0912/17.2BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, «[o]s proprietários dos prédios rústicos ou mistos inseridos na RAN que os pretendam vender, comunicam por escrito a sua intenção aos confinantes que podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil».

II- Dessa norma resulta a atribuição de uma preferência legal (um direito legal de preferência), que não depende da existência de um pacto de preferência.

III- Para a concessão desse direito não se exige que o prédio confinante esteja inserido na RAN, sendo que essa exigência apenas se refere ao prédio a vender.

Recurso jurisdicional de revista do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul no processo n.º 912/17.2BELRS

Recorrente: “A…………, Lda.”

Recorridos: B………… e Autoridade Tributária e Aduaneira (AT)

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade acima identificada recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no art. 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), do acórdão por que o Tribunal Central Administrativo Sul, negando provimento aos recursos jurisdicionais interpostos por ela e pela AT, manteve a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que, considerando procedente a reclamação deduzida pelo acima identificado Recorrido particular (que foi quem apresentou a proposta de aquisição de maior valor) ao abrigo do disposto no art. 276.º e segs. do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), julgou, na parte a considerar, que a ora recorrente, embora seja proprietária de dois prédios rústicos confinantes com o prédio rústico vendido no âmbito da execução fiscal – situado este, pelo menos em parte, em zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN) –, não tem o direito de preferência decorrente do art. do 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, na aquisição do mesmo.

1. 2 Com o requerimento de interposição do recurso, a Recorrente apresentou alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor: «

(A)

1.ª No presente recurso, não se questiona a factualidade subjacente, encontrando-se limitado à violação de lei substantiva.

2.ª O tribunal a quo interpretou e aplicou de forma ostensivamente errónea a normação aplicável, ao fazer depender um direito legal de preferência (como tal, directamente resultante da lei e independente de qualquer manifestação de vontade dos sujeitos envolvidos) da existência de um pacto de preferência.

3.ª O tribunal a quo, através do acórdão ora em crise, gerou incerteza e insegurança jurídicas, susceptíveis de afectar uma multiplicidade de casos análogos, o que por si só basta para justificar, plenamente, a admissão do presente recurso.

4.ª Neste mesmo sentido, aliás, se pronuncia o Professor Doutor MENEZES LEITÃO, no douto Parecer de Direito junto com o presente recurso, afirmando, inequivocamente, que é “necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que a questão pode ser replicada em inúmeros outros casos (sempre que seja alienado um prédio incluído na RAN), havendo por isso necessidade de esclarecer quais os direitos que são atribuídos os proprietários dos terrenos confinantes nesta situação. A questão tem assim uma importância até superior a muitos outros casos em que foi admitida pelo STA a revista excepcional, como a suspensão do prazo do recurso de revisão do art. 293.º CPPT em férias judiciais, a isenção de IMI das pessoas colectivas de utilidade pública, ou a sujeição da arguição da invalidade da venda ao prazo do art. 257.º CPPT” – cf. p. 28 do mencionado Parecer e a jurisprudência desse Venerando Tribunal aí citada.

5.ª Por outro lado, a fundamentação do aresto recorrido não pode deixar de ser havida como incongruente e mesmo insanavelmente contraditória, estando demasiado longe dos elevados padrões de rigor jurídico que seriam de esperar e, reconhecidamente, são normalmente adoptados pelos tribunais superiores em Portugal.

6.ª Trata-se, pois, de um aresto que, de modo algum, pode manter-se ou transitar em julgado sem que seja reapreciado pelo tribunal de cúpula da jurisdição administrativa, a quem compete também, no exercício das suas funções de tribunal de revista, assegurar que o Direito não é aplicado pelas instâncias em moldes ostensivamente erróneos, prejudicando as partes e, imerecidamente, debilitando a confiança geral na actuação dos tribunais enquanto órgãos de soberania que exercem a justiça em nome do povo.

7.ª Também neste mesmo sentido converge a autorizada opinião do Professor Doutor MENEZES LEITÃO, no Parecer de Direito junto com o presente recurso, considerando que “o Tribunal Central Administrativo Sul tratou a matéria de forma ostensivamente errada e juridicamente insustentável, o que torna objectivamente útil e até absolutamente necessária a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema. Na verdade, não é aceitável que o Tribunal Central Administrativo confunda um direito de preferência legal com um pacto de preferência, interpretando uma remissão que existe em todos os direitos legais de preferência com a necessidade de celebração de um pacto de preferência. É manifesto que uma decisão com um erro jurídico tão flagrante não pode transitar em julgado, sendo absolutamente necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo (…)” – cf. pp. 28-29 do referido Parecer.

8.ª Assim, o presente recurso deve ser admitido, encontrando-se verificadas ambas as hipóteses contempladas no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, dado que, simultaneamente, reveste-se de relevância social fundamental e a respectiva apreciação é claramente necessária a uma melhor aplicação do Direito.

(B)

9.ª Nenhuma dúvida deve restar quanto à susceptibilidade de o Supremo Tribunal Administrativo ter em conta a circunstância de o prédio adquirido se achar inserido em área abrangida pela RAN, o que resulta quer do auto de adjudicação a fls. 32 dos autos, quer da decisão em matéria de facto que se extrai das pp. 41-42 da decisão recorrida, quer, ainda, da decisão em matéria de direito recorrida, que manifestamente assenta no pressuposto de facto da inclusão daquele prédio em área RAN (cf. p. 46 da decisão recorrida).

