0984/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O acto da CGA que, em 3/05/84, arquivou o pedido de aposentação, formulado por um funcionário da ex-administração ultramarina ao abrigo do D.L. nº. 362/78, de 28/11, consubstancia um despacho de indeferimento da sua pretensão.

II. A notificação desse acto, mesmo que antes omitida, não tinha de ser realizada se o recorrente, através de requerimento de 5/02/2002, revelar saber que o seu processo fora arquivado.

III. Assim, o requerimento do recorrente que, em 19/11/2003, solicita a reapreciação do seu processo de aposentação corresponde a um pedido novo, o qual era inadmissível a partir de 1/01/90, por aplicação do artº. 3º do D.L. nº. 210/90, de 27/06.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

RELATÓRIO

A……………………….. intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção administrativa especial, contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, pedindo a condenação desta a praticar o administrativo devido, consubstanciado no reconhecimento do seu direito à aposentação, ao abrigo do regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 362/78, de 28.11 e legislação complementar, desde a data em que, para o efeito, apresentara o seu requerimento inicial, com o consequente pagamento das respectivas pensões desde aquela data, acrescidas de juro de mora até efectivo e integral pagamento.

A acção foi julgada procedente e, em consequência, a Ré condenada no pedido.

Decisão que o Tribunal Central Administrativo Sul revogou, julgando o pedido improcedente.

É contra esta decisão que, a coberto do disposto no art.° 150.º do CPTA, vem o presente recurso, interposto pelo A., o qual, nas respectivas alegações, formulou as seguintes conclusões:

“I- O presente recurso é admissível ex vi do art.° 140º, 144°, n.° 1 e 150° do CPTA e do Decreto Lei 303/2007, de 24/08, ponto IV.

II- Sublinha-se que o Recorrente requereu a pensão em 05.01.1979.

III- Como não fizesse prova dos requisitos considerados relevantes, o processo foi arquivado em 03.05.1984, anotando-se que o mesmo seria reanalisado quando junto o documento em falta.

IV- O despacho de arquivamento de 03.05.1984 não é um acto de indeferimento definitivo do processo de aposentação do aqui Recorrente.

V- O arquivamento ordenado no despacho é condicional pois o processo seria reanalisado caso o documento fosse junto.

VI- O arquivamento em causa não significa indeferir, não sendo aceitável atribuir uma pronúncia de indeferimento a um texto que não indefere.

VII- Em 19/11/2003, o Recorrente formulou o pedido de reapreciação do requerimento formulado em 05/01/1979, que é um pedido de desarquivamento do procedimento aberto.

VIII- Não está em causa um novo pedido mas a reapreciação do pedido e reabertura do processo que se havia iniciado ao abrigo do Decreto Lei n.° 372/78 há vários anos, com o consequente dever da administração sobre o mesmo proferir decisão (conferir Acórdão do TCA n.° 0553/05, de 30/11/05.

IX- A autoria do arquivamento foi praticada por um Chefe de Serviço quando a decisão final sobre os pedidos de reconhecimento do direito a aposentação devia ser tomada por dois Directores, Directores Adjuntos ou Subdirectores com competência por eles delegada (art.° 108°, do Estatuto de Aposentação).

X- Corroborando tudo quanto se disse compulse-se o Acórdão do STA de 24 de Maio de 2012, no Recurso 119/12, 1ª secção – 1ª subsecção cuja junção se requer como documento 1.

XI- Realce-se ainda que não resulta provado que o Recorrente tenha sido notificado do despacho de arquivamento.”

A Caixa Geral de Aposentações alegou, para concluir do seguinte modo:

“A) Não pode conhecer-se do presente recurso, nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por, a contrario, não ser admissível, por força do artigo 142.°, n.° 3, alínea c), do mesmo Código.

B) O pedido formulado pelo ora recorrente, 5 de Maio de 1979, já havia sido indeferido, por despacho de arquivamento, de 3 de Maio de 1984, proferido por um chefe de serviço da CGA, acto já consolidado, ou, conforme se entenda, por despacho de indeferimento expresso consubstanciados nos ofícios, de 22 de Abril de 2002 e de 14 de Maio de 2002, desta Caixa.

C) Ora, se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Julho de 2011, proferido no Processo n.° 102/11, em sede de recurso de Revista, considera os actos de arquivamento proferidos pela Entidade Demandada, como se tratando de um acto de indeferimento, para todos os efeitos - mesmo que aquele despacho fizesse referência a uma possível reabertura para ulterior reapreciação, que com o decurso dos prazos legais se consolida no ordenamento jurídico, pela mesma razão conferirá os mesmos efeitos ao despacho de arquivamento, de 3 de Maio de 1984.

D) E por maioria de razão conferirá os mesmos efeitos aos despachos de indeferimento expresso consubstanciados nos ofícios, de 22 de Abril de 2002 e de 14 de Maio de 2002, desta Caixa, acima aludidos.

E) Por outro lado, a decisão recorrida deve ser igualmente mantida por assentar em correcta interpretação e aplicação da lei, designadamente, do artigo 9.°, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo, bem como do disposto no artigo 67.°, n.° 1, da alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, no que respeita à exigência de dever legal de decisão por parte da Caixa à situação “sub judice “.

F) Em primeiro lugar, por o pedido apresentado pelo ora recorrente, em 5 de Maio de 1979, a solicitar a aposentação ao abrigo do Decreto-Lei n.° 362/78, de 28 de Novembro, que foi objecto de despacho de arquivamento, de 3 de Maio de 1984, se ter consolidado na ordem jurídica, segundo a jurisprudência maioritária do STA.

G) Ou, conforme doutamente também possa vir a ser entendido, o pedido apresentado pelo ora recorrente, em 5 de Maio de 1979, foi objecto de despachos de indeferimento expresso consubstanciados nos ofícios, de 22 de Abril de 2002 e de 14 de Maio de 2002, desta Caixa, igualmente já consolidados no ordenamento jurídico, caso não se entenda serem confirmativos do despacho de arquivamento.

F) De seguida, por qualquer decisão que viesse a recair sobre o requerimento de 19 de Novembro de 2003, não deixaria de ser confirmativa do despacho de arquivamento ou dos despachos aludidos na alínea anterior, por o direito de acesso à pensão ao abrigo do regime em que foi requerida a primeira vez já não existir, o que se justifica por exigências de segurança jurídica.

H) De qualquer forma, tratar-se-ia de um mero dever de pronúncia, mas não de um dever de decisão nos termos apontados pelo ora recorrente de concessão da pensão, por a tal se opor a formação de caso decidido ou resolvido, o qual não poderá ser “ultrapassado” pela formulação de sucessivos pedidos de reapreciação do seu processo gracioso, de dois em dois anos.

I) Em suma: por o pedido 11 de Setembro de 1987, se encontrar indeferido em 1 de Novembro de 1990, data de caducidade do regime, encontrava-se decidido àquela, e, como tal, não havia nessa data, qualquer pensão requerida que houvesse de ser decidida, motivo por que não há lugar à aplicação do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 210/90, de 27 de Junho (vide para além do Acórdão fundamento constante do Processo n.° 102/11, os proferidos nos Processos nºs 429/11, 659/11 e 1164/11 do STA e no recentíssimo Recurso n.° 202/12,do dia 22 do passado mês de Novembro, também do STA).

J) Quanto à notificação do despacho de arquivamento, de 3 de Maio de 1984, proferido por um chefe de serviço da CGA, acto já consolidado, não se poderá deixar de afirmar que o autor demonstra nos autos dele ter conhecimento, ao contrário do que pretende fazer crer ao Tribunal, quando o seu mandatário veio, por mais de uma vez, ao processo solicitar a reapreciação do pedido (vide requerimento do autor de 2002.02.01, por exemplo).

L) O mesmo se diga quanto à resposta dada à carta de 20 de Março de 2002, do ora recorrente, através do ofício, de 14 de Maio de 2002, desta Caixa, em que aquele demonstra dele (oficio) ter conhecimento quando submete à apreciação novo requerimento, em que lhe é aposto a data de entrada na CGA em 19 de Novembro de 2003, no qual alude todo o teor do seu conteúdo, e ao qual só terá reagido quase um ano após, em 17 de Novembro de 2004, data de entrada no Tribunal, mediante a proposição da presente Acção, ou seja, para além de todos os prazos legalmente colocados à sua disposição.

M) O Acórdão recorrido julgou de harmonia com a lei e com a prova dos autos.”

O Exm.º Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, notificado para os efeitos do disposto nos arts 146, nº 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos

1. Em 5.1.1979 o A. requereu ao Secretário de Estado da Administração Pública a concessão da aposentação ao abrigo do art.° 1 do Decreto-Lei n° 362/78 de 28.11, nos seguintes termos:

“A……………………….., casado, ajudante de observador de 2ª classe do serviço Meteorológico da Guiné, com mais de 15 anos de serviço prestado ao Estado Português conforme seu processo no quadro geral de Adidos, vem ao abrigo do n°1 do artigo 1 do Decreto-Lei n° 362/78, de 28 de novembro, requerer a Vossa Excelência se digne conceder-lhe a aposentação.”;

2. Por despacho de 3.5.1984 o processo foi arquivado, com fundamento em que já era bastante antigo e não havia sido apresentada a documentação necessária e oportunamente solicitada - pelo ofício 4052/DSP-6/2a de Out. 79 (cfr. fls. 5 do processo instrutor apenso) - e até que o documento em causa viesse a ser entregue, caso em que o processo seria reanalisado e calculada a pensão a que porventura houvesse lugar.

3. Em 5.2.2002 o A. dirigiu ao Diretor da Caixa Geral de Aposentações o seguinte requerimento:

“Ao requerente é exigida a posse de nacionalidade portuguesa para que lhe seja concedido o direito à aposentação.

Constitui jurisprudência aceite pelos Acórdãos do S.T.A a não exigibilidade de tal requisito.

Nestes termos requer que seja desarquivado o seu processo submetendo-o ao despacho definitivo e executório que lhe conceda a aposentação.”,

4. Em 22.4.2002, o Chefe de Serviço da Caixa Geral de Aposentações dirigiu ao A., ao cuidado do Sr. B……………….., um ofício com a seguinte redação:

“Reportando-me à sua carta de 2002/02/05, informo V. Ex.ª de que o seu pedido de aposentação, ao abrigo do Decreto-Lei n° 362/78 de 28.11 e legislação complementar, foi arquivado por despacho de 1984.05.03, por falta de elementos necessários ao processo.

Assim, tendo-se formado ato tácito de indeferimento, em função do tempo decorrido, sem que V. Ex.ª tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal ato consolidou-se, face ao disposto no art. 141° do Código de Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n° 442/91 de 15.11), pelo que não se justifica a reabertura do processo.” (cfr. fls. 8 do PA)

5. Em 20.3.2002 o A. requereu ao Diretor da Caixa Geral de Aposentações, com outros interessados, o seguinte:

“Os requerentes (...)

Formularam o seu pedido de aposentação como o reproduzem os processos.

Sucede que o mesmo foi indeferido por exigibilidade da nacionalidade portuguesa.

À luz do Acórdão n° 72/2002 proferido no processo 769/99 do Tribunal Constitucional, tal requisito não é exigível. Nestes termos requerem a V. Exª que seja processada a respetiva pensão.”;

6. Em 14.5.2002 pelo Diretor Coordenador da Caixa Geral de Aposentações foi dirigido ao Sr. B……………………, um ofício com o seguinte teor:

“Reportando-me à carta em referência, tenho a informar V. Ex.ª de que, conforme foi oportunamente informado ao interessado, o seu requerimento de 1979.01.05 foi mandado arquivar por despacho de 1984.05.03, por não terem sido apresentados os documentos necessários à sua conclusão.

Assim, tendo-se formado acto tácito de indeferimento, em função do tempo decorrido, sem que tenha procedido à sua impugnação contenciosa, tal ato consolidou-se, face ao disposto no art. 141 do Código de Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n° 442/91 de 15 de novembro).

Ora, o regime do Decreto-Lei n° 362/78 foi, entretanto, revogado pelo Decreto-Lei n° 210/90 de 27 de junho, pelo que já não é possível a atribuição da pensão em causa.”. (cfr. fls. 10 do PA).

7. Em 19.11.2003, por carta sob registo postal em 17.11.2003, o A. dirigiu ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações o seguinte requerimento:

“(...) requereu a sua aposentação à luz do Decreto-Lei n° 362/78 de 28 de novembro.

Tendo-lhe sido indeferida por não possuir a nacionalidade portuguesa.

Sucede que, vária jurisprudência do S.T.A e do T.C., designadamente o Acórdão n° 72/2002, do Proc. n° 769/99, sustentam a inexigibilidade daquele requisito.

O requerente vive uma situação sócio-económica difícil.

Termos em que requer a reapreciação do seu processo, deferindo-lhe o pedido de aposentação.”; (cfr. docs. de fls. 262 a 264 dos autos).

8. A este requerimento foi junta a procuração de fls. 262, datada de 10 de novembro de 2000, onde se pode ler, designadamente, o seguinte:

“A……………………. (...) constitui seu bastante procurador o Dr. B………………………., advogado, com escritório na Rua …………………, n° ……………….., 1170-…. Lisboa, a quem confere, com a faculdade de substabelecer, os mais amplos poderes forenses em direito permitidos.”

9. A este requerimento não foi dada qualquer resposta;

10. O A. foi ajudante de observador de segunda classe do Serviço Meteorológico da Guiné Bissau (foi nomeado para interinamente desempenhar as funções de ajudante de observador no Serviço Meteorológico por portaria de 8.1.1964, tendo tomado posse em 1.2.1964; foi contratado em 11.11.1965 para prestar serviço no cargo de ajudante de observador do mesmo serviço; e foi depois provido no lugar que ocupava), tendo sido abonado dos seus vencimentos, ininterruptamente, no período de 1.2.1964 a 20.7.1970 e de 19.2.1971 a 9.9.1974 (entre 21.7.1970 e 18.2.1971 esteve em Portugal, no gozo de licença graciosa), tendo sofrido os descontos legais para compensação da aposentação – cfr. documento de fls. 60/61 dos autos (em suporte de papel), conjugado com o documento junto no processo apenso, enviado pelo Arquivo Nacional da Torre do Tombo; respetivamente, certidão n° 647/75 dos Serviços de Finanças da Guiné e folha 530 do Boletim Oficial da República da Guiné-Bissau n° 50”, cujo teor integral se dá aqui por integralmente reproduzido (sendo a reprodução da contagem de tempo de serviço que consta do documento junto a fls. 66 dos autos – processo em suporte de papel).

11. A fls. 223, o A. juntou a procuração, datada de 19 de outubro de 2010, (cfr. 224), onde se pode ler o seguinte:

“A…………….. (...) constitui seus bastante procuradores o Exm.º Senhor Dr.B……………, Advogado, com escritório na Rua ………………. n° …………….., 1170-………….. Lisboa e a Exm.ª Senhora Dr.ª C………………, advogada, com escritório na …………………., n° ……………, 1150-…… Lisboa, a quem confere, em conjunto e/ou separadamente e com a faculdade de substabelecer, os necessários poderes para o representar na Caixa Geral de Aposentações e em Tribunal durante a ação judicial e extra judicial, confessando, desistindo e transigindo, em seus incidentes e recursos, podendo requerer, citar, contestar, ratificar tudo o anteriormente processado em todos os processos, ratificar e assinar os necessários requerimentos, apresentar queixas crime e ainda praticar todos os atos concernentes à defesa dos seus legítimos direitos e interesses, a tudo o que será dado beneplácito e validade.”.

II. O DIREITO.

A decisão de 1ª. instância julgou procedente a acção intentada pelo ora recorrente, por considerar que a entidade demandada tinha o dever legal de decidir o requerimento que aquele lhe dirigiu em 19/11/2003 – o qual não continha qualquer pedido novo, sendo uma mera solicitação de desarquivamento do procedimento aberto com o seu requerimento de 5/01/79 – e uma vez que estava demonstrada a verificação dos requisitos de que dependia a concessão da pensão de aposentação ao abrigo do D.L. nº. 362/78, de 28/11.

O acórdão recorrido revogou esta decisão, por entender que se formara caso decidido por ausência de impugnação do acto de arquivamento do pedido de aposentação do recorrente, sendo, por isso, um pedido novo aquele que era formulado no aludido requerimento de 19/11/2003, o qual não poderia ser deferido por o D.L. nº. 362/78 ter sido entretanto revogado pelo D.L. nº. 210/90, de 17/06.

Contra este entendimento, o recorrente, na presente revista, alega que o despacho de arquivamento condicional de 3/05/84 não é um acto de indeferimento, que não está sequer provado que ele lhe tenha sido notificado e ainda que no seu requerimento de 19/11/2003 não estava em causa um novo pedido mas apenas a reapreciação do anterior formulado no requerimento de 5/01/79.

Vejamos se lhe assiste razão, começando por apreciar a natureza do despacho de arquivamento, perfilhando-se a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal fixada no Ac. do Pleno de 26/06/2003 – Proc. nº. 1140/02 que se passa a citar:

“(…) começa por notar-se que, como salienta o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, sobre esta questão de saber se um despacho deste tipo, de arquivamento do procedimento por falta de prova do requisito da nacionalidade portuguesa, tem ou não natureza de acto administrativo materialmente definitivo, já este Supremo Tribunal se pronunciou no acórdão do Pleno de 6/2/2002, Proc. 47.044. E fê-lo no sentido de que um despacho desse tipo deveria ser interpretado como tendo implícito o indeferimento da pretensão, por isso assumindo a natureza de acto administrativo lesivo da pretensão substantiva do requerente.

Nesse acórdão, depois de lembrar que, nos termos do art. 120º do CPA, são actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos numa situação individual e concreta e de frisar o papel fundamental que a interpretação do acto recorrido tem no contencioso administrativo, afirmou-se o seguinte:

“Tratará o despacho contenciosamente recorrido apenas de uma ordem para manter o processo em arquivo interno, até que o requerente apresentasse documento comprovativo da nacionalidade, assim impedindo o seu arrastamento ad aeternum numa situação de indefinição mas sem pronúncia sobre o pedido da pensão da aposentação ou, diversamente, exprimirá a posição final da CGA sobre tal pedido, indeferindo-o, na forma implícita do arquivamento do respectivo processo, porque o requerente não apresentou o certificado de nacionalidade?

Não se nos afigura duvidoso que o despacho impugnado tem este último sentido, e, consequentemente, apresenta a natureza de acto administrativo recorrível, tanto quanto definiu irremediavelmente a situação jurídica do requerente, ora recorrido, no caso negativamente por lhe ter denegado a pretendida pensão.

Na verdade, uma coisa é certa: o procedimento administrativo da concessão da pensão foi arquivado por o recorrido não ter apresentado certificado da sua nacionalidade. E foi arquivado desde logo, com efeitos imediatos, sem conceder qualquer termo, modo ou condição. O facto de ser ressalvada a reabertura do processo, caso e logo que o requerente apresente aquele documento em falta, não traduz nenhuma destas cláusulas acessórias impeditivas do efeito imediato da denegação da pensão. Apenas se dispõe que a denegação da pensão hoje, por falta de um documento – a certidão da nacionalidade – que a entidade recorrente julgou essencial, não impede que, amanhã, o processo seja reaberto para análise da situação, logo que o requerente junte tal documento.

O efeito denegatório da pensão de aposentação produziu-se desde logo, pela prolação do despacho recorrido, imediatamente, não tendo a CGA deferido a decisão do processo para qualquer momento posterior, nomeadamente quando o requerente apresentasse a certidão da nacionalidade.”

Não há razão para rever este entendimento, que foi também adoptado em via de recurso por oposição de acórdãos e perante argumentação no essencial semelhante àquela que agora nos é submetida a análise, seja a que se colhe nos fundamentos dos arestos divergentes, seja a que as partes aduzem em favor de cada uma das teses em confronto. Corresponde à aplicação da doutrina de que para fixação do conteúdo significativo do acto administrativo o tribunal deve atender, tendo em conta o seu “tipo legal”, para além do próprio texto do acto examinado, a quaisquer elementos extra ou intertextuais e circunstanciais anteriores, coevos ou posteriores à sua produção e de que o que releva é a vontade funcional do órgão (a vontade normativa e não a intenção dos agentes suportes dos órgãos da Administração), que terá de compatibilizar-se com a vontade do legislador ínsita na norma que confere o poder administrativo usado para o cometimento do acto interpretado (Cfr. ac. do Pleno de 29/9/92, P. 22 900).

Efectivamente, o acto do subalterno que ordena o arquivamento de um procedimento de iniciativa particular por não ter sido apresentado um documento comprovativo de um requisito que o interessado entende não ser legalmente exigível, tem o efeito prático, que deve ser-lhe atribuído como conteúdo decisório implícito para efeitos de controlo da legalidade por via administrativa ou contenciosa, de negar a concreta pretensão material que o particular sustenta dever ser-lhe reconhecida sem a prova desse requisito (…)”.

Assim sendo, o despacho de arquivamento de 3/05/84 consubstancia o indeferimento do pedido de aposentação do ora recorrente formulado través do seu requerimento de 5/01/79. E o facto de não estar demonstrado que esse despacho lhe tenha sido notificado não obsta à sua eficácia, dado que, através do requerimento de 5/02/2002, o recorrente mostrou saber que o seu processo já fora arquivado, motivo por que essa notificação, a ter sido omitida, já não teria que ser realizada, atento ao disposto no artº. 67º, nº. 1, al. b), do CPA (cf., neste sentido, os Acs. deste Tribunal de 13/02/2014 – Proc. nº. 564/13, de 3/04/2014 – Proc. nº. 01255/13 e de 22/05/2014 – Proc. nº. 0988/13).

Portanto, tendo o processo de aposentação do recorrente sido arquivado, à data de 19/11/2003 não se encontrava pendente um requerimento sem decisão, pois aquele que fora apresentado em 5/01/79 já havia sido decidido, tendo, por isso, que se entender que o requerimento de 19/11/2003 correspondia a um pedido novo que era inadmissível a partir de 1/01/90, por aplicação do artº. 3º, do D.L. nº 210/90.

Improcede, pois, a presente revista.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 25 de Setembro de 2014. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos.