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Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A…, identificado nos autos, intentou no TAC de Lisboa acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra o ESTADO PORTUGUÊS, pedindo a declaração de ilegalidade do despacho do Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, de 28.12.1999, que o nomeou para prestar serviço na Escola Prática de Polícia em …, e a condenação do Réu ao pagamento da quantia de 26.070,00 €, a título de indemnização por danos patrimoniais, e de uma quantia não inferior a 27.500,00 €, a título de indemnização por danos morais, ambas acrescidas de juros de mora legais desde a data da citação até integral pagamento. Por sentença daquele tribunal, de 25.03.2010 (fls. 451 e segs.), foi a acção julgada improcedente e o Réu absolvido do pedido. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões: O ora Recorrente sofreu danos patrimoniais e morais, conforme indicado, decorrentes exclusivamente da prática do acto ilegal e ilícito da sua transferência para … com data de 29/7/1999. Tais danos não foram eliminados pela simples revogação do referido acto. Geraram, assim sendo, um dever de indemnizar a título de responsabilidade civil do Estado português no exercício da função administrativa e por acto ilícito, como descrito. A circunstância de o acto administrativo ter sido revogado não obsta ao conhecimento incidental da sua ilegalidade pelo tribunal para efeitos de prova da ilicitude, fundamento da indemnização que se pede. A indemnização corresponde ao montante indicado nos autos. Nada obsta ao conhecimento do pedido de indemnização pelo Tribunal ad quem . II . Contra-alegou o Réu Estado Português, representado pelo Ministério Público, concluindo do seguinte modo: Defende o recorrente que a sentença é nula, por omissão de pronúncia, em virtude de não ter apreciado questão, por ele suscitada, designadamente, o pedido da invalidade e da ilegalidade do acto da primeira colocação do recorrente em …, datado de 29-7-99. Diga-se que a nulidade de "omissão de pronúncia" não postula, segundo orientação uniforme da doutrina e da jurisprudência, a apreciação de todos os argumentos ou razões em que os factos se apoiam para sustentar a sua pretensão. No caso em apreço, a decisão recorrida, contrariamente ao que o recorrente alardeia, conheceu do pedido de indemnização formulado nos autos, e decidiu, e bem, pela sua improcedência, com o fundamento na inexistência da invocada ilegalidade do despacho que ordenou a transferência do A., de … para a Escola Prática de Polícia, em …, datado de 28-12-1999. Aliás o A. estruturou a sua acção, com vista a pedir indemnização por prejuízos sofridos em resultado de acto ilícito da Administração, precisamente na impugnação da legalidade deste despacho. Foi esta a causa de pedir apresentada na petição inicial, que não foi alterada nos articulados pelo A. Assim, como é manifesto, não pode ser alterada a causa de pedir nas alegações de recurso, conforme o faz, neste momento, o A., não podendo o Tribunal de recurso pronunciar-se, com o devido respeito, sobre questão nova. Temos, pois de concluir, em face do exposto que, não ocorre a mencionada nulidade, por omissão de pronúncia. Por outro lado, o Autor interpôs recurso hierárquico do despacho de 29-7-1999, tendo obtido provimento, por falta de fundamentação e de audiência prévia. Ora, a Jurisprudência do STA tem reiteradamente considerado que a ilicitude resultante de ilegalidades formais de actos administrativos (designadamente as que se reconduzem a incompetência do autor, falta de fundamentação ou preterição de formalidade como a audiência de interessados) não têm idoneidade para suportar um pedido de indemnização pelos prejuízos resultantes da própria decisão. Parece-nos que, de facto, no despacho de 28-7-1999, primeiro despacho de transferência, que o A. pretende, inovatoriamente discutir, também, não estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, nos termos do art. 483 do CC e art.s 2 e 6 do D.L. 48.051, de 21-11-67, essencialmente por inverificação de ilicitude substancial relevante (houve uma mera violação de uma norma instrumental, não geradora de ilicitude...) ou, noutra perspectiva, do necessário nexo de causalidade (não há um nexo de causalidade adequada entre a observância da formalidade preterida e a almejada não colocação em … (neste sentido, por exemplo, os Ac. de 6-2-2007, Rec. 631/06, de 24-3-2004 - Rec. 1690/02, de 6-2-2003, Rec. 1.720/02, de 14-3-2001, Rec. 46.175, de 31-5-2000, Rec. 41.201, e 8-5-1997, Rec 29.943, entre outros). É que, como se sublinha no sumário do Ac. 24-3-2004 – Rec. 1690/02, não é qualquer ilegalidade que determina o surgimento de um acto ilícito gerador de responsabilidade da Administração, como resulta da conjugação do art. 6 do DL 48.051, de 21-11-67 com os artigos 2 e 3 do mesmo diploma. Para haver ilicitude responsabilizante, é necessário que a Administração tenha violado norma que proteja o direito ou interesse que o particular pretende ver satisfeito. Estando em causa a violação de normas formais ou instrumentais, que não incidem sobre o conteúdo decisório dos actos administrativos, antes sobre aspectos formais e procedimentais do exercício do poder, para se considerar essa ilicitude relevante para efeitos de responsabilidade civil, necessário seria que o A. alegasse e provasse factos que permitissem concluir pela ilicitude substantiva da decisão administrativa, ou seja que o acto anulado tinha violado norma ou princípio legal que impusesse obrigatoriamente o deferimento da sua pretensão. Ou seja, seria necessário, para haver dano indemnizável, que o A. demonstrasse que o acto ilegal, que determinou a sua transferência, o atingiu num direito ou posição juridicamente tutelada de natureza substantiva, isto é, incumbia-lhe provar que, se porventura a Administração tivesse optado pela conduta alternativa legal, (acto antecedido de fundamentação e de audiência prévia), o seu interesse final ou substantivo (a não transferência para a Escola de …) teria sido satisfeito, o que não sucedeu. Assim, no nosso entender, face ao exposto, não se verificam os pressupostos do dever de indemnizar, legalmente previsto nos preceitos legais supra, pelo que sempre, também o pedido de indemnização, pretensamente suportado neste, haveria de improceder. Assim, e pelo exposto, entendemos que bem andou a Ex.ma Sr.ª Juíz ao absolver o Réu Estado Português do pedido, ao concluir que o A. não tem qualquer direito a receber os montantes que peticionou através da presente acção. Concluímos dizendo que não deve ser dado provimento ao presente recurso uma vez que a decisão recorrida não nos merece qualquer reparo. Pelo Sr. Juiz a quo foi proferido o despacho de sustentação da decisão previsto no art. 744º, nº 1 do CPCivil. Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos: Por Despacho de 29.07.1999, do Director Nacional da Polícia de Segurança Pública (doravante PSP), foi o A. transferido para a Escola Prática da Polícia, em …; o A. interpôs recurso hierárquico, tendo obtido provimento, por falta de fundamentação e de audiência prévia; Por despacho de 09.12.1999, foi dado provimento ao recurso; De ofício datado de 27.12.1999, dirigido ao Director Nacional da PSP, e subscrito pelo Director da Escola Prática de Polícia de …, B…, sob o assunto « Proposta de nomeação de pessoal » consta, com interesse para a decisão dos presentes autos, o seguinte (cfr. fls. 73 e 74 dos processo administrativo instrutor): « Considerando que por despacho de 09/12/99 de Sua Ex.ª o Ministro da Administração Interna, foi revogado o despacho de V. Ex.ª que nomeou para esta Escola os Comissários (...) A…, por o mesmo não se encontrar fundamentado, e considerando ainda que, à data da nomeação, todos os referidos oficiais reuniam os requisitos e condição para o efeito e a que a sua saída da Escola seria, neste momento, particularmente lesiva para o bom funcionamento da Instrução já iniciada há meses, proponho a V.Ex.