092/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A opção do legislador do EOA aprovado pelo DL nº. 84/84, de 16/03, não foi a de concentrar num só momento o acto de interposição de recurso e o da apresentação das razões da impugnação da decisão recorrida que considerou serem peças distintas e autónomas que deveriam ser apresentadas em tempos diferentes.

II- Porém, a apresentação simultânea dessas peças consubstancia uma mera irregularidade formal que não é de molde a ditar a deserção do recurso por incumprimento do ónus de alegação.

III- A não consideração das alegações por terem sido apresentadas juntamente com o requerimento de interposição do recurso traduzir-se-ia num formalismo violador de princípios gerais do procedimento administrativo como os da celeridade, desburocratização e eficiência e “in dubio pro actione”.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. A…………., advogado, residente na Rua ………., …., em Évora, interpôs recurso contencioso de anulação, do acórdão, de 22/11/96, do Conselho Superior da Ordem dos Advogados (doravante CSOA), que, desatendendo a nulidade que imputara ao acórdão do mesmo Conselho de 8/7/96, determinou que os autos baixassem ao Conselho Distrital de Évora, “para prosseguimento da acção disciplinar nos termos já decididos a fls. 257”.

Por sentença do TAC, foi concedido provimento a esse recurso e anulado o acto impugnado.

Desta sentença, foi interposto recurso pelo CSOA, o qual, na respectiva alegação, formulou as seguintes conclusões:

“A) De harmonia com o disposto no art.º 130.º/1 do EOA, então em vigor, «o prazo para a interposição do recurso é de 8 dias a contar da notificação ou de 15 dias a contar da afixação do edital».

B) Mais regia o art.º 132.º/1 do EOA que «admitido o recurso que subir imediatamente, são notificados o recorrente e o recorrido para apresentar alegações em prazos sucessivos de 20 dias, sendo-lhes para tanto facultada a consulta do processo».

C) Não previam as ditas normas qualquer consequência para a apresentação conjunta (e antecipada) das alegações de recurso com o respectivo requerimento de interposição (como sucedeu no caso dos presentes autos), considerando a douta sentença recorrida que, em tal caso, deveria considerar-se o recurso como deserto, por falta de apresentação de alegações.

D) Ao fim e ao resto, a douta sentença recorrida faz equivaler a falta de apresentação “tout court” das alegações de recurso à sua apresentação em momento anterior ao legalmente devido.

E) Sucede que, conforme entende a doutrina mais avisada, a figura da deserção do recurso não pode deixar de ser entendida como uma «cominação radical resultante da inobservância total do ónus de alegação» (vide José Lebre de Freitas, in “Estudos sobre o Direito Civil e Processo Civil”, fls. 97).

F) A que acresce que a ratio da deserção do recurso não pode deixar de ser encontrada no desinteresse do recorrente pelo processo.

G) Por outro lado, a alegação de recurso há-de, para o ser, reportar-se à decisão recorrida e conter as razões pelas quais dela discorda o recorrente. Se contiver este conteúdo mínimo não pode afirmar-se, pura e simplesmente, que não foi apresentada qualquer alegação.

H) Ora, no caso dos autos e tal como resulta da matéria de facto dada como provada (ponto 3 da fundamentação de facto), o requerimento de recurso apresentado pela participante (junto a fls. 93 do processo administrativo) contém uma série articulada de razões de discordância relativamente à decisão de arquivamento do processo, além da manifestação da vontade de recorrer, mostrando-se, desde logo, alegados os motivos de recurso.

I) É certo que os citados artigos 130.º e 132.º do EOA (então em vigor) estipulavam uma apresentação sucessiva do requerimento de interposição do recurso e das respectivas alegações.

J) No entanto, tais preceitos normativos não poderão deixar de ser interpretados e aplicados à luz do princípio da economia processual, o qual se mostra elevado a princípio geral do nosso ordenamento jurídico, encontrando-se consagrado no art.º 20.º/5 da CRP e genericamente nos artigos 137.º e 138.º do CPC.

K) Donde resulta que, no caso em apreço, o recurso mostra-se devidamente motivado, pese embora as alegações tenham sido apresentadas conjuntamente (e de forma antecipada) com o requerimento de interposição do recurso, pelo que, tal acto deverá ser aproveitado em nome do princípio da economia processual.

L) Mais a mais quando nenhum prejuízo se vislumbra para as partes ou para a realização da justiça na mera inobservância da referida formalidade processual.

M) Nestes termos, jamais poderia dar-se como deserto o recurso interposto pela participante contra o aqui recorrido, sob pena de ser violado o referido princípio geral da economia processual.

N) Não pode, assim, a ora recorrente concordar com a interpretação e aplicação sustentada pelo MM Juiz “a quo” das normas contidas nos artigos 130.º e 132.º do EOA, incorrendo a mesma em clara preterição do princípio da economia processual, proclamado em termos genéricos nos artigos 20.º/5 da CRP e 137.º e 138.º do CPC e que constitui princípio geral na nossa ordem jurídica”.

Pelo despacho de fls. 274 dos autos, do então relator, foi suspensa a instância.

O recorrido, pelo requerimento de fls. 293, solicitou, ao abrigo do art.º 291.º, n.º 2, do CPC, que o recurso jurisdicional fosse julgado deserto, em virtude de, por inércia do recorrente, se encontrar parado há mais de 1 ano.

Por despacho do relator de 6/7/2017, foi indeferida a arguida questão da deserção do recurso, declarada a cessação da suspensão da instância e ordenada a notificação do recorrido para contra-alegar.

Nas suas contra-alegações, o recorrido enunciou as conclusões seguintes:

“I. A douta sentença recorrida mostra-se preclaramente fundamentada: a) As normas dos artigos 130.º e 132.º do EOA estabelecem que as partes são notificadas, após despacho de recebimento do recurso, para alegarem sucessivamente; e foram-no; b) estas normas não prevêem que as alegações sejam apresentadas juntamente com o requerimento de interposição do recurso, mas precisamente o contrário; c) e se pudessem ser aceites, de forma discricionária, como alegações as considerações feitas pelos interessados nos requerimentos de interposição de recurso (como a entidade recorrida admite ter considerado no caso em apreço), então a lei teria de o permitir expressamente (o que não sucede) e teria de prever que o recorrido fosse notificado do facto; caso contrário ficaria beliscada a sua confiança e o seu direito de defesa; d) de resto, se em recurso interposto e recebido a posterior falta de alegações não conduzisse à sua deserção, mal se compreendia a norma de excepção do n.º 2 do art.º 132.º do EOA que confere ao Bastonário o benefício de não ter de alegar, bastando o despacho em que manda seguir o recurso.

II. As alegações da recorrente eram não só condição de prosseguimento do recurso, como também condição do próprio exercício do contraditório e do próprio direito de defesa do recorrido: as deste só se concebem de resposta àquelas, como contra-alegações em suma, em exercício de contraditório e defesa, pressupondo aquelas.

III. Por isso, sem alegações da recorrente perdem sentido as do recorrido, também por isso a cominação da deserção: estando o recurso dependente da vontade e do impulso das partes vencidas, corporizados em dois momentos quais sejam os da interposição em si mesma e o da motivação, o contraditório e a exercitação do direito de defesa pressupõe aquele impulso, nos dois momentos: o momento da interposição e o momento da motivação (e não é ao recorrente que compete escolher o da apresentação da (imprescindível) fundamentação do seu recurso: é determinado pela lei, inicia-se com a expressa notificação para o efeito, no estipulado, prazo esse que é peremptório e preclusivo.

IV. O da economia processual não pode preterir ou pôr em causa outros valores ou princípios ou direitos como o do contraditório ou da defesa, para mais valores ou princípios que são estruturantes.

