098/20.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

O participante disciplinar goza de legitimidade processual ativa para impugnar contenciosamente o ato que determina o arquivamento do processo de inquérito se, dos termos em que se mostra elaborada a petição da ação, se concluir que ele não se limita a invocar interesses coletivos, antes visa obter a reparação, ainda que reflexa, de valores eminentemente pessoais que hajam sido lesados com a conduta denunciada, como os inerentes à sua integridade física ou moral, honra, bom nome e reputação.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1. A…………, devidamente identificada nos autos [doravante A./reclamante], instaurou neste Supremo Tribunal a presente ação administrativa contra o Conselho Superior do Ministério Público [CSMP] [doravante R./reclamado], peticionando, pela motivação inserta na petição inicial [cfr. fls. 04/63 - paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências a paginação], que: «a) Seja declarado nulo o ato administrativo praticado pela Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) de 26.02.2020, que arquivou a participação disciplinar apresentada pela aqui Autora contra o magistrado do Ministério Público aqui participado; subsidiariamente: seja anulado o ato administrativo praticado pelo Secção Disciplinar do CSMP praticado em 26.02.2020,que arquivou a participação disciplinar apresentada pela aqui Autora contra o magistrado do Ministério Público aqui participado; b) Seja anulado o ato administrativo praticado pelo Plenário do Conselho Superior de Magistratura, no dia 16.06.2020, que julgou improcedente a reclamação apresentada pela Autora; c) Devendo o Conselho Superior do Ministério Público ser condenado a praticar novo ato administrativo que julgue procedente a participação disciplinar apresentada pela aqui Autora contra o magistrado do Ministério Público participado, daí extraindo todas as legais consequências».

2. O R./reclamado citado veio apresentar contestação [cfr. fls. 687/727], no âmbito da qual se defendeu por exceção [ilegitimidade processual ativa e passiva] e por impugnação, concluindo pela procedência das exceções arguidas ou, então, pela total improcedência da ação com a sua consequente absolvição dos pedidos contra o mesmo deduzidos.

3. A A./reclamante apresentou réplica [cfr. fls. 1188/1200], nos termos do disposto no artigo 85.º-A do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [CPTA], pugnando pela sua legitimidade ativa ao abrigo do disposto no art. 55.º, n.º 1, al. a), do CPTA, sendo que quanto à exceção de ilegitimidade passiva do R./reclamado requereu, ao abrigo do art. 07.º-A, n.º 2, do CPTA, o suprimento da falta do pressuposto processual, ou seja, que o contrainteressado B…………, devidamente identificado nos autos [doravante Contrainteressado] fosse citado e lhe fosse concedido um prazo para contestar.

4. Por despacho de fls. 1202 foi determinada a citação do Contrainteressado e uma vez esta devidamente efetivada não veio a ser produzida pelo mesmo qualquer contestação [cfr. fls. 1203 e segs.].

5. Foi proferido despacho saneador pela Exm.ª Conselheira Relatora titular a julgar procedente a exceção de ilegitimidade ativa e, em consequência, a absolver o R./reclamado da instância [cfr. fls. 1206/1211].

6. Inconformada com a referida decisão a A. reclamou para a conferência [cfr. fls. 1218/1241], requerendo a revogação da mesma e pugnando pela sua legitimidade processual, sendo que tal reclamação uma vez objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 1242 e segs.].

7. Com dispensa de vistos legais, mas com prévio envio do projeto de acórdão, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

DAS QUESTÕES A DECIDIR

8. Nesta sede constitui objeto de apreciação o determinar do acerto da decisão reclamada no segmento em que na mesma se julgou procedente a exceção ilegitimidade ativa da A., aqui reclamante, por alegada infração pela mesma do que se mostra disposto nos arts. 03.º, n.º 1, 09.º, n.º 1, e 55.º, n.º 1, al. a), do CPTA, 26.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa [CRP] e 08.º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos [CEDH] [cfr. arts. 01.º e 02.º da Lei n.º 45/2019, de 27.06].

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

9. Com relevância para a apreciação da impugnação sub specie resulta como assente o seguinte quadro factual:

9.1) A A., em 30.05.2019, apresentou no CSMP participação disciplinar contra o Contrainteressado, magistrado do Ministério Público em funções no Tribunal Judicial de ……….

9.2) A Secção Disciplinar do CSMP deliberou, em 26.02.2020, arquivar liminarmente a referida participação disciplinar.

9.3) A A. reclamou para o Plenário do CSMP tendo este, por deliberação de 16.06.2020, mantido a decisão de arquivamento da referida participação disciplinar.

9.4) A A. instaurou neste Supremo Tribunal contra o CSMP a presente ação administrativa nos termos e pelos fundamentos de fls. 04/63 dos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, deduzindo pedido nos termos supra descritos.

9.5) No decurso da tramitação da presente ação foi proferido, em 12.07.2021, despacho saneador a julgar «procedente a exceção de ilegitimidade ativa» e a absolver «a Entidade Demandada da instância», decisão essa cuja motivação aqui se tem também como integralmente reproduzida.

9.6) A A., inconformada com a decisão referida no ponto antecedente, deduziu reclamação, inserta a fls. 1218/1241 dos autos, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

DE DIREITO

10. Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação da questão suscitada no quadro da presente reclamação.

11. Sustenta a A./reclamante que a decisão alvo de impugnação firmou uma incorreta/errada interpretação e aplicação do que se mostra disposto nos arts. 03.º, n.º 1, 09.º, n.º 1, e 55.º, n.º 1, al. a), do CPTA, 26.º, n.º 1, da CRP e 08.º da CEDH, porquanto enquanto participante disciplinar e tendo invocado aquando da instauração da ação administrativa sub specie estar e visar defender através da mesma os seus direitos «à honra e ao bom nome», «à reputação profissional e social» e «à vida familiar sem ingerências infundadas e abusivas» entende-lhe assistir legitimidade processual ativa para a deduzir, impugnando a legalidade dos atos impugnados.

Vejamos.

12. Através do pressuposto processual relativo à legitimidade visa-se proceder à seleção dos sujeitos de direito que são admitidos a participar ou a intervir em cada processo e litígio submetido a tribunal.

13. Cotejando e convocando o quadro normativo alegado e tido por pertinente prevê-se, desde logo, no n.º 1 do art. 09.º do CPTA que «[s]em prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da ação administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida», extraindo-se do n.º 1 do art. 03.º do mesmo Código que «[n]o respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação».

14. Ainda em sede do regime contencioso deriva da al. a) do n.º 1 do art. 55.º do mesmo Código a atribuição de legitimidade processual ativa para impugnar um ato administrativo a «[q]uem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos», estipulando-se no n.º 3 do mesmo preceito «[a] intervenção do interessado no procedimento em que tenha sido praticado o ato administrativo constitui mera presunção de legitimidade para a sua impugnação».

15. Em termos do regime procedimental disciplinar e no que releva para os termos da questão em discussão extrai-se, desde logo, do n.º 3 do art. 222.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas [LGTFP] [aprovada e anexa à Lei n.º 35/2014, de 20.06] aplicável ex vi do art. 216.º da Lei n.º 47/86, de 15.10 [Estatuto do Ministério Público (EMP)] [atual art. 212.º da Lei n.º 68/2019, de 27.08, que aprovou o novo EMP] que «[n]a data em que se faça a notificação ao trabalhador é igualmente notificado o instrutor e o participante, quando este o tenha requerido», derivando do art. 224.º da LGTFP que «[o]s atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente» e do art. 225.º da mesma Lei que «[o] trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele» [n.º 1] e de que «[o] recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público» [n.º 4].

16. Munidos do quadro legal antecedente importa, então, passar à apreciação da questão que se mostra colocada.

17. Estamos em presença de ação administrativa na qual se impugna a legalidade de um ato administrativo, forma processual esta relativamente à qual o legislador instituiu em sede de legitimidade processual ativa uma regra especial [cfr. art. 55.º do CPTA] face ao regime regra previsto na parte geral [cfr. art. 09.º do CPTA], conferindo, no que aqui ora releva, tal legitimidade a quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos [cfr. al. a) do n.º 1 do citado art. 55.º, do CPTA].

18. Configura-se neste dispositivo uma situação de legitimidade processual ativa individual, em que a impugnação de um ato administrativo à luz do preceituado naquela alínea exige a alegação por parte do demandante da titularidade de um interesse direto e pessoal, impondo-se a sua apreciação em face do conteúdo da petição inicial e das vantagens, benefícios ou utilidades diretas [ou imediatas], de natureza patrimonial ou não patrimonial [cfr. arts. 51.º e 55.º do CPTA], que aquele, no momento da impugnação, alega poder advir-lhe da obtenção da nulidade/anulação do concreto ato administrativo em crise.

19. Os efeitos e vantagens ou benefícios decorrentes dessa invalidação do ato para o demandante devem repercutir-se de forma direta e imediata na respetiva esfera jurídica, não sendo suficiente um benefício que se mostre meramente eventual ou hipotético ou de natureza teórica.

20. E deverá existir um interesse «pessoal», ou seja, o demandante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move o processo e com o qual pode retirar, para si próprio e na respetiva esfera jurídica, uma utilidade concreta na e com a invalidação do ato impugnado, pese embora o mesmo interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas, na certeza de que não terá, necessariamente, de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido [atente-se na expressão «designadamente»], pois, bastar-se-á ou poderá fundar-se na circunstância de o ato ter gerado, ou ser suscetível de muito provavelmente vir a provocar, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do demandante.

21. Este interesse «pessoal» poderá advir duma simples detenção dum interesse meramente formal, pelo que gozam de legitimidade processual ativa aqueles que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um ato de tolerância do poder político.

22. A questão sob dissídio, respeitante a saber se o participante disciplinar goza ou não de legitimidade processual ativa para impugnar a decisão que o órgão disciplinar competente venha a tomar no procedimento em causa, mormente quando arquive a queixa disciplinar pelo mesmo apresentada, não é nova neste Supremo Tribunal, tendo o mesmo já tido oportunidade de firmar entendimento no sentido de dever ser dada uma resposta positiva à questão, entendimento esse que, após divergência inicial resolvida pelo Pleno, se tem depois mantido de forma reiterada e uniforme.

23. Com efeito, quer no quadro do anterior regime contencioso administrativo [LPTA/RSTA] [cfr., entre outros, os Acs. deste Supremo de 09.06.1987 - Proc. n.º 024514, de 23.05.1989 - Proc. n.º 026482, de 01.06.1994 - Proc. n.º 031127, de 08.06.1995 - Proc. n.º 032440, de 15.01.1997 (Pleno) - Proc. n.º 029150, de 15.10.1999 (Pleno) - Proc. n.º 041397, de 08.06.2000 - Proc. n.º 041879, de 14.05.2003 - Proc. n.º 01681/02, de 22.10.2003 - Proc. n.º 0136/03, de 26.11.2003 - Proc. n.º 046/02, e de 07.06.2006 - Proc. n.º 01089/05], quer já no quadro do CPTA [cfr. o Ac. deste Supremo de 21.05.2020 - Proc. n.º 0634/17.4BEPRT], vem-se admitindo e reconhecendo que pese embora inexista uma subjetivação do interesse público no exercício da ação disciplinar, visto que cada cidadão/participante não é detentor de um direito subjetivo público concreto e individualizado tendo como objeto o exercício da ação disciplinar e muito menos o exercício do poder punitivo disciplinar, assiste, todavia, ao participante «legitimidade ativa para impugnar contenciosamente o ato que determina o arquivamento do processo de inquérito se, dos termos em que se mostra elaborada a petição de recurso, se concluir que ele não se limita a invocar interesses coletivos, antes visa obter a reparação, ainda que reflexa, de valores eminentemente pessoais que hajam sido lesados com a conduta denunciada, como os inerentes à sua integridade física ou moral, honra, bom nome e reputação».

24. Este constitui igualmente o entendimento que o STJ vem mais recentemente sustentando de forma reiterada [cfr., entre outros, os seus Acs. de 10.12.2019 - Proc. n.º 3/19.1YFLSB, de 24.02.2021 - Proc. n.º 8/20.0YFLSB, e de 25.03.2021 - Proc. n.º 24/20.1YFLSB].

25. E se mostra como igualmente defendido e sufragado pela doutrina [cfr., entre outros, M. Leal Henriques, in Procedimento Disciplinar …, 3.ª edição, p. 356; Ana Fernanda Neves, em Legitimidade processual do participante de situação qualificável como infração disciplinar, in CJA n.º 9 (maio/junho de 1998), p. 37; Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, in Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, vol. I, p. 626].

26. Afirmou este Supremo Tribunal no seu mais recente acórdão sob a matéria, supra citado e louvando-se na sua anterior jurisprudência, que a «questão da legitimidade do participante de processo disciplinar para impugnar o ato de arquivamento desse processo que desencadeara foi, na vigência da LPTA (…), objeto de numerosa jurisprudência deste STA, onde, maioritariamente, se perfilhou o entendimento que ela cabia ao participante que fosse simultaneamente ofendido pela conduta do denunciado, distinguindo, assim, as situações em que atuava exclusivamente por dever de ofício daquelas em que ele próprio também era ofendido pelo comportamento denunciado, tendo, por isso, um interesse legítimo que lhe conferia o poder de obter a anulação do ato pelo qual a Administração prejudicou esse interesse (…). (…) É que se “o conceito de interesse na anulação do ato, a que se refere o art. 46.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, tem de entender-se, hoje, como vantagem ou utilidade na anulação do ato repercutida na proteção de um bem jurídico preexistente no património jurídico do recorrente”, será titular desse interesse “aquele que, com verosimilhança, aferida pelos termos peticionados, materialmente bem ou mal fundada, invoque a titularidade no seu património jurídico, de um direito subjetivo ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do ato, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem, dignas de tutela jurisdicional, no aproveitamento do bem a que aquele direito ou interesse inerem” (citado Ac. do Pleno de 15/1/97). (…) Por isso - como se escreveu no referido Ac. do Pleno de 15/10/99 - “o facto de os arguidos, com a sua conduta disciplinar ilícita, terem afetado, para além do bom funcionamento do serviço, valores pessoais do participante faz com que a punição disciplinar a aplicar, para além dos fins de interesse público que diretamente persegue, tenha também, embora apenas reflexamente, efeitos de compensação moral para a pessoa atingida, pois ninguém negará que os danos morais sofridos pelo participante serão atenuados pelo facto de ter sido disciplinarmente censurada a conduta dos infratores e, ao invés, serão exacerbados se a conduta lesiva ficar, ilegal e injustamente, impune e de que, embora seja certo que o interesse próprio do participante na justa punição dos infratores não seja diretamente protegido pela lei, ‘não é menos certo que a lei protege um interesse público (no caso, a disciplina), que, se for corretamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual referido’, casos em que ‘o titular do interesse privado não pode legalmente exigir da Administração que satisfaça o seu interesse, mas pode exigir-lhe que não prejudique esse interesse ilegalmente’, e, assim, ‘estamos perante um interesse legítimo, que confere ao seu titular o poder de obter a anulação dos atos pelos quais a Administração tenha prejudicado ilegalmente esse interesse’ (excertos do citado acórdão de 8 de junho de 1995)”. (…) Portanto, de acordo com a mencionada posição jurisprudencial, a legitimidade do participante para impugnar contenciosamente o ato de arquivamento do processo disciplinar instaurado em resultado da sua denúncia, na falta de lei que a conferisse, deveria ser aferida casuisticamente face aos termos peticionados, devendo entender-se que ele tinha interesse na anulação desse ato quando obtivesse uma vantagem ou utilidade nessa anulação repercutida na proteção de um bem jurídico preexistente no seu património jurídico, ou seja, quando as infrações disciplinares participadas fossem suscetíveis de ofender os seus valores pessoais, como a integridade física e moral ou a honra, bom nome e reputação».

27. Para depois em face do atual regime de contencioso administrativo afirmar e concluir que «[n]ão há motivo para alterar esta orientação, em face do que dispõe atualmente o CPTA em matéria de legitimidade para impugnação de ato administrativo que a faz depender da alegação da titularidade de um interesse direto e pessoal na sua anulação, estabelecendo uma presunção “juris tantum” de legitimidade a favor do interveniente no procedimento administrativo em que tenha sido praticado esse ato [art. 55.º, n.ºs 1, al. a) e 3]. (…) Importa, pois, apreciar se, de acordo com as circunstâncias factuais alegadas pela A., se deve entender que a infração disciplinar que participou é suscetível de ofender os seus valores pessoais, como a integridade física e moral».

28. Presentes os considerandos de enquadramento acabados de tecer e o entendimento reiterado e uniforme deste Supremo Tribunal sobre a matéria, que se sufraga e aqui se acolhe e renova, temos que, avançando na resposta à questão em discussão, importa concluir no sentido de que assiste razão à A. aqui ora reclamante em alguma da argumentação desenvolvida conducente a lhe conferir legitimidade processual ativa.

29. Efetivamente temos que derivando do regime legal supra convocado que assiste e se reconhece ao participante disciplinar a titularidade e prossecução de direitos/interesses no quadro do procedimento disciplinar mediante a previsão da existência de notificação ao mesmo [quando o haja requerido] da decisão disciplinar [mormente, a de arquivamento] e da possibilidade do mesmo poder interpor recurso hierárquico e tutelar [recurso que, inclusive, suspende a eficácia da decisão] [cfr. arts. 222.º, n.º 3, 224.º e 225.º, n.ºs 1 e 4, da LGTFP ex vi do art. 216.º do anterior EMP - atual art. 212.º do EMP/2019] não se descortina que resulte cerceada a tutela jurídica por parte do participante no quadro de um processo judicial para defesa dos direitos/interesses pessoais que se mostrem invocados, cientes de que in casu a A./reclamante observou em sede de articulado inicial o ónus alegatório revelador de que a alegada infração disciplinar que participou é suscetível de ofender os valores pessoais/profissionais, como seu bom nome, reputação e integridade pessoal/profissional e moral [cfr. art. 55.º, n.ºs 1, al. a) e 3, do CPTA e, mormente, os arts. 32.º a 49.º da petição inicial].

30. É certo que o poder disciplinar constitui um poder que envolve aspetos marcadamente discricionários, mas que igualmente comporta outros aspetos que se apresentam como vinculados, sendo que o mesmo tem seu fundamento ou retira-o da necessidade de assegurar que os agentes administrativos se integrem nos serviços e prestem a colaboração que lhes compete nos termos mais convincentes e convenientes à realização dos objetivos desses serviços e que o mesmo visa, como qualquer poder administrativo, assegurar a realização e prossecução do interesse público como fim último e primacial, e que tal desiderato, enquanto última instância finalista, será atingido através doutro objetivo que é o fim de defesa do prestígio dos serviços e do bom funcionamento dos mesmos.

31. No caso, estamos ante situação em que a participante é ela própria pretensa/alegada ofendida pela atuação participada pelo que, ainda que não possa afirmar-se ou reconhecer-se a existência de um direito subjetivo da participante à justa punição do arguido ou de um direito subjetivo à legalidade administrativa, tal como sustenta e pretende a A./reclamante mas sem subsistência ante o quadro normativo como reiteradamente vem sendo afirmado por este Supremo Tribunal, deve, contudo, reconhecer-se-lhe a titularidade individualizada de um interesse legalmente protegido já que a mesma nos termos peticionados invocou a violação ou a ofensa de bens/valores pessoais que resultam ou podem resultar reflexamente prosseguidos e tutelados em sede disciplinar [cfr., nomeadamente, os Acs. deste Supremo de 08.06.1995 - Proc. n.º 032440, de 15.01.1997 (Pleno) - Proc. n.º 029150, de 15.10.1999 (Pleno) - Proc. n.º 041397, de 22.10.2003 - Proc. n.º 0136/03, e de 21.05.2020 - Proc. n.º 0634/17.4BEPRT].

32. E do facto dos bens/valores pessoais em causa poderem ser também igualmente garantidos ou assegurados/tutelados noutra sede, nomeadamente em sede penal ou civil, não deriva ou não se pode extrair, como resulta da jurisprudência deste Supremo supra convocada e reproduzida, que a sede disciplinar esteja ou tenha de se considerar como vedada e excluída tanto mais que uma punição disciplinar a aplicar na mesma, para além dos fins de interesse público que diretamente persegue, tem também, «embora apenas reflexamente, efeitos de compensação moral para a pessoa atingida» ante a «existência de um interesse público [no caso, a disciplina], que, se for corretamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual referido. ... Nestes casos, o titular do interesse privado não pode legalmente exigir da Administração que satisfaça o seu interesse, mas pode exigir-lhe que não prejudique esse interesse ilegalmente» [cfr. Acs. deste Supremo de 08.06.1995 - Proc. n.º 032440 e de 15.10.1995 (Pleno) - Proc. n.º 041397].

33. De referir e notar que a finalidade que subjaz à imposição da notificação da decisão disciplinar à/ao participante não se bastará com ou para efeitos de uma mera satisfação de exigências de transparência visto que tal permite-lhe ou faculta-lhe não só o lançar mão do controlo gracioso daquela decisão, mediante a dedução de recurso hierárquico ou tutelar que inclusive suspende a eficácia da mesma, mas também a/o habilita ao controlo contencioso judicial de tal decisão caso a repute de ilegal e injusta, sendo que o mecanismo de comunicação/participação ao Ministério Público, para efeitos de ulterior reação contenciosa através da dedução de ação administrativa ao abrigo do art. 55.º, n.º 1, al. b) do CPTA, apresenta-se in casu como claramente inoperante e insubsistente, bem como de duvidoso funcionamento, concretização e eficácia [nos planos prático/teórico, adjetivo/substantivo], ante e considerando os contornos da própria situação sub specie, ou seja, dos atos em questão e respetiva autoria, quem são os sujeitos/órgãos envolvidos.

34. E, para além disso, temos que na análise e juízo a emitir sobre a exceção de legitimidade processual irrelevam tudo o que sejam questões que contendam ou se prendam/relacionem com o mérito ou a procedência da pretensão/pedidos deduzidos, na certeza de que se igualmente irreleva, tal como afirmado por este Supremo [cfr. Acs. de 02.07.1991 - Proc. n.º 029150, de 08.06.1995 - Proc. n.º 032440] a natureza vinculada ou discricionária dos poderes que, neste domínio, a Administração exerce, pois «[d]iscricionário que seja tal poder - como este Supremo Tribunal Administrativo o tem entendido -, isso não impede o recurso contencioso por parte de um administrado, se o ato praticado no exercício do mesmo poder lesar a sua esfera jurídica. … A eventual anulação desse ato não significaria, necessariamente, que o tribunal fizesse administração».

35. Na verdade e como já referido o poder disciplinar mostra-se marcado em muitos dos seus aspetos pela discricionariedade não constituindo um poder de exercício estritamente vinculado já que, desde logo, o exercício da ação disciplinar envolve e dota o detentor deste dum poder que comporta juízos de apreciação sobre a conveniência e oportunidade no seu exercício à luz dos interesses do serviço, juízos esses que só o próprio serviço estará em condições de apreciar e ponderar, explicitando-os e fundamentando-os como é óbvio.

36. Mas uma tal constatação não significa e não importa, contudo, a ausência de submissão ao princípio da legalidade e a aspetos estritamente vinculados existentes em todas as fases do procedimento [atente-se, por exemplo, aos aspetos das garantias de defesa e da existência do próprio processo, da competência para a emissão do ato punitivo, da tipicidade das penas, da recolha da prova e fixação dos factos que funcionam como pressuposto de aplicação de penas disciplinares, da qualificação jurídica dos factos, da verificação dos factos de que depende a aplicação do critério da medida e graduação das penas e da verificação dos requisitos e os limites destas, da verificação dos requisitos e a duração da suspensão das penas disciplinares], cientes de que do exercício de atividade caracterizada como discricionária ou como integrada na denominada justiça administrativa não decorre que a mesma esteja subtraída ao domínio do Direito e da sindicabilidade judicial dos atos emitidos no quadro daquela atividade.

37. Assim, mostrando-se a A./reclamante ter alegado e ser titular de interesse direto e pessoal na impugnação do ato administrativo em questão, assistindo-lhe como tal de legitimidade processual ativa, procedem à luz e nos estritos termos da motivação antecedente as críticas dirigidas à decisão impugnada na reclamação sub specie, não podendo a mesma subsistir, pelo que se impor a sua revogação.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento à reclamação sub specie e, consequentemente, revogar a decisão judicial impugnada com as legais consequências.

Sem custas.

D. N

Lisboa, 19 de maio de 2022. - Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator por vencimento) - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Suzana Tavares da Silva (vencida, conforme declaração de voto que segue)

Declaração de voto

Vencida. No projecto que apresentei e que não obteve vencimento propunha o indeferimento da reclamação para a conferência e a manutenção do decidido a respeito da procedência da excepção de ilegitimidade da A. para “impugnar as deliberações e obter a sua nulidade ou anulação”.

Com efeito, e como sustentei na decisão singular, entendo que a A., na qualidade de participante, nem tem um interesse pessoal e directo no prosseguimento do processo instrutor e em que seja aplicada uma sanção disciplinar ao Sr. Magistrado visado na sua queixa.

A A. sustenta a sua reclamação na jurisprudência deste STA, seguida na tese que fez vencimento, segundo a qual se a conduta que consubstancia o ilícito disciplinar viola simultaneamente bens pessoais (ex. direito à honra, como é o caso aqui), então pode extrai-se daí um interesse directo, pessoal e legítimo à impugnação do acto que determina não haver fundamento (inexistência de indícios suficientemente caracterizadores de uma infracção disciplinar) para a prossecução do processo disciplinar.

Esta é uma construção jurídica que não acompanhamos.

Primeiro, porque assenta no pressuposto equivocado de que o processo disciplinar pode tutelar bens ou interesses jurídicos para além dos interesses funcionais a que o mesmo se encontra exclusivamente ligado. Se a participante se considera lesada na sua honra, então a reparação desse bem jurídico pessoal terá de fazer-se no âmbito dos ordenamentos normativos em que este bem jurídico é tutelado, seja no direito civil ou administrativo da responsabilidade civil, seja no direito penal. Da punição em sede disciplinar do agente que tenha cometido o alegado ilícito disciplinar não decorre para a esfera jurídica do “alegado ofendido” nenhuma reparação, pelo que nenhum interesse pessoal se pode recortar da fiscalização judicial da decisão que determina o arquivamento da participação. A ofensa à honra do participante constitui, para efeitos do procedimento disciplinar, o “facto” que há-de ser mobilizado como suficientemente caracterizador (ou não) do alegado ilícito (da violação dos deveres funcionais), esgotando-se nessa função. E o ilícito disciplinar é também um ilícito típico, que a lei caracteriza pela exclusiva ofensa de deveres funcionais, no âmbito dos quais os bens jurídicos pessoais de terceiros não são juridicamente protegidos, nem sequer de forma indirecta, pelo que nenhuma razão assiste à A. quando alega a violação de direitos fundamentais ou humanos provocados por aquela decisão de arquivamento da participação.

Segundo, porque se se considerar que da mera punição disciplinar do agente que cometeu o alegado ilícito disciplinar se pode retirar um qualquer tipo de “reparação” do bem jurídico individual violado (no nosso exemplo, a honra) estaremos a transmutar um procedimento, que, como dissemos, se caracteriza pela satisfação de um interesse público uno (i. e. não há interesses individualizáveis no correcto funcionamento do serviço, sendo este um interesse de ordem pública e não um interesse difuso), num procedimento que se presta, também, a uma finalidade de vendetta privada. Algo que juridicamente se afigura inadmissível.

Terceiro, porque a legitimidade procedimental do participante não se projecta no âmbito processual, uma vez que a primeira tem como exclusivo fundamento “vencer” eventuais “constrangimentos” que possam resultar de relações de proximidade entre o arguido e aqueles que sobre ele hierarquicamente exercem o poder disciplinar, ao passo que a legitimidade processual é sempre avaliada em função da relação material controvertida que subjaz ao acto impugnado e, em relação a este, repete-se, inexiste qualquer refracção de bens ou interesses de um alegado lesado pelo comportamento que caracteriza o tipo de ilícito disciplinar que aqui possa obter reparação. As sanções disciplinares não têm uma função de prevenção geral ou especial, e, por isso, delas não se pode esperar que restabeleçam valores ou bens jurídicos pessoais ou comunitários. Ao esgotarem-se na reintegração dos valores funcionais, as sanções disciplinares não são aptas a satisfazer bens ou interesses alheios à relação jurídica funcional.