ª, nos termos do artigo 120º das "Normas relativas a promoções, substituições, nomeações para impedimentos e serviços estranhos, transferências e forças destacadas", aprovadas por Despacho de 17/03/69 do Comando-Geral da PSP, a nomeação por escolha para esta Escola dos mesmos oficiais, com os seguintes fundamentos: (...) 3) Comissário A…: Foi instrutor do 25° Curso de Promoção a Subchefe, possuindo especial experiência nesta área funcional, detentor de elevados conhecimentos profissionais e de facilidade na sua comunicação, dotado de especial capacidade de liderança, de organização e métodos de trabalho em grupo, dinamismo, espírito de disciplina e sólida formação humana, com vários louvores e condecorações, que lhe conferem perfil bastante para o exercício de funções nesta Escola. » A 28.12.1999, foi proferido despacho pelo Director Nacional da PSP, nos termos seguintes: "... nos termos do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 13º da Lei n.º 5/99 , de 29 de Janeiro e no artigo 120º das "Normas Relativas a Promoções, Substituições, Nomeações para Impedimentos e Serviços Estranhos, Transferências e Forças Destacadas", aprovadas por Despacho de 17/3/69 do Comando-Geral da PSP, com os fundamentos naquela indicados, nomeio por escolha para nela prestarem serviços os Comissários... e A…". "... O Comissário A…, que se encontrava colocado no COMETLIS ao abrigo das "Normas sobre protecção dos Cônjuges", aprovadas pelo Despacho n.º 10/82/cG, de 9/11/82, do Comando-Geral da P.S.P., considero que, atento, por um lado, o perfil deste oficial e, por outro, o interesse que a sua nomeação reveste quer para a P.S.P quer, em especial, para a Escola, tal situação não pode ser impeditiva da presente nomeação, tanto mais que com tais normas apenas se pretendeu minimizar e não resolver as situações de dificuldades criadas aos casais quando ambos os cônjuges são agentes da PSP, motivadas pela transferência de qualquer deles, para além de que a colocação ao abrigo das mesmas normas se reveste de natureza precária e excepcional e que, atenta a proximidade geográfica do novo posto de colocação, esta não inviabiliza as necessidades da vida familiar que com elas se pretendeu minimizar". "Tendo em conta que os referidos Comissários se encontram a desempenhar funções, no presente ano lectivo, na Escola Prática de Polícia e que a sua substituição ou a interrupção das suas funções acarretariam elevados prejuízos não só para o bom funcionamento da Escola como para o aproveitamento lectivo e que a efectivação da audiência dos interessados é susceptível de comprometer a sua imediata execução e utilidade, considero urgente a presente nomeação, pelo que, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 103º do Código do Procedimento Administrativo , declaro não haver lugar à audiência prévia dos interessados, os quais devem ser urgentemente notificados do presente". Do despacho do Director Nacional da P.S.P., de 28.12.1999, identificado na alínea E que antecede, o A. interpôs recurso hierárquico; Por despacho de 27.03.2000, do Secretário de Estado da Administração Interna, foi negado provimento ao recurso hierárquico; O A. recorreu contenciosamente do despacho identificado na alínea G) que antecede; O mencionado recurso contencioso correu seus termos, na 1ª Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo, sob o n.º 4660/00; Por despacho jurisdicional datado de 19.12.2000, foi declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, uma vez que o interesse prosseguido pelo A., havia sido satisfeito mediante o despacho de 08.08.2000 que o colocou em …; O A. permaneceu na Escola Prática de Polícia de … de Setembro de 1999 a Agosto de 2000; Pela ordem de Serviço n.º 175, de 28.12.1999, da Escola Prática de Polícia, foi dispensado o Comissário … e ofereceu-se o Comissário … (de Castelo Branco) que não foi aceite; O Ao, em Março de 1999, já se encontrava a exercer as suas funções em …; O A. prestava funções como Comissário Operacional da 4ª Divisão e a sua esposa, também agente da PSP, estava colocada em …; À data do acto que colocou o A. na Escola Prática de Polícia, em …, o A. tinha a sua vida familiar organizada na zona de Lisboa, mais precisamente na Parede, a cerca de 20 minutos de comboio de Alcântara; O agregado familiar do A. era constituído por si, pela sua mulher e pela sua filha de 14 anos; A Escola Prática de Polícia de … fica a cerca de 130 Kms da Parede; Durante a sua permanência na Escola Prática de Polícia em …, o A. deslocava-se, em regra, duas vezes por semana a casa, às quartas e sextas-feiras à tarde; Caso optasse por fazer esse percurso em transportes públicos, os transportes públicos disponíveis para fazer o itinerário de Lisboa/… seriam os seguintes: autocarro de … para o Entroncamento; comboio do Entroncamento para Santa Apolónia; autocarro de Santa Apolónia para os Cais do Sodré; comboio do Cais do Sodré à Parede; autocarro da estação da Parede à sua residência; Pelo despacho ora posto em crise, identificado na alínea E) supra, o A. foi nomeado para exercer as funções de coordenador da disciplina de Técnica de Serviço Policial; As funções de coordenador de disciplina implicavam: i) preparar e actualizar as matérias da disciplina do Serviço Policial Urbano a ministrar nos vários cursos em funcionamento na EEP; ii) coordenar os instrutores na instrução dessa matéria aos alunos; preparar, em conjunto com os instrutores, as provas de avaliação da disciplina de Serviço Policial Urbano; iii) assegurar a unanimidade de critérios da disciplina a leccionar; iv) reunir com os docentes tendo em vista assegurar tais objectivos; v) substituir os docentes na leccionação da disciplina em caso de impossibilidade de algum deles; O A. sentiu-se insatisfeito no exercício de tais funções; Sempre houve falta de comissários para o desempenho de tais funções; Existiam comissários mais modernos, na carreira, que o A., não tendo sido possível precisar quantos; O A. sentiu insatisfação em relação a toda as circunstâncias que envolveram a sua colocação na EPP de …, assim como o seu regresso a Lisboa, decorrentes dos documentos n.º 14 e 15, fls. 3, juntos com a petição inicial; As deslocações efectuadas pelo A., enquanto permaneceu em …., foram desgastantes; Tais deslocações eram feitas às quartas-feiras à tarde de … para Lisboa, regressando a …, de forma a entrar ao serviço às 8 horas e 30 minutos, às quintas-feiras (para o que tinha de levantar-se às cinco horas), voltando a fazer a viagem às sextas-feiras à tarde para Lisboa e regressando a … às segundas-feiras, também de manhã cedo; O Autor desde finais de 1999 que tem uma hérnia discal; Em 16 de Outubro de 2000 já a hérnia discal estava muito volumosa e indiciava a necessidade de uma intervenção cirúrgica; A 8 de Março de 2001 o A. teve de ser operado a hérnia discal e nunca mais recuperou fisicamente; Durante a permanência na Escola Prática de Polícia de …, o A. queixava-se com dores e sentia dificuldade em calçar-se pela manhã; A mulher do A. é asmática; Em Julho de 1999 o vencimento do A. era de 250 contos (1750 €), nos termos que constam do documento n.º 6 junto a fls. 361 dos autos; Do documento junto a fls. 362 dos autos consta que em Março de 2000 o recibo de vencimento do A. continha as seguintes rubricas em abonos: i) SUB. FAM.C.E.JOV; ii) REMUN. PRINCIPAL; iii) S.S.SEGURANÇA; iv) SUB.FARDAMENTO; v) GRATIF.INSTRUT.; Nas suas deslocações o A. gastou o que consta dos documentos 22, ..., 119, que se referem a facturas de gasóleo e o que consta dos documentos 125 a 134, na parte e montante referente ao pagamento de portagem do percursos entre Lisboa e …; O A. adquiriu uma viatura em Julho de 1999, a qual foi registada em seu nome em 23 de Setembro de 1999; Em 20/12/1999 realizou a 1ª revisão da viatura com 18.446 Kms, no valor de 125,81€, conforme documento de fls. 168; Em 01/06/2000, realizou uma 2ª revisão da viatura, agora com 37.885 Kms, que orçou em 230,57€, conforme documento de fls. 169; Em 11/08/2000, procedeu à substituição dos pneus da viatura, no valor de 400,00€, conforme documento de fls. 170; O seguro do seu veículo, no período compreendido entre 2000/05/28 e 2001/05/28, foi de 186,97€, conforme documento de fls. 171; Foi recusado ao A. o gozo de 10 dias de licença ao serviço para instalação, nos termos do documento n.º 5 junto a fls. 359 dos autos e documentos n.º 173 a 173-A juntos com a petição inicial; Sob o assunto " licença por motivo de instalação ", foi remetido fax do COMETLIS para a 3.ª e 4.ª Divisão, datado de 07.Set.2000, dizendo o seguinte (cfr. doc.s n.ºs 174 a 174-B juntos com a petição inicial): « Encarrega-me o Ex.mo Senhor Comandante de comunicar a V.Ex.ª que autorizou o gozo dos dias de licença em epígrafe, solicitada pelos seguintes elementos: Subchefe …; Subchefe …; Agente … » Por despacho aposto na Informação n.º 24/NF/II foi recusado o pedido de abono de subsídio de instalação ao A. nos termos que melhor consta dos documentos n.ºs 175 a 175-C juntos com a petição inicial e que aqui se consideram integralmente reproduzidos. O DIREITO A sentença recorrida julgou improcedente a acção declarativa de condenação intentada contra o Estado Português, na qual o A., ora recorrente, deduziu pedido de indemnização, no valor global de 53.570,00€, a título de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, com fundamento na invocada ilegalidade do despacho do Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, de 28.12.1999, que o nomeou para prestar serviço na Escola Prática de Polícia em …. Para tanto, entendeu o tribunal a quo que não ocorre, in casu , o pressuposto da ilicitude do acto, pois que o A. não comprovou nenhuma das ilegalidades a ele assacadas, concluindo, face à necessidade da verificação cumulativa dos pressupostos daquele tipo de responsabilidade (facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o facto e o dano), pela inverificação de responsabilidade do Réu, que, assim, absolveu, sem mais, do pedido contra ele formulado. Insurgindo-se contra essa decisão, vem o A., ora recorrente, sustentar que a sentença é nula por omissão de pronúncia (invocação feita apenas no corpo da alegação) e que a mesma incorre em erro de julgamento. Vejamos. 1. Quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia, alega o recorrente, em síntese, que o tribunal não apreciou, e deveria ter apreciado, a ilegalidade do acto da sua primeira colocação em …, datado de 29.07.1999, já revogado, pois que dele persistem efeitos danosos pelos quais pretende ser indemnizado. Refere-se o recorrente ao despacho do Director Nacional da PSP, de 29.07.1999, referido na al. A) da matéria de facto assente, que determinou a sua transferência para a Escola Prática da Polícia, em …, e que veio posteriormente a ser revogado, em sede hierárquica, por carência de fundamentação e preterição de audiência prévia. Sucede que a acção de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito a que os autos se reportam foi intentada pelo ora recorrente com expresso fundamento na ilicitude do despacho do Director Nacional da PSP, de 28.12.1999, referido na al. E) da matéria de facto, que, na sequência da revogação do anterior despacho, procedeu à nomeação por escolha do A., ora recorrente, para prestar serviço na Escola Prática da Polícia, em …. Como decorre da própria petição inicial, a causa de pedir invocada na acção é a “ ilegalidade do acto proferido pelo Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, de 28/12/1999 ”, a qual constitui o fundamento do pedido de indemnização formulado. E essa conformação