V. Inclusivamente na própria tese dos Ilustres Mestres Alberto dos Reis e Lebre de Freitas (esta última que o Conselho recorrente cita em termos truncados e indutores de leitura errada), nem sequer bastaria, por exemplo, “oferecer o merecimento dos autos” ou a “submeter à consideração do tribunal o que aleguei nestes autos”, tendo, no mínimo e ainda que de forma imperfeita, de se remeter ou dar por reproduzida outra peça dos autos que preenchesse, essa outra, os requisitos de alegações, e que, por outro lado, ao recorrido se desse conhecimento do teor integral dessa outra peça.

VI. Uma vez que as contra-alegações cumprem a função dialéctica do contraditório e da defesa, não podia sequer ser exigido ao recorrido outro entendimento que não aquele de que a falta de alegações tinha como efeito forçoso a deserção do recurso – e o efeito da deserção, a lei atribui-o expressamente ao silêncio ou omissão do recorrente.

VII. Em acréscimo da douta asserção da sentença recorrida, “De resto, se em recurso interposto e recebido a posterior falta de alegações não conduzisse à sua deserção, mal se compreenderia a norma de excepção do n.º 2 do art.º 132.º do EOA que confere ao Bastonário o benefício de não ter de alegar, bastando o despacho em que manda seguir o recurso”, seria de perguntar: quis-se ou não dispensar o Bastonário daquilo que não se dispensavam os demais recorrentes, isto é, de alegações em sentido estrito? Se não, porquê então a norma especial?

VIII. Não é sério que o Conselho da OA aqui recorrente venha alegar contra a conduta expressa dos órgãos da própria Ordem: a) a Ordem, limitando-se a dar conhecimento que fora interposto e recebido recurso mas sem sequer dar conhecimento dos concretos termos da interposição, notificou as partes, ao abrigo de lei que define expressamente essa tramitação e impões essa notificação, para alegarem sucessivamente (sendo, portanto, da natureza das coisas que as alegações do recorrido teriam a natureza de resposta às da recorrente, vale dizer de contra-alegações); b) não tendo a recorrente apresentado, no prazo que lhe foi consignado, as suas alegações (nem nada mais dizendo) a Ordem pretende agora que, afinal, as alegações já estavam apresentadas por antecipação (mas sem que “delas” ou da sua apresentação por antecipação tivesse dado conhecimento, sequer sentido a necessidade, ou a conveniência que fosse, de o dar); c) a Ordem pretende agora que o recorrido, ao invés de tirar do silêncio da recorrente as consequências da deserção que a lei “expressis verbis” cominava, deveria ter disso feito tábua rasa, antes supondo o que não conhecia nem tinha obrigação de conhecer, tudo isso ao abrigo de uma qualquer “economia processual” que frontalmente contende com o princípio do contraditório e o direito de defesa e que fazia tábua rasa do ónus do impulso.

IX. O recorrente Conselho Superior da OA litiga, pois, de má fé.

X. Dos tempos em que a Ordem dos Advogados era um baluarte contra as ortodoxias totalitárias e as excrescências dos aparelhos repressivos e a última e lídima trincheira de defesa dos direitos fundamentais e da liberdade, chegou-se, como o caso dos presentes autos ilustra, à miséria de se condenar sem sequer prévia acusação, se postergarem as garantias de defesa, se negar pronúncia sobre matérias que legítima e adequadamente são submetidas a apreciação, se denegar o conhecimento de nulidades sobre o pretexto de “cascatas”, se persistir unilateralmente em teses que contrariam as promoções e actos processuais próprios – como se disse já em outro momento dos autos, “enquanto o poder decisório e a decisão se circunscreveram ao âmbito da sua Ordem, e enquanto julgado pelos seus pares, a justiça, essa, não passou de um embuste e de um exercício de arrogância, e que teve os seus pontos de excrescência na condenação sem prévia acusação e na omissão da devida pronúncia sobre as questões que foram arguidas em sede de reacção contra aquela condenação (omissão essa que é, aliás, a que está na base do presente recurso)”.

XI. Deve ser mantida a douta sentença recorrida, reincidindo-se na sageza e serenidade”.

O recorrente pronunciou-se sobre o pedido da sua condenação como litigante de má fé, concluindo pela sua improcedência, por nos autos existir uma mera discordância técnica sobre a interpretação e aplicação de determinados preceitos legais.

O Exmo. Sr. Procurador-Geral-Adjunto junto deste STA emitiu o seguinte parecer:

“Concordo com o recorrente. Não há qualquer fundamento para que a mesma seja condenada como litigante de má fé. Na verdade, não se verifica qualquer um dos pressupostos constantes do n.º 2 do art.º 542.º do CPC. Assim, deve ser indeferida a requerida condenação do recorrente como litigante de má fé”.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Nos termos do n.º 6 do art.º 663.º do CPC, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto considerada provada pela sentença recorrida.

3. Resulta da factualidade provada que, após queixa apresentada pela “B………….., Lda.”, foi instaurado processo disciplinar contra o ora recorrido que veio a ser arquivado, por acórdão, de 15/7/94, do Conselho Distrital de Évora da Ordem dos Advogados. Interpretando uma carta apresentada pela referida queixosa como sendo um requerimento de interposição de recurso que incluía as alegações, o aludido Conselho admitiu-o e ordenou a subida dos autos ao CSOA, o qual, por acórdão datado de 29/9/95, aplicou ao arguido a pena disciplinar de suspensão pelo período de 6 meses. Em face de uma exposição apresentada pelo arguido, este acórdão, em 8/7/96, veio a ser anulado pelo CSOA, o qual julgou extintas, por amnistia, as infracções respeitantes aos factos praticados até 16/3/94 e determinou, quanto aos factos posteriores a esta data, a baixa do processo ao Conselho Distrital de Évora para o exercício da sua competência disciplinar. Na sequência de um requerimento do ora recorrido a arguir a nulidade deste acórdão de 8/7/96, por não se ter pronunciado sobre a questão – que considerava de conhecimento prioritário – da deserção do aludido recurso interposto pela queixosa, “B…………. Lda.”, foi proferido o acórdão objecto do recurso contencioso que manteve aquele.

A sentença recorrida, após julgar improcedentes as questões prévias que designou por “mera confirmatividade” e “irrecorribilidade do acto impugnado”, considerou que o objecto do recurso contencioso se cingia à apreciação da validade do acto recorrido, na parte em que desatendera a reclamação do recorrente contencioso quanto à mencionada questão da deserção do recurso interposto pela “B…………. Lda.”, cumprindo apenas apreciar se ele padecia de vício de violação de lei, “por preterição do princípio de que a falta de alegações, em recurso interposto e recebido, conduz à sua deserção”.

Para concluir pela afirmativa, a sentença referiu o seguinte:

“(…)

Nos termos dos artºs. 130.º e 132.º do EOA, as partes são notificadas, após despacho de recebimento do recurso, para alegarem sucessivamente.

Estas normas não prevêem que as alegações sejam apresentadas juntamente com o requerimento de interposição de recurso, mas precisamente o contrário.

E se pudessem ser aceites, de forma discricionária, como alegações, as considerações feitas pelos interessados nos requerimentos de interposição do recurso (como a entidade recorrida admite ter considerado no caso em apreço), então a lei teria de o permitir expressamente (o que não sucede) e teria de prever que o recorrido fosse notificado do facto; caso contrário, ficaria beliscada a sua confiança e o seu direito de defesa.

De resto, se em recurso interposto e recebido a posterior falta de alegações não conduzisse à sua deserção, mal se compreendia a norma de excepção do n.º 2 do art.º 132.º do EOA que confere ao Bastonário o benefício de não ter de alegar, bastando o despacho em que manda seguir o recurso.

Nestes termos, o acto recorrido, ao ter implicitamente (uma vez que ordenou o prosseguimento do processo disciplinar) desatendido a reclamação do recorrente no sentido que o recurso interposto da decisão que mandou arquivar o processo disciplinar, pela B…………., deveria ser considerado deserto, padece de vício de violação de lei por preterição do art.º 132.º do EOA e dos artºs. 72.º, 56.º e 49.º, n.º 1, do RD da OA (que daquele constituem desenvolvimento), designadamente, por violação do princípio que estas disposições acolhem de que, em recurso interposto e recebido, a posterior falta de alegações conduz à sua deserção”.

O recorrente, no presente recurso jurisdicional, conteste este entendimento, invocando que os artºs. 130.º e 132.º, do EOA, além de não preverem quaisquer consequências para a apresentação conjunta (e antecipada) das alegações de recurso com o respectivo requerimento de interposição, tinham de ser interpretados e aplicados à luz do princípio geral do nosso ordenamento jurídico da economia processual, consagrado nos artºs. 137.º e 138.º, ambos do CPC, pelo que não se poderia considerar que equivalia à falta de alegações a sua apresentação em momento anterior ao legalmente devido.

Vejamos se lhe assiste razão.

O EOA aplicável ao tempo (aprovado pelo DL n.º 84/84, de 16/3), ao estabelecer que “admitido o recurso que subir imediatamente, são notificados o recorrente e o recorrido para apresentar alegações em prazos sucessivos de 20 dias”, demonstra claramente que o requerimento de interposição do recurso não inclui a alegação, incidindo o despacho de admissão apenas sobre aquele requerimento.

Assim, a opção do legislador não foi a de concentrar num só momento o acto de interposição do recurso e o da apresentação das razões da impugnação da decisão recorrida que considerou serem peças distintas e autónomas que deviam ser apresentadas em tempos diferentes.

A apresentação simultânea das referidas peças consubstancia, no entanto, uma mera irregularidade formal que não é de molde a ditar a deserção do recurso.

Efectivamente, mesmo admitindo que, apesar de não estar prevista no EOA, a falta de apresentação de alegações originava a deserção da impugnação administrativa, no caso vertente nunca essa consequência poderia ter lugar, por não ter havido incumprimento do ónus de alegar.

Com efeito, como já decidiu este STA (cf. Ac. do Pleno de 18/2/90 – Proc. n.º 028303), a junção antecipada das alegações satisfaz o ónus de alegar, não determinando, por isso, a deserção do recurso.

Aliás, a não consideração das alegações por terem sido apresentadas juntamente com o requerimento de interposição do recurso, traduzir-se-ia num formalismo exagerado, violador de princípios gerais do procedimento administrativo, como o da celeridade, da desburocratização e eficiência e “in dubio pro actione” (cf. artºs 267.º, n.º 1, da CRP e 10.º e 57.º, ambos do CPA), de acordo com os quais devem ser considerados irrelevantes as exigências formais não essenciais, visando-se essencialmente assegurar uma decisão expedita e de fundo sobre a questão objecto do procedimento.

Nestes termos, tendo sido produzidas alegações, não poderia a sentença recorrida considerá-las irrelevantes ou inexistentes, para julgar verificado um vício de violação de lei por infracção do princípio que “em recurso interposto e recebido, a posterior falta de alegações conduz à sua deserção”.

Procede, pois, o presente recurso jurisdicional, devendo, em consequência, revogar-se a sentença recorrida e negar-se provimento ao recurso contencioso.

Finalmente, quanto à condenação do recorrente como litigante de má fé, requerida pelo recorrido (cf. conclusões VIII e IX das contra-alegações), entendemos que não se justifica, por não se verificar nenhuma das situações previstas no n.º 2 do art.º 456.º do CPC, estando apenas em causa uma discordância na interpretação da lei e na sua aplicação aos factos que é uma faculdade que não pode ser coarctada às partes.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e negando provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo ora recorrido em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, na 1.ª instância, em, respectivamente, 150 e 75 Euros e neste STA em, respectivamente, 200 e 100 Euros.

Lisboa, 11 de Janeiro de 2018. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – António Bento São Pedro.