01073/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A…, identificado nos autos, intentou contra o Centro Nacional de Pensões acção de reconhecimento do direito à pensão de reforma, pedindo a condenação da mesma Entidade no pagamento da mesma desde 15-04-1999 acrescida dos respectivos juros de mora. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, porém, julgou procedente a questão prévia da inadmissibilidade legal do meio processual utilizado, absolvendo o Réu da instância. I. Inconformado com tal decisão, o A. recorre para este Supremo Tribunal Administrativo formulando as conclusões seguintes: 1 - Perante a factualidade descrita na p.i. não era possível ou, pelo menos, era extremamente duvidoso que o A. pudesse conseguir, através da interposição de recurso contencioso a reposição ou a eficaz tutela dos seus interesses ou direitos violados, sendo, assim, plenamente justificável o uso da acção de reconhecimento, prevista no artigo 69°, no 2 da LPTAL 2 - Efectivamente o A. utilizou o direito de iniciativa procedimental, apresentando em 16-11-1998 no Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, por intermédio Advogado, o seu pedido de reforma por velhice, obtendo em resposta a informação da impossibilidade legal da sua atribuição por falta de um requisito legal — insuficiência do prazo mínimo de garantia, que era do desconhecimento do A. 3 - Perante tal quadro era óbvia a inutilidade de reagir contenciosamente contra este acto da administração uma vez que esta está sujeita ao princípio da legalidade e no caso sub judice invocara um entrave legal que o A. reconheceu como tal e que não podia ser removido pelos meios contenciosos típicos. 4 - Paralelamente a administração também informara o A. da impossibilidade de serem regularizados os períodos contributivos prescritos; mas ainda que esta fosse possível, nunca seria alternativa equivalente à constituída pelo direito que o A. pretende ver reconhecido na presente acção, nomeadamente pelo facto de tal alternativa estar dependente de autorização da segurança social. 5 - Certo é que considerando apenas o período de descontos constante dos registos da segurança social, a Administração tinha “prima facie” de indeferir o pedido do A. e não podia ser obrigada, pelos meios contenciosos normais, a alterar a sua decisão. 6 - Ora, o que o A. pretende com esta acção é ver reconhecido o seu direito à pensão a partir da data em que completou 65 anos, apesar de não existir em relação a ele o tal período mínimo de garantia, só podendo este ser conseguido fora do quadro normativo que define o direito à pensão em condições “normais”. 7 - Se tal direito deve ou não ser reconhecido é já questão de fundo; mas processualmente o A. só através de uma acção como esta podia colocar a questão ao Tribunal. 8 - As normas constitucionais que consagram direitos subjectivos são directamente aplicáveis e derrogam as normas ordinárias que estejam em conflito com elas ou de cuja aplicação resulte a sua violação; 9- Porém, individualmente estava vedado ao A. suscitar a inconstitucionalidade de uma lei ordinária, só podendo fazê-lo no âmbito de um concreto processo judicial, como o presente, sendo certo que de tal declaração de inconstitucionalidade que depende o reconhecimento do direito subjectivo por si invocado. 10 - Esta acção para reconhecimento de um direito justificava-se ainda especialmente pelo facto de o R. ter informado o A. da impossibilidade de obter a regularização dos descontos respeitantes aos períodos contributivos prescritos, dado que ao contrário de tal informação, a Lei previa a possibilidade de ser obtida tal regularização. 11 - Assim, em última análise, sempre deveria ser reconhecido nesta acção o direito do A. à pensão com base em todo o tempo de serviço prestado, ainda que tal direito tivesse de ficar dependente da regularização dos descontos respeitantes aos períodos contributivos prescritos. 12 - Constando já do processo todos os elementos que permitem a apreciação da questão que determinou a interposição do recurso, considera o Recorrente que este Tribunal deverá substituir-se ao tribunal recorrido e assim apreciar também a questão de mérito, declarando a acção procedente, por provada, com as legais consequências. 13 - Sem o que seria postergado o direito do A. à protecção na velhice, consagrado constitucionalmente, em termos de todo o tempo de trabalho contribuir para o cálculo da pensão de velhice (artigo 63° nos 1 e 4 da Constituição da República). 14 - Na decisão recorrida foram violadas as normas dos artigos 69° n° 2 da LPTA e consequentemente no artigo 63° nºs 1 e 4 da Constituição da República. 15 - Devendo, assim, a decisão recorrida ser revogada e alterada de acordo com as precedentes conclusões. Não houve contra alegações. A Exma Procuradora - Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: “Vem interposto recurso jurisdicional da decisão que julgou procedente a questão prévia da inadmissibilidade do meio processual utilizado pelo Autor. Afigura-se-nos que lhe assiste razão pelas razões que passamos a referir. O A. pretende ver reconhecido o seu direito à pensão de reforma, a partir da data em que completou 65 anos, apesar de não existir, quanto a ele, o período mínimo de garantia, exigido pela lei ordinária. Fundamenta o seu pedido nos preceitos constitucionais, que entende directamente aplicáveis, do art. 63°, n° 3, que lhe “assegura” o direito à protecção na velhice, e no n° 4, do mesmo artigo, que estabelece que todo o tempo de trabalho contribui para o cálculo da pensão de velhice. O seu pedido tem ainda fundamento na obrigação de a entidade patronal processar e pagar as contribuições independentemente de qualquer iniciativa ou controle por parte do trabalhador, e no dever que ao Estado incumbia de fiscalizar o cumprimento daquelas obrigações. Quanto a nós, é muito duvidoso que os autores das informações constantes dos ofícios que constituem os documentos n°s 4, 5 e 7, juntos com a petição de recurso, possam ser considerados órgãos para efeitos do art. 120° do C.P.A. e, nessa medida, não pode o conteúdo dos mesmos ser entendido como decisão administrativa. Além disso, o Autor não pretendia questionar a informação fornecida pelo CRSSLVT sobre a impossibilidade de regularização dos períodos contributivos prescritos. Ele não formulou perante o R. o pedido de concessão da pensão em causa, pedido que, por inexistência do prazo de garantia necessário e dada a impossibilidade de regularização dos períodos contributivos prescritos que lhe tinha sido comunicada, sabia que lhe seria indeferido. Conforme pode ler-se no Ac. de 14.1.2004, Proc. n° 01125/03, com referência ao disposto no art. 69°, da L.P.T.A., “ Interpretando esta norma, a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Administrativo formou-se no sentido de não ser viável a utilização da acção para reconhecimento de um direito quando existir um acto administrativo impugnável cuja impugnação permita, em execução de julgado, plena satisfação da pretensão formulada à Administração. No entanto, nos casos em que não existe acto administrativo impugnável, será viável a utilização da acção para reconhecimento de um direito, não sendo necessário que o interessado provoque a prática de um acto que, depois, possa impugnar ”. É o entendimento que corresponde à «teoria do alcance médio», referida por VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 2 edição, páginas 131 a 138). Assim, a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo será um meio processual complementar, destinado a ser utilizado nos casos em que a lei não faculte aos administrados, na situação em que se encontram no momento da propositura da acção, outro meio jurisdicional adequado à efectiva tutela jurisdicional desses direitos ou interesses legítimos» (sublinhado nosso). No mesmo sentido, pode ler-se também, a vasta jurisprudência deste S.T.A., citada neste Acórdão. Em conformidade com o entendimento supra referido, o Autor não tinha que provocar a prática de um acto, formulando o pedido de pagamento da pensão apesar das informações já recebidas, para só depois, perante o futuro indeferimento, recorrer deste contenciosamente. Pelo que, a nosso ver, em face da posição em que o Autor se encontrava, deverá considerar-se ser a acção para o reconhecimento de direito o meio adequado para assegurar a tutela do seu direito. Independentemente da do destino da acção. Deverá, por isso, o recurso merecer provimento, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa dos autos ao TAF de Lisboa, a fim de aí prosseguirem os ulteriores termos.” II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos: Em 1951, o A. foi admitido ao serviço da sociedade “B...” O A. prestou, pelo menos três anos de serviço, na firma “B…”, como empregado de comércio — doc. de fls. 31. O A. nasceu em 14.04.1934 — doc. de fls. 8. Em 31.03.1955, o A. foi incorporado no serviço militar — doc. de fls. 12. Durante o tempo em que prestou serviço militar, o A. esteve de licença, «por imposição», durante 15 dias, no ano de 1995, 164 dias no ano de 1956, e 241, no ano de 1957 — doc. de fls. 13. Em 30.08.1957, o A. passou à disponibilidade — doc. de fls. 10. Em Janeiro de 1959, o A. foi inscrito na Segurança Social, ao serviço da empresa “B…”, tendo o respectivo registo sido cancelado em 30. 11.1961 — doc. de fls. 23/24. Em 16.11.98, o mandatário do A. dirigiu, em seu nome, requerimento ao Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo [CRSSLVT], relativo a “reforma do Beneficiário n.° …, A…”, de fls. 22, cujo teor se dá por reproduzido, pedindo a realização das averiguações necessárias com vista ao apuramento da sua prestação laboral e posterior consideração da sua pretensão de reforma. Em 24.11.98, o CRSSLVT — Sub-região de Santarém — remeteu ao A., através do seu mandatário, ofício-resposta, informando-o de que: «[o A.] apenas consta com o período contributivo de Janeiro de 1959 a Novembro de 1960. Para ter direito à pensão por velhice, teria que ter pelo menos três anos de inscrição e vinte e quatro meses de contribuições, até Setembro de 1979. // Assim, o referido beneficiário não tem o prazo de garantia necessário para lhe ser concedida uma pensão. // Informa-se também que o serviço militar não pode ser considerado para prazo de garantia, apenas para contagem de número de anos ( Decreto-Lei n.° 329/93 , de 25 de Setembro, art.° 36.°, n.° 2). // Nesta data a sua carta foi enviada para a secção de registos de remunerações» - doc de fls. 25. Em anexo ao ofício referido na alínea anterior foi remetida cópia do artigo 36.° do Decreto-Lei n.° 329/96 — doc. de fls. 26/27. Em 25.11.98, o CRSSLVT — Sub-região de Santarém — remeteu ao A., através do seu mandatário, oficio-resposta, dando conta dos registos relativos a descontos do A. — doc. de fls. 22. Em 30.11.98, o A., através do seu mandatário, solicitou ao CRSSLVT/Santarém que se procedesse a averiguações destinadas a apurar “períodos mais longos de prestação laboral do que aqueles que foram sujeitos a incidências contributivas” — doc. de fls. 28. Na mesma data, o CRSSLVT — Sub-região de Santarém — remeteu ao A., através do seu mandatário, oficio, relativo a “regularização dum período contributivo”, dando conta de que «nesta data não é possível regularizar os períodos contributivos dos anos de 1953 a 1955, de acordo com o art.° 14.° do Decreto-Lei n. 103/80, as contribuições prescrevem no prazo de 10 anos» - doc. de fls. 29. III. A questão a decidir consiste em saber se a acção para o reconhecimento de direito, prevista nos artigos 69 e 70, da LPTA, é o meio processual adequado à defesa dos direitos ou interesses que o A., aqui recorrente, pretende ver reconhecidos com a acção que intentou, ou se, pelo contrário, como entendeu a sentença recorrida, se verifica a excepção dilatória da impropriedade do meio processual, prevista no n° 2 do referido artigo 69. A decisão recorrida pronunciou-se pela verificação da excepção da impropriedade do meio processual utilizado, apoiando-se na jurisprudência deste STA que, no domínio da LPTA, entendia ser a acção para o reconhecimento de direitos ali prevista um meio complementar dos restantes meios contenciosos, designadamente do recurso contencioso, que só podia ser utilizado quando o A. demonstrasse que o uso dessa via judiciária era necessário para obter a efectiva tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Na sentença em apreço escreve-se: “No caso sujeito, verifica-se que o A. não dirigiu ao ora R. pedido de concessão da pretendida pensão, não tendo, por outro lado, impugnado os actos que informam da impossibilidade de regularização da sua situação contributiva. Ou seja, o A. não lançou mão do meios impugnatórios administrativos e contenciosos que no caso cabiam, por referência à prática do acto administrativo que entende devido. O exercício do direito de iniciativa procedimental, através da apresentação de requerimento ( artigos 54.° e segs. do CPA ), em conjugação com a interposição de recurso contencioso de anulação, em caso de decisão final negativa, permitiria ao A. lograr obter a tutela efectiva pretendida, o que apenas não sucedeu, por inércia que lhe é, em exclusivo, imputável. Do exposto resulta a procedência da suscitada excepção da inadmissibilidade legal do meio escolhido, o que determina a absolvição do R. da instância — artigo 493.° /2, do CPC .” Vejamos. É certo que constitui jurisprudência assente deste Tribunal que a acção de reconhecimento ou interesse legítimo, prevista nos artigos 69 e 70, da LPTA, como meio processual complementar que é, só é admissível quando a lei não faculte aos administrados outro meio jurisdicional adequado à efectiva tutela jurisdicional desses direitos ou interesses legítimos, designadamente quando exista um acto administrativo impugnável cuja impugnação através de recurso contencioso permita, em execução de julgado, plena satisfação de pretensão formulada à Administração — ver por todos o acórdão de 14-01-2004 e jurisprudência nele citada. No caso em apreço o Dr. …, advogado, com vista a apresentação de pedido da pensão de reforma do recorrente, seu cliente, requereu ao Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo que procedesse a averiguações do período de contribuições para a segurança social registadas, enquanto trabalhador de empresa “B…”, com sede em Alferrade”, no período compreendido entre 1953 e 31-03-1955, e 30-08-1957 a fins de 1961. Face à informação de que apenas se encontravam registadas as contribuições relativas ao período de Janeiro de 1959 a Novembro de 1960, bem como de que o período contributivo mínimo necessário para que pudesse ter direito à pensão era de 24 meses (prazo de garantia) e que não era já possível regularizar os períodos contributivos dos anos 1953 a 1955, e porque prestou trabalho remunerado à sociedade “B…” durante cerca de oito anos, entendia ter direito à pensão de reforma razão por que intentou a presente acção pedindo a condenação do Réu no pagamento da pensão no montante do valor mínimo legal, desde 15 de Abril de 1999, acrescida dos respectivos juros moratórios. Para fundamentar tal pedido alegou que se está “ em presença de direito indisponível do A. no que toca à obrigatoriedade de o mesmo estar abrangido pelo sistema de previdência social; de a entidade patronal processar e pagar as contribuições, independentemente de qualquer iniciativa ou controle por parte do A.; e de os serviços públicos de gestão e fiscalização estarem obrigados a assegurar a efectividade da inscrição do A. no sistema de Previdência e de processamento das contribuições devidas em função do seu trabalho ” e por isso “ não pode agora ser prejudicado por omissões alheias, tanto mais que Constitucionalmente lhe esta assegurado o direito a protecção na velhice, em termos de todo o tempo de trabalho contribuir para o calculo da pensão de velhice, sob pena de violação do disposto no artigo 63° nºs 2 e 3 da Constituição da República.” — n.°s 19 e 20 da petição inicial. A sentença recorrida considerando, porém, que o A., aqui recorrente ao não formular o pedido de atribuição de pensão à entidade aqui recorrida, bem como não bem como ao não impugnar contenciosamente os actos que o informaram da impossibilidade de regularização da sua situação contributiva “não lançou mão dos meios impugnatórios administrativos e contenciosos que no caso cabiam, por referência à prática do acto administrativo que entende devido”, entendendo que a pretensão do A. poderia e deveria ser obtida através do “exercício do direito de iniciativa procedimental, através da apresentação de requerimento ( artigos 54.° e segs. do CPA ), em conjugação com a interposição de recurso contencioso de anulação, em caso de decisão final negativa, permitiria ao A.. lograr obter a tutela efectiva pretendida, o que apenas não sucedeu, por inércia que lhe é, em exclusivo, imputável”, razão por que julgou procedente excepção da inadmissibilidade legal do meio escolhido, absolvendo o R. da instância. Isto é, a sentença, aceitando que inexistia qualquer acto administrativo impugnável, entendeu que o próprio interessado deveria tê-lo provocado formulando a pretensão à Administração e só depois do indeferimento, expresso ou tácito, utilizar o recurso contencioso que, no caso seria o meio processual adequado. Não se pode aceitar tal entendimento. Na verdade, os actos comunicados ao recorrente não definem a situação jurídica do interessado uma vez que não indeferem o que quer que fosse limitando-se a informá-lo das condições necessárias para a atribuição da pensão e dos períodos contributivos registados, pelo que a impugnação contenciosa através de recurso de tais “actos” nem sequer era admissível (cfr. art. 120 , do CPA e 25, da LPTA). Por outro lado, não sendo exigível que o interessado provoque a prática de um acto administrativo para depois o impugnar através do recurso contencioso — cfr. ac de 14-01-2004, acima citado — acresce que, como escreve o recorrente nas suas alegações, «o que o A. pretende com esta acção é ver reconhecido o seu direito à pensão a partir da data em que completou 65 anos, apesar de não existir em relação a ele o tal período mínimo de garantia por motivos a que é alheio, na medida em que já demonstrou encontrar-se inscrito à data como beneficiário da segurança social e ter prestado trabalho por tempo mais do que suficiente para ter auferido direito à pensão, o que só pode ser conseguido fora do quadro normativo que define o direito à pensão em condições “normais”», há que concluir que na situação em apreço inexistia qualquer outro meio processual, que não a acção prevista nos artigos 69 e 70, da LPTA, através do qual A., aqui recorrente, pudesse utilizar para assegurar a tutela do direito a que se arroga. Decidindo em contrário, a decisão recorrida fez errada interpretação e aplicação do n.°2, do artigo 69 , da LPTA e do artigo 120 , do CPA , pelo que não pode manter-se. Nas alegações de recurso solicita o recorrente que este tribunal, em substituição do tribunal recorrido, conheça, também, do mérito da acção. Tal pretensão, porém, para além de violar o princípio do duplo grau de jurisdição, não tem fundamento legal pelo que se indefere. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa a fim de os prosseguirem os seus termos, se qualquer outra causa a tal não obstar. Sem custas. Lisboa, 16 de Dezembro de 2009. - Freitas Carvalho (relator) - Pais Borges - Adérito Santos.