objectiva da instância foi, aliás, mantida pelo A. nos restantes articulados. Ou seja, o A. estruturou a acção na ilegalidade do despacho de 28.12.1999, nela fazendo radicar o pedido indemnizatório. Ora, o art. 668º, nº 1, al. d) do CPCivil prescreve que a sentença é nula " quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar... ", sendo certo que essas questões são aquelas que as partes submeteram à sua apreciação, no âmbito, obviamente, da conformação da instância por elas definida. Na expressão de Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Vol. III, a págs. 142, " envolverá tudo quanto diga respeito à concludência ou inconcludência das excepções e da causa de pedir... e às controvérsias que as partes sobre elas suscitem. ”. Não tinha, pois, o Sr. Juiz a quo que conhecer de qualquer questão que se não reportasse à causa de pedir concretamente invocada pelo A. na p.i., pelo que não tinha que se pronunciar sobre eventuais ilegalidades de um despacho diverso daquele cuja ilicitude fora invocada pelo A. como fundamento da pretensão indemnizatória formulada. Não ocorre, pois, omissão de pronúncia, improcedendo assim a arguição de nulidade. 2. Quanto ao fundo, e como facilmente se constata da alegação de recurso para este STA, e respectivas conclusões, o recorrente pretende, em sede de impugnação jurisdicional, reformular objectivamente a instância, dirigindo integralmente a sua crítica ao facto de a sentença sob recurso não ter decretado a ilegalidade do aludido despacho de 29.07.1999, desprezando por completo a apreciação feita pela sentença sobre as invocadas (pelo A.) ilegalidades do despacho de 28.12.1999, aquelas em que ele assentou a causa de pedir e o pedido indemnizatório formulados na acção. E vai ao ponto de referir, nas suas alegações de recurso, que “ não interessa agora ao recorrente impugnar a legalidade do segundo acto da sua colocação em … ”, não lhe interessando “ contestar o que vai na douta sentença ora recorrida e que considera, e bem, que o novo acto administrativo da sua segunda transferência para … .... não padece de qualquer ilegalidade..., não ocorrendo, por ser assim, os pressupostos de ilicitude necessários ao provimento de um pedido de indemnização ”. Conclui, nesse contexto, que “ não ocorrem seguramente tais pressupostos de ilegalidade e de ilicitude pelo que ao segundo acto administrativo de transferência diz respeito. Mas ocorrem pelo que ao primeiro acto de transferência toca ”. Ora, como atrás se deixou salientado, na apreciação da invocada nulidade de sentença, a causa de pedir invocada na acção é a “ ilegalidade do acto proferido pelo Director Nacional da Polícia de Segurança Pública, de 28/12/1999 ”, a qual constitui o fundamento do pedido de indemnização formulado. Ou seja, o A. estruturou a acção na ilegalidade do despacho de 28.12.1999, nela fazendo radicar o pedido indemnizatório. E, por essa razão, só às ilegalidades imputadas pelo A. a esse acto o tribunal tinha que reconduzir a sua apreciação. O que efectivamente fez, concluído pela sua improcedência, em termos que agora merecem o aplauso do recorrente. Deste modo, a alegação do recorrente, ao concordar com a apreciação feita pela sentença recorrida, no sentido de que inexistem as ilegalidades por ele imputadas àquele acto, traduzirá até uma desistência, ao menos implícita, do recurso. Seja como for, e porque a sentença recorrida, pelos motivos já indicados, só a essa matéria tinha que circunscrever a sua apreciação, a alegação do recorrente, reportando-se integralmente a eventuais ilegalidades dum acto diverso daquele que o A. identificara na acção como causa de pedir, constitui invocação de matéria nova, estranha à presente lide, e que, por essa razão, é de todo improcedente. Termos em que improcede a alegação do recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 13 de Janeiro de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho.