837/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 837/93 Processo nº 520/93 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 - Por despacho do Presidente da Comissão Instaladora do Centro Regional de Segurança Regional de Lisboa, foi aplicada a A. a coima de 500.000$00, em virtude de ter procedido à abertura e manter em funcionamento um estabelecimento de idosos, denominado Lar ------, sito na Rua -----, em Mem Martins, de sua propriedade, sem, para tanto, ter requerido e obtido alvará de licenciamento ou autorização para funcionamento provisório o que integrava a contra-ordenação prevista e punida pelos artigos 8º, nº 1, e 27º do Decreto-Lei nº 30/89, de 24 de Janeiro, com coima de 500.000$00 a 1.500.000$00. Na sequência da impugnação judicial daquela decisão, o Tribunal do Trabalho de Sintra por sentença de 4 de Junho de 1993, recusou a aplicação da norma do artigo 27º do Decreto-Lei nº 30/89, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 168º da Constituição - os limites da coima ali prevista são superiores aos estabelecidos do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 358/89, de 17 de Outubro - pelo que o máximo da coima aplicável, seria de 500.000$00. E, graduando a responsabilidade do arguido à luz do quadro normativo assim fixado, impôs-lhe uma coima no montante de 250.000$00. 2 - Desta sentença trouxe o Ministério Público recurso obrigatório ao Tribunal Constitucional, havendo o senhor Procurador-Geral Adjunto, nas alegações depois oferecidas, concluindo do modo seguinte: 1º - O Governo, sem autorização da Assembleia da República, só tem competência para fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis se respeitar os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei nº 356/89, de 17 de Outubro; 2º. - Envolve violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social a fixação pelo Governo de limites mínimo e máximo da coima de montante superior ao constante do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, como acontece com a norma desaplicada na decisão recorrida; 3º - Termos em que se deve: Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 27º do Decreto-Lei nº 30/89, de 24 de Janeiro, na parte em que fixa os valores superiores aos do limite máximo do regime geral, constante do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, relativamente à coima aplicável à contra-ordenação consistente na abertura ou funcionamento do estabelecimento que não se encontre licenciado nem disponha da autorização de funcionamento provisório, nos termos dos artigos 8º, nº 1, e 16º do mesmo diploma; Conceder provimento parcial ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformulada em conformidade com o precedente juízo de inconstitucionalidade. O recorrido não contralegou. Dada a simplicidade de que se reveste a decisão da causa, foram dispensados os vistos. Cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 - O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social, instituído pela primeira vez no nosso País através do Decreto-Lei nº 232/79, de 24 de Julho, veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei nº 411-A/79, de 1 de Outubro, desprovido de qualquer eficácia. Todavia, com a publicação do Decreto-Lei n° 433/82, que revogou o Decreto-Lei nº 232/79, o regime geral das contra-ordenações, para além de sofrer diversas e significativas alterações, acabou por ser implementado em termos de uma concreta aplicação no ordenamento jurídico nacional. Posteriormente, passados que foram seis anos sobre o início da vigência daquela lei-quadro do direito de ordenação social, algumas alterações "ditadas pela experiência da sua aplicação e pelas transformações entretanto operadas, quer na realidade social e económica, quer no ordenamento jurídico português", foram nela introduzidas pelo Decreto-Lei n° 356/89. A revisão constitucional de 1982, operada pela Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro, definiu, no artigo 168º, nºs 1, alíneas c) e d) da Constituição, a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, em matéria de direito sancionatório público, em termos de pertencer à exclusiva competência do Parlamento, salvo autorização ao Governo, a definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal" [alínea c)], cabendo, de igual modo, à competência reservada da Assembleia da República, legislar sobre "o regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo" [alínea d)]. Enquanto toda a matéria relativa à determinação de crimes stricto sensu e penas correlativas [alínea c)] se inscreve, salvo delegação legislativa ao Governo, no âmbito da competência parlamentar, já o mesmo não sucede no plano dos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo [alínea d)] pois que, neste caso, a competência exclusiva da Assembleia da República acha-se limitada à definição do respectivo regime geral. No domínio deste último direito sancionatório, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., p. 673, cabe ao Parlamento definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena. Este Tribunal, a partir do acórdão nº 56/84, Diário da República, I série, de 9 de Agosto de 1984, tem vindo a delimitar as competências da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social, numa linha jurisprudencial pacífica e uniforme, (cfr. por todos os acórdãos nºs 412/ 17, 304/89 e 329/92, Diário da República, os dois primeiros na II série e o último na I série-A, respectivamente, de 2 de Janeiro de 1988, 12 de Junho de 1989 e 14 de Novembro de 1992) que pode sintetizar-se no seguinte quadro esquemático global, traçado naquele primeiro aresto: "É da exclusiva competência da Assembleia de República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura de contravenção): Definir crises e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito punitivo; Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos; Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta. É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na dessa linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional): Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena não restritiva de liberdade e contra-ordenações, alterar e eliminar usas e outras e Modificar a sua punição; Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n° 433/82" Importa porém ter presente, como logo ali se acentuou, que o Decreto-Lei nº 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2º da Lei nº 24/82, de 23 de Agosto ("fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações [...]”) não visou a execução do preceituado na alínea d) do nº 1 do artigo 168º da Constituição, pela simples razão de tal diploma haver precedido a revisão constitucional de 1982 que concedeu a este pre­ceito a sua actual redacção. Por isso mesmo, não se caracterizaram ali, com o necessário rigor, certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social, permitindo-se, nomeadamente, a estipulação de sanções com uma dimensão não delimitada (artigo 21º) e sugerindo-se apenas os limites mínimos e máximo das coimas (artigo 17º), insuficiências estas que vieram a ser atenuadas na redacção dada a estes preceitos pelo Decreto-Lei nº 356/89. Todavia, por força do texto constitucional, no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social há-de compreender-se um quadro rígido das sanções que lhes respeitem, e outrossim uma determinação, com valor taxativo, dos montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis. E o Governo, ao estabelecer as coimas correspondentes a uma qualquer conduta contra-ordenacional está necessariamente vinculado, por imperativo constitucional, aos limites do regime geral fixados na respectiva lei-quadro, não lhe sendo consentido ultrapassar, na definição do montante das coimas, o limite mínimo inferior e o limite máximo superior ali balizados. No domínio da vigência da versão originária do artigo 17º do Decreto-Lei nº 433/82, os limites do regime geral eram os seguintes: a) Pessoas Singulares - mínimo de 200$00 e máximo de 200.000$00; b) Pessoas singulares em caso de negligência - mínimo de 200$00 e máximo de 100 00$00; c) Pessoas colectivas em caso de dolo - máximo de 3.000.000$00; d) Pessoas colectivas em caso de negligência - máximo de 1.500. 000$00. Por força da nova redacção dada aquele preceito pelo Decreto-Lei nº 356/89, o regime geral passou a dispor dos seguintes limites: a) Pessoas singulares - mínimo de 500$00 e máximo de 5000 000$00; b) Pessoas singulares em caso de negligência - mínimo e 500$00 e máximo de 250.000$00; c) Pessoas colectivas em caso de dolo - máximo de 6.000 000$00; d) Pessoas colectivas em caso de negligência - máximo de 3.000 000$00. 2 - À luz das considerações expostas, tem-se por seguro que ao Governo, através do Decreto-Lei nº 30/89 (editado a descoberto de autorização legislativa), assistia competência para definir a contra-ordenação a que se reporta a norma sob exame, quer essa definição se traduza na criação ex novo de uma contra-ordenação, quer ela represente desgraduação de contravenção não unida com pena restritiva de liberdade em contra - ordenação. Mas, se as coisas assim se passam no plano da tipificação da conduta contra-ordenacional, diversa feição assumem no que respeita aos montantes mínimo e máximo da coima estabelecida ara aquela infracção, montantes esses lixados, respectivamente, em 500 000$00 e 1 500 000$00. Ao tempo da aprovação do Decreto-Lei nº 30/89, vigorava ainda a versão originária do Decreto-Lei n° 433/82, nos termos da qual, os limites da coima aplicável a contra - ordenação dolosa cometida por pessoa singular, haviam de se situar entre os montantes de 200$00 e de 200.000$00, vindo estes quantitativos a ser alargados para 500$00e 500 000$00 pelo Decreto-Lei nº 356/89, já vigente na data da comissão do facto contra-ordenacional aqui controvertido. Ora, porque a ampliação quantitativa dos limites prescritos no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social se projecta na própria dimensão da competência legislativa concorrencial do Governo, importaria averiguar se tal alteração implicaria a "constitucionalidade superveniente", total ou parcial de normas que se apresentavam como inconstitucionais face ao regime geral existente na data da sua aprovação, em ordem a determinar-se, se as normas postas em crise haveriam de ser constitucionalmente contrastadas através da interferência do Decreto-Lei nº 433/82, na sua versão originária ou na sua actual redacção. A questão é, de algum modo, similar à que se coloca quando uma revisão constitucional faz desaparecer a desconformidade entre uma norma de direito ordinário anterior e o precedente texto constitucional, e foi já objecto de pronúncia por parte deste Tribunal no acórdão nº 408/89, Diário da República, II série, de 31 de Janeiro de 1990. Neste aresto, a propósito desta especifica matéria, consignou-se, nomeadamente, o seguinte: "É incontestável que, se a nona legal em causa tivesse violado as nonas constitucionais vigentes na altura em matéria de forma e de competência legislativa, seguramente que essas normas teriam nascido inconstitucionais, e inconstitucionais continuariam a ser mesmo que uma revisão constitucional viesse a alterar as regras constitucionais pertinentes. Em matéria de forma e competência, as alterações constitucionais só são relevantes para o futuro, isto é, só relevam para os actos normativos posteriores; os actos normativos anteriores continuas a ser constitucionalmente válidos ou Inválidos de acordo com as normas constitucionais vigentes à data deles; nem se tornam inconstitucionais, se o não eras; nem deixam de ser inconstitucionais, se o eram;" E mais adiante "Quando, porém, se trata de aferir a legitimidade constitucional do conteúdo das normas jurídicas (ou seja. a constitucionalidade material) os dados da questão alteram-se radicalmente. Do que se cuida então é de saber se a Constituição consente as soluções contidas na norma em questão; o que importa averiguar é se o que a norma estipula é permitido pela Constituição, independentemente da natureza formal, da autoria, da origem e da data da norma. O facto de uma norma ter nascido materialmente conforme à Constituição não impede que ela passe a ser inconstitucional se a Constituição vier a ser alterada de modo a tornar a norma incompatível com ela (era conforme a Constituição. mas deixou de o ser); inversamente, o facto de uma norma ter nascido materialmente inconstitucional não veda que a inconstitucionalidade desapareça (era inconstitucional, mas deixou de o ser), se e a partir do momento em que a Constituição for alterada de modo a permitir a solução contida na referida norma (supondo, evidentemente, que ela continua em vigor, não tendo ela caducado, ou sido revogada ou declarada inconstitucional com força obrigatória geral). Na primeira hipótese, haverá uma inconstitucionalidade superveniente; na segunda, uma constitucionalização superveniente. Nem uma nem outra têm naturalmente efeitos retroactivos: a inconstitucionalidade superveniente não invalida a norma para o passado (ela continua a não ser inconstitucional nesse segmento temporal) e a constitucionalização superveniente não convalida a norma desde a origem (ela continua a ser inconstitucional no período decorrido até à alteração constitucional que a validou) ". Assim, em conformidade com a doutrina deste aresto, no capítulo da competência e da forma dos actos normativos, a norma constitucional relevante é aquela que vigora na data da sua formação, outrotanto não sucedendo já no tocante ao seu conteúdo material em que o parâmetro constitucional a ter em conta é o texto constitucional vigente no momento da aplicação da norma controvertida. O facto de a norma ter nascido materialmente conforme à Constituição não obsta que ela passe a ser inconstitucional, se a Constituição vier a ser alterada de modo a tornar a norma incompatível com o seu texto (inconstitucionalidade superveniente); inversamente, o facto de uma norma ter nascido materialmente inconstitucional não veda que a inconstitucionalidade desapareça, se e a partir do momento em que a Constituição for alterada de modo a permitir a solução contida na referida norma (constitucionalização superveniente). Contra a solução adoptada naquele aresto, a propósito da constitucionalização superveniente de normas materialmente inconstitucionais, pronunciou-se Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, 3ª edição, pp. 277 a 279, com base no entendimento de que "revisão constitucional supõe precedência e permanência da Constituição. Se as normas decretadas por revisão extraem a sua validade da Constituição (ou dos princípios constitucionais), dela hão-de também extraí-la as normas da lei ordinária, por maioria de razão. Mudando a norma constitucional sem que se afecte a norma legislativa antecedente (que com ela continua conforme), nenhum efeito se regista: a norma legislativa era válida e válida continua - à face da Constituição como um todo. Inversamente, se a norma legislativa era contrária à Constituição antes da revisão (embora não declarada inconstitucional) e agora fica sendo conforme à nova norma constitucional, nem por isso é convalidada ou sanada: ferida de raiz, não pode apresentar-se agora como se fosse uma nova norma, sob pena de se diminuir a função essencial da Constituição" (cfr. ainda sobre esta matéria, Rui Medeiros, Valores jurídicos negativos da lei inconstitucional, in O Direito, 1989, pp. 522 e 523 e Miguel Galvão Teles, Inconstitucionalidade pretérita, in Nos Dez Anos da Constituição, 1987, pp. 335 e 336). 3 - Entende-se, aliás na esteira da jurisprudência deste Tribunal, que a violação por parte de actos normativos do Governo, sem autorização parlamentar, do regime geral de punição dos ilícitos contra-ordenacionais a que se refere o artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, se traduz em inconstitucionali­dade orgânica e não já em inconstitucionalidade material. Com efeito, a norma do artigo 27º do Decreto-Lei nº 30/89, ao fixar limites para a coima ali considerada, em oposição ao que se achava definido no regime geral, contrariou não só a lei-quadro definidora deste regime, mas e em simultaneidade, a norma da Constituição que define a competência legislativa reservada da Assembleia da República. Aquele preceito, acaba assim por ser portador de uma dupla viciação, já que, em concurso ideal, nele coexistem os vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, resultante este último da ofensa à norma constitucional que define a competência legislativa da Assembleia da República. E, caracterizando-se esta situação, manifestamente como uma situação de inconstitucionalidade orgânica, há-de dizer-se, e é essa a lição unânime da doutrina, não ser possível verificar-se aqui uma constitucionalização parcial superveniente, na decorrência das alterações entretanto introduzidas na lei-quadro de punição do ilícito contra-ordenacional. E assim sendo, a norma do artigo 27º do Decreto-Lei nº 30/89, haveria de ser avaliada quanto à sua legitimidade constitucional, em função do parâmetro legal e constitucional existente na data da sua aprovação, concretamente o que se contem na versão originária do Decreto-Lei nº 433/82, e no artigo 168º, nº 1, alínea d) da Constituição (cfr. sobre situações similares à presente, os acórdãos nºs 441/93, de 14 de Julho de 1993, e 787/ 93, de 30 de Novembro de 1993, ainda inéditos). A decisão Nestes termos, decide-se: Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição, a norma do artigo 27º, do Decreto-Lei nº 30/89, de 24 de Janeiro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral fixado na versão originária do Decreto-lei nº 433/82, de 27 de Outubro, os limites mínimo e máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na abertura ou funcionamento do estabelecimento de apoio social com fins lucrativos, não licenciado nem dispondo de autorização de funcionamento provisório; Conceder provimento parcial ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada em consonância com o presente julgamento de inconstitucionalidade. Lisboa, 16 de Dezembro de 1993 Antero Alves Monteiro Diniz António Vitorino Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Assunção Esteves (com a declaração junta ao acórdão nº 441/93) José Manuel Cardoso da Costa (com a ressalva da declaração junta ao Acórdão nº 441/93)