10.ª Na medida, porém, em que se possa considerar não ter esse aspecto inteira expressão nos factos dados como provados pelas instâncias – o que se admite, sem conceder, por mero dever de patrocínio –, e uma vez que o mesmo é essencial para a decisão de direito a proferir (tendo aliás constituído, inequivocamente, pressuposto do aresto recorrido), requer-se, a título subsidiário, que esse Supremo Tribunal ordene a ampliação da matéria de facto pelo Tribunal a quo, nos termos dos artigos 682.º, n.º 3, e 683.º do CPC, aplicável ex vi dos artigos 140.º e 1.º do CPTA.

(C)

11.ª Decidindo como decidiu, o tribunal a quo fez tábua rasa da natureza legal da preferência, perfilhando uma interpretação insustentável do preceito em causa e que contende frontalmente com todos os elementos que integram a metodologia da interpretação jurídica, conforme se extrai também do mencionado Parecer de Direito da autoria do Professor Doutor MENEZES LEITÃO.

12.ª Assim, e em primeiro lugar, embora não seja nunca um elemento decisivo, importa salientar que tal interpretação não encontra sequer apoio literal no n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009: a remissão em causa é feita unicamente para os artigos 416.º a 418.º do Código Civil e expressamente a respeito do exercício da preferência.

13.ª Em segundo lugar, a remissão do n.º 3 do mesmo preceito legal para o artigo 1410.º do Código Civil, que em caso de violação da preferência confere ao interessado preterido a faculdade de recorrer a juízo para ser instituído na posição do primitivo adquirente, assim atribuindo eficácia real a esta preferência, mostra-se também totalmente contraditória com uma suposta remissão do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 para o comum pacto de preferência a que alude o artigo 414.º do Código Civil.

14.ª Em terceiro lugar, a adoptar-se o entendimento perfilhado na decisão recorrida, seriam judicialmente abolidas múltiplas preferências legais, que em geral operam também por remissão para os artigos 416.º a 418.º do Código Civil, mostrando-se tal entendimento desconforme com o elemento sistemático da interpretação jurídica.

15.ª Em quarto e último lugar, mas ainda mais importante, importa salientar que a interpretação adoptada pelo tribunal a quo é também desconforme com a teleologia da norma e o respectivo enquadramento jus-constitucional, bem como com a presunção da racionalidade das soluções legislativas.

16.ª Impõe-se assim a revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que julgue a Reclamação improcedente, tendo em conta que o imóvel alienado se encontra inserido, conforme já referido, em área da RAN e que a ora Recorrente exerceu a sua preferência legal nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, sendo proprietária de dois prédios confinantes com o imóvel alienado.

(D)

17.ª Contra a solução pela qual se pugna, e que o tribunal a quo acabou por arredar com fundamento num ostensivo erro de direito, considerando necessária a existência de um pacto de preferência para o preenchimento da hipótese legal acolhida no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, não pode sequer invocar-se uma interpretação restritiva do n.º 2 do mesmo preceito legal, à luz do seu n.º 1 e que alude a uma preferência dos titulares de prédios rústicos ou mistos confinantes com o prédio alienado e inseridos na RAN.

18.ª Com efeito, não é por defeito ou imprecisão que o n.º 2 daquele artigo se refere à notificação dos prédios confinantes sem outra exigência além dessa situação geográfica e dispensando, nomeadamente, a demonstração da inclusão de tais prédios em área da RAN.

19.ª Pelo contrário, a formulação dessa disposição legal, estendendo a preferência legal em apreço a todos os prédios rústicos ou mistos confinantes é inteiramente coerente com os propósitos de simplificação procedimental e de segurança jurídica visados com a alteração legislativa introduzida pelo Decreto-Lei n.º 73/2009, como se extrai do douto Parecer de Direito do Professor Doutor MENEZES LEITÃO.

20.ª E qualquer interpretação divergente, limitando a preferência legal em apreço a prédios confinantes que comprovadamente se achem inseridos em área da RAN, brigaria com a teleologia subjacente à solução normativa adoptada pelo Decreto-Lei n.º 73/2009, que afastou a solução normativa anteriormente vigente e a necessidade de recurso à intervenção dos tribunais, precisamente, para atestar a condição dos prédios dos preferentes como inseridos em área da RAN.

21.ª Nenhum sentido faria, portanto, que o legislador tivesse querido afastar a solução anterior e a incerteza jurídica que resultava da exigência de inclusão dos prédios dos preferentes na área da RAN, incerteza essa que reclamava o recurso aos tribunais judiciais para o seu suprimento, para que tal exigência e a correspondente incerteza jurídica, agora sem via de suprimento através da actividade judiciária, acabassem por manter-se.

22.ª Trata-se, portanto, de um caso evidente em que da conjugação dos elementos interpretativos se extrai a decisiva relevância da intenção legislativa, espelhada, aliás, também no elemento histórico e na evolução legislativa descrita.

(E)

23.ª Em suma, dúvidas não podem restar de que, (i) estando o prédio alienado inserido em área da RAN, (ii) sendo a ora Recorrente proprietária de dois prