para a conferencia da recorrente, entende que, as alegações escritas, seriam o meio que o recorrido teria para se pronunciar acerca de porventura documentação que a recorrente tenha junto com a sua Contestação, e dos quais não teve oportunidade de se pronunciar, sendo-lhe assim sonegado o seu direito ao contraditório, não obstante alega a recorrente que o argumento do recorrido não colhe, uma vez que segundo esta limitou-se a juntar com a sua contestação o procedimento disciplinar que já era do conhecimento do recorrido à data da instauração da acção, de modo a sustentar a sua posição, pondo em causa a decisão do douto Acórdão proferido pelo tribunal a quo, com essa linha argumentativa, entendendo não existir qualquer nulidade a que alude o artº 195º do CPC ex vi artº 1º do CPTA

18º Contudo, posição diferente, tem o recorrido, uma vez que uma coisa é conhecer o conteúdo, porque consultou os autos de processo disciplinar, outra será pronunciar-se acerca de tal conteúdo ou quiçá nas suas alegações que não lhe foram permitidas, até por em causa o conteúdo ou a validade da prova documental apresentada, impugnando documentos ou pedindo perícia dos mesmos momento próprio para tais diligencias, motivo pelo qual se entende que e bem determinou o douto tribunal a quo, que a omissão de notificação desse acto, para apresentação de alegações escritas, porque pode influir no exame ou na decisão da causa, consubstancia de harmonia com o artº 195 nº 1 CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA, nulidade processual, tendo como inevitável consequência (nos termos do artigo 195º nº 2 do CPC novo, ex vi do artigo 1º do CPTA) a anulação da sentença, o que e bem o douto tribunal a quo (Central Administrativo) decidiu no seu Acórdão que não apresenta qualquer mácula.”

Pela formação de apreciação preliminar a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª. Srª. Procurador-Geral Adjunta junto deste STA, emitiu parecer, onde concluiu que era de negar provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“A) A decisão recorrida prescindiu da produção de prova testemunhal requerida pelo A., ora Recorrente, explicitando que «Compulsados os autos, atenta a natureza da questão a decidir e o disposto no art. 27º, nº 1, al. i) e art. 92º n.º 1 ambos do Código do Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, considero que o estado dos autos permite já, sem necessidade de mais indagações, nomeadamente de produção de prova testemunhal, apreciar e decidir como se segue: cfr. art. 27º, art. 87º n.º 1 al. b) do CPTA e art. 6º, art. 547º e art. 3º n.º 3 do Código do Processo Civil – CPC ex vi art. 1º do CPTA; vide art. 15º n.º 2 do DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro.»

B) Por seu turno, em sede de despacho de sustentação das nulidades invocadas, o discurso fundamentador do tribunal a quo foi o seguinte: «(…) Ação Administrativa Especial - AAE, relativamente à qual a prova da matéria controvertida, se mostra predominantemente documental e conexa com questões de interpretação de direito, mostra-se, s.m.o. - no caso concreto e face à matéria assente e aos factos não provados -, patente que a inquirição de testemunhas, independentemente do que aí pudesse ser dito, não teria a virtualidade de alterar o sentido da decisão.

Posto que a factualidade em que se alicerçou a aplicação do direito não se mostrava controvertida, mas objetiva e documentalmente comprovada: cfr. fundamentação de pág. 3 a 6 de fls. 326 a 341 por confronto com ponto II e III e conclusões de fls. 348 a 415.

Não se mostrando, por isso, crê-se, censurável a dispensa fundamentada de tal diligência, a qual seria inútil e meramente dilatória.

Outrossim, a ordenar-se a notificação das partes para produzirem, por escrito, as suas respetivas alegações, incorrer-se-ia na prática de um ato inútil, a que o tribunal deve obstar.

Uma vez que, no caso concreto, a omissão de tal notificação não se mostra suscetível de ser sancionada com o desvalor invalidante da nulidade, porquanto, estando, como estavam, as posições das partes devidamente vertidas nos respetivos articulados, alicerçadas em prova documental junta e não tendo sido realizada mais prova, não se crê que a notificação para alegações e a sua, eventual, apresentação, podia influir no exame ou decisão da causa.

Na verdade, não só a invocada nulidade (recorde-se: em caso de prolação de sentença final em sede de AAE quando tenha ocorrido omissão da notificação das partes para a dedução de alegações nos termos do art. 91° n.° 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, na redação ao tempo aplicável) não é, expressamente, cominada ou fulminada pela lei como tal, com também, a arguição da invocada nulidade não se mostra acompanhada, crê-se, da alegação e demonstração que a omissão de tal notificação seria, no caso, suscetível de influir no exame e/ou na discussão/decisão da causa. (…)».”

3. Na sequência de recurso interposto pelo ora recorrido do saneador-sentença proferido pelo TAF de Beja que julgara improcedente a acção administrativa especial que este intentara para impugnação da deliberação, de 30/3/2015, do Conselho Directivo do IRN,IP, que lhe aplicara a pena de demissão e o condenara a repor a quantia de € 110,00 foi, no TCA-Sul, proferida decisão sumária pela srª desembargadora relatora a “conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e anular todo o processado desde o despacho saneador, com a consequente abertura da fase de instrução e posterior notificação para alegações finais”.

Desta decisão, o ora recorrente reclamou para conferência que veio a ser indeferida pelo acórdão recorrido, com a seguinte fundamentação:

“(…).

A questão da possibilidade de produção de prova, sem que tal comporte uma mera repetição da prova produzida no processo disciplinar, não é nova e tem vindo a ser recentemente resolvida de modo uniforme, pacífico e reiterado no sentido de que no processo disciplinar, à semelhança do que sucede no processo penal, o ónus da prova dos factos constitutivos da infração cabe ao titular do poder disciplinar, sendo que nele o arguido assume uma posição de sujeito processual e não de um seu mero objeto.

(…).

A doutrina que dimana da jurisprudência supra citada e transcrita é inteiramente aplicável ao caso em apreço, pois que a decisão recorrida prescindiu da produção de prova testemunhal requerida pelo A., ora Recorrente, explicitando apenas que « Compulsados os autos, atenta a natureza da questão a decidir e o disposto no art. 27º, nº 1, al. i) e art. 92º n.º 1 ambos do Código do Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, considero que o estado dos autos permite já, sem necessidade de mais indagações, nomeadamente de produção de prova testemunhal, apreciar e decidir como se segue: cfr. art. 27º, art. 87º n.º 1 al. b) do CPTA e art. 6º, art. 547º e art. 3º n.º 3 do Código do Processo Civil – CPC ex vi art. 1º do CPTA; vide art. 15º n.º 2 do DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro.»

Sendo que, por seu turno, em sede de despacho de sustentação das nulidades invocadas, o discurso fundamentador do tribunal a quo foi o seguinte: «(…) Ação Administrativa Especial - AAE, relativamente à qual a prova da matéria controvertida, se mostra predominantemente documental e conexa com questões de interpretação de direito, mostra-se, s.m.o. - no caso concreto e face à matéria assente e aos factos não provados -, patente que a inquirição de testemunhas, independentemente do que aí pudesse ser dito, não teria a virtualidade de alterar o sentido da decisão.

Posto que a factualidade em que se alicerçou a aplicação do direito não se mostrava controvertida, mas objetiva e documentalmente comprovada: cfr. fundamentação de pág. 3 a 6 [correspondente à decisão sobre a matéria de facto] de fls. 326 a 341 por confronto com ponto II e III e conclusões de fls. 348 a 415.

Não se mostrando, por isso, crê-se, censurável a dispensa fundamentada de tal diligência, a qual seria inútil e meramente dilatória. (…).»

Porém, o A., ora Recorrente, colocou efetivamente em crise a veracidade de alguns factos alegados pelo R., ora Recorrido, no processo disciplinar, designadamente, a invocada falsidade no que tange à apropriação de dinheiros públicos – em relação à qual a nota de culpa – cfr. alínea D) da matéria de facto – refere ter havido “confissão espontânea”, tendo sido valorada como circunstância atenuante (!) -, tendo o Recorrente alegado em sede de petição inicial que a acusação padece, em si mesma, de uma nulidade incontornável que é a de dar como pressuposto que o Arguido tenha desviado dinheiro público; da falsidade que tivesse efectuado fosse o que fosse da sua atividade privada durante o horário de trabalho na Conservatória, como aliás se demonstra pelas declarações dos clientes e dos funcionários das outras repartições; Da informação do SAETIC e no que se refere à perícia efectuada aos computadores da Conservatória de Serpa resultou para além da informação de que as pastas eram todas partilhadas, que «(…) não é possível apurar quem terá utlizado os respectivos modelos encontrados de forma inequívoca, bem como de quem procedeu à respectiva gravação das pastas e modelos indicados (…)” e que «Não é possível apurar o utilizador do endereço ..., pois este endereço é fora da área de atuação do SAETIC.”. – cfr. doc. n.º 7. -, ou seja, alegou a inexatidão de alguns dos factos que conduziram à sua punição, sendo este um dos vícios do ato impugnado - o de erro nos pressupostos de facto – cfr. fls. 12 da decisão recorrida.

A existência de factos controvertidos que, em face de um ato sancionatório coberto pelo princípio in dubio pro reo, não pode deixar de ser esclarecida numa instância imparcial.

Tendo sido suscitadas dúvidas, não foi correta a decisão tomada pelo tribunal a quo no despacho saneador que impediu o A., ora Recorrente, de produzir prova sobre a realidade da sua versão dos factos.

Atente-se que o indeferimento de requerimentos probatórios não corresponde ao exercício de um poder discricionário do juiz, visto que essa decisão está condicionada pela desnecessidade da prova ou pela irrelevância dos factos sobre os quais se pretende produzir a prova – cfr. art. 90.º, n.º2, do CPTA2002.

Indiscutível é, porém, face a todo o exposto, o relevo, para o desfecho da causa, da possibilidade de serem ouvidas as testemunhas arroladas pelo A., ora Recorrente, tendo presente o concreto vício que se pretende afastar – o de erro quanto aos pressupostos de facto.

Com isto não queremos dizer que o desfecho final não possa ser igual ao que já foi proferido, mas apenas que tal desfecho deverá ocorrer sem violação do princípio do contraditório e do direito à prova, incluído este no conceito de processo equitativo, previsto no n.º 4 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), no n.º 1 do artigo 2.º do CPTA e no artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), pois é isto que está em causa, quando se decide indeferir requerimentos de prova.

Razões pelas quais procedem as conclusões n.º 5 a 14.º das alegações de recurso.

Por fim, também a questão da (in)admissibilidade da decisão da ação em sede de despacho saneador, à luz do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, na versão então vigente – a anterior às alterações de 2015 – tinha na jurisprudência uma resposta unânime e pacífica, de que, do ponto de vista formal, não permitia que a ação fosse decidida no fim dos articulados, quando o autor não tivesse requerido a dispensa de alegações finais, pois um dos pressupostos da alínea b) do nº 1 do art. 87º do CPTA2002, para que se julgasse de mérito no momento do saneador era o de que o autor tivesse requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, o que no caso não aconteceu. Assim como, do ponto de vista substancial, a falta de notificação para alegações, imposta pelo n.º 4 do art. 91º do CPTA2002, constituir uma irregularidade suscetível de influir no exame ou decisão da causa, o que determinaria a anulação de todo o processado a partir do momento em que se verificasse, face ao disposto no art. 195º, nºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA.

Sendo que, por seu turno, em sede de despacho de sustentação das nulidades invocadas, o discurso fundamentador do tribunal a quo foi o seguinte:

«(…) no caso concreto, a omissão de tal notificação não se mostra suscetível de ser sancionada com o desvalor invalidante da nulidade, porquanto, estando, como estavam, as posições das partes devidamente vertidas nos respetivos articulados, alicerçadas em prova documental junta e não tendo sido realizada mais prova, não se crê que a notificação para alegações e a sua, eventual, apresentação, podia influir no exame ou decisão da causa. Na verdade, não só a invocada nulidade (recorde-se: em caso de prolação de sentença final em sede de AAE quando tenha ocorrido omissão da notificação das partes para a dedução de alegações nos termos do art. 91° n.° 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA, na redação ao tempo aplicável) não é, expressamente, cominada ou fulminada pela lei como tal, com também, a arguição da invocada nulidade não se mostra acompanhada, crê-se, da alegação e demonstração que a omissão de tal notificação seria, no caso, suscetível de influir no exame e/ou na discussão/decisão da causa. (…)».

Porém, é nosso entendimento que, desde que não haja renúncia das partes, e não se verifique o condicionalismo que justifica a apresentação de alegações orais, as alegações escritas podem ter lugar quer haja ou não produção de prova.

Se não tiver havido produção de prova, as alegações escritas servem para as partes se pronunciarem sobre o direito aplicável em função da prova coligida documentalmente, através dos documentos juntos com os articulados da contraparte, muito em particular por parte do autor, que sobre os documentos juntos pelo R. em sede de contestação pode ainda não ter tido oportunidade de se pronunciar.

Razão pela qual não se acompanha a conclusão a que chegou a decisão recorrida ao ter concluído sem qualquer margem de dúvida que a omissão da notificação das partes para alegarem por escrito não influiu no exame ou na decisão da causa.

Razões pelas quais também procedem as conclusões n.º 6.º e 15.º e 16.º das alegações de recurso.

Nestes termos, e sem necessidade de mais amplas considerações, imperioso se torna conceder provimento ao recurso, considerando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas, revogar a sentença recorrida e anular todo o processado desde o despacho saneador, com a consequente abertura da fase de instrução e posterior notificação para alegações finais”.

O acórdão concluiu, assim, pela anulação do saneador-sentença e processado posterior, com fundamento na verificação de nulidades processuais resultantes da não realização da prova testemunhal que havia sido requerida pelo A. e por se ter omitido a fase das alegações previamente à decisão de mérito.

Na presente revista, o recorrente, imputando ao acórdão erros de julgamento por violação dos artºs. 3.º, n.º 1 e 90.º, n.º 2, ambos do CPTA, e do art.º 195.º, n.º 1, do CPC, alega que o controlo jurisdicional do vício de erro nos pressupostos de facto deve ser feito somente à luz da prova recolhida no procedimento disciplinar, tanto mais que o A. não alegara, de forma minimamente consistente, factos susceptíveis de porem em causa a credibilidade dos depoentes a reinquirir e que a omissão da notificação das partes para a produção de alegações se traduz numa mera irregularidade processual que não teve qualquer influência na decisão da causa.

Vejamos se lhe assiste razão, começando por apreciar a questão da omissão de realização da prova testemunhal que se prende com os limites do controlo jurisdicional da prova procedimental.

Com a aprovação do CPTA, pela Lei n.º 15/2002, de 22/2, foram revogados os artºs. 12.º e 24.º da LPTA (DL n.º 267/85, de 16/7), deixando de existir quaisquer limitações quanto aos meios de prova admissíveis na acções administrativas especiais, os quais passaram a ser disciplinados, por remissão do art.º 90.º, n.º 2, do CPTA, pela lei processual civil.

Assim, nessas acções, podem ser utilizados todos os meios de prova que se encontram previstos nos artºs. 410.º a 526.º do CPC/2013, designadamente a prova testemunhal, embora se confira ao juiz o poder de indeferir, mediante despacho fundamentado, os requerimentos probatórios das partes quando os considere claramente desnecessários (cf. n.º 2 do art.º 90.º do CPTA, na redacção anterior à que lhe foi dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2/10).

Este princípio da livre admissibilidade das provas é aplicável independentemente do tipo de procedimento onde foi praticado o acto administrativo, pelo que, em princípio, nada obsta à produção de prova testemunhal em processo impugnatório de decisão disciplinar, relativamente ao qual não existe qualquer norma especial.

E não se pode afirmar que a ampla intervenção, sob a forma de audiência contraditória, de que o arguido goza no procedimento disciplinar, preclude o seu direito de, perante um terceiro imparcial – que não está vinculado à apreciação que é feita pela Administração da prova recolhida no procedimento – apresentar novos elementos probatórios destinados a destruírem os fundamentos da decisão punitiva.

Assim, devendo considerar-se afastado o entendimento assente numa concepção monista do processo administrativo que atribuía ao processo jurisdicional uma função meramente revisora, é de considerar que o controlo jurisdicional dos factos que serviram de fundamento à aplicação de uma medida punitiva no âmbito de processo disciplinar pode ter lugar, não apenas através da apreciação da prova disponível nesse processo, mas também através da prova a produzir no âmbito do próprio processo impugnatório – Cf. Carlos Fernandes Cadilha: “A prova em contencioso administrativo” in CJA, n.º 69, pág.48.

Um entendimento que obstasse hoje à apreciação dum vício de erro na fixação dos factos materiais da causa violaria não só o art.º 268.º, n.º 4, da CRP e o citado art.º 90.º, n.º 2, como o princípio da tutela jurisdicional efectiva, por, como escreve Carlos Fernandes Cadilha (loc.cit.), ser “artificioso afirmar que este princípio é realizado quando é dada oportunidade ao interessado de ver reapreciada por um tribunal, no processo impugnatório, a prova produzida no procedimento administrativo, quando o que se pretende, através da impugnação do acto (se for apresentada uma diferente versão factual) é discutir a exactidão dos factos apurados com base na prova coligida no processo disciplinar, e não os resultados que tenham sido alcançados através dessa prova; um diferente enfoque do problema que pressupõe a necessidade de produção de nova prova ou a renovação da prova já produzida em processo disciplinar”.

Resulta do que ficou exposto que, na vigência do CPTA, não é de perfilhar a doutrina do Ac. do Pleno deste STA de 19/1/2006 – Proc. n.º 733/04, proferido em sede de oposição de julgados mas que seguia a tramitação da LPTA, quando considerou que o aludido controlo jurisdicional tinha lugar à luz do que constava do procedimento disciplinar, não podendo proceder-se à revisão ou renovação em juízo dessas provas.

Portanto, o acórdão recorrido, ao concluir que a não produção de prova testemunhal para demonstração do erro nos pressupostos de facto alegado pelo A. com fundamento em factos que permaneciam controvertidos consubstanciava uma nulidade processual com relevância na decisão da causa, não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente, em virtude de, na petição inicial, ter sido apresentada uma distinta versão factual e ser posta em causa a credibilidade de algumas testemunhas cuja reinquirição foi pedida.

No que concerne à nulidade processual resultante de, como impunha o n.º 4 do art.º 91.º do CPTA, na versão anterior à do DL n.º 214-G/2015 (aqui aplicável por força dos nºs. 1 e 2 do art.º 15.º deste diploma), não se ter procedido à notificação das partes para apresentarem alegações escritas quando estas não haviam acordado na sua dispensa, também não tem razão o recorrente. Efectivamente, a irregularidade cometida tem de se considerar relevante por poder ter influência na decisão da causa (cf. n.º 1 do art.º 195.º do CPC), dado que é através dessa peça processual que as partes explanam o seu entendimento e procedem ao respectivo enquadramento jurídico, podendo inclusivamente aproveitá-la para invocarem vícios distintos dos arguidos na petição inicial (cf. art.º 91.º, n.º 5, do CPTA).

Assim, ainda que não se verificasse a nulidade processual resultante da não produção de prova testemunhal, sempre a irregularidade em apreciação implicaria a anulação da sentença.

Nestes termos, terá de improceder a revista.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 9 de novembro de 2023. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Maria do Céu Dias Rosa das Neves - Cláudio Ramos Monteiro.