Quarto, a legitimidade do participante não pode igualmente fundar-se na protecção do interesse público ao correcto exercício do poder administrativo sancionador, em que a A. pretende também fundar o interesse legítimo directo à impugnação da decisão de arquivamento da participação. Fundamento que, aliás, é expressamente rejeitado pela jurisprudência do STA e deste STA. Lembre-se, até, que o participante ou denunciante apenas é notificado do “resultado final da decisão do procedimento, tal como o respectivo instrutor” se o tiver expressamente solicitado (artigo 222.º, n.º 2 da LGTFP, aqui aplicável ex vi do artigo 212.º do EMP), o que mostra claramente que ele não é titular de qualquer refracção do interesse público de controlo da legalidade das decisões dos órgãos titulares do poder disciplinar. A isso acresce que nas situações em que, quando solicitado, o participante venha a ser notificado do resultado do processo instrutor, tal notificação há-de inscrever-se numa medida auxiliar da transparência e da boa administração, mas não dá lugar, como pretende a A., a um alargamento da legitimidade do artigo 55.º do CPTA.

Quinto, a tese da ilegitimidade é ainda confirmada, in casu, pela circunstância de o Tribunal nunca poder vir a dar procedência ao pedido formulado na acção. Com efeito, a Reclamante deixou claro na reclamação que o seu pedido visa, não um controlo externo da decisão de arquivamento, ou seja, não se reconduz sequer à falta de fundamentação da decisão de arquivamento ou a vícios formais que lhe possam ser assacados, mas assenta antes num pedido que – como já resultava patente do requerimento inicial e aqui ficou ainda mais cristalino – reclama deste tribunal que se substitua à entidade titular do poder disciplinar – o CSMP – na decisão de promover o procedimento disciplinar, ou seja, que formule um juízo próprio sobre os indícios recolhidos e o modo como os mesmos foram valorados por aquela entidade para, substituindo-se a ela, fazer a avaliação do respectivo desvalor no plano do direito disciplinar. O único sentido útil que a A. pretende retirar de ser “parte nesta acção” é o de que o Tribunal pratique um acto com conteúdo material administrativo em violação manifesta do princípio da separação de poderes, tendo em conta que esta é uma matéria que o legislador reserva expressamente para espaços de valoração própria da decisão administrativa. A estatuição do artigo 207.º da LGTFP, aqui aplicável ex vi do artigo 212.º do EMP, determina que “a entidade competente para instaurar o procedimento disciplinar decide se a ele deve ou não haver lugar”. Quer isto dizer que o legislador utiliza a fórmula clássica para inequivocamente atribuir discricionariedade à entidade administrativa titular do poder disciplinar. Estamos, pois, confrontados com um domínio do princípio da oportunidade e, consequentemente, com um limite funcional do controlo interno dessa decisão por parte do poder judicial, sob pena de violação do princípio da separação dos poderes.

Esta configuração normativa do poder disciplinar e, mais especificamente, da decisão administrativa discricionária de instaurar o procedimento, explica (ajuda a compreender) a opção do legislador de não conferir legitimidade processual ao participante para impugnar a decisão final do processo de investigação, sobretudo porque maioritariamente, como é o caso aqui, estes pedidos redundam em demandas assentes na manifesta violação do princípio da separação dos poderes, potenciando a “interposição e tramitação” de acção judiciais de objecto inviável ou juridicamente impossível com prejuízo para a justiça e para os A. que acalentam expectativas ilegítimas. Por isso, o legislador não atribuiu expressamente legitimidade ao participante para impugnar a decisão de arquivamento da participação, ficando a mesma circunscrita aos titulares do interesse público, maxime na defesa da legalidade. E, por isso, nenhuma razão válida encontramos para este alargamento jurisprudencial da legitimidade, nem o acórdão que fez vencimento a apresenta ou evidencia.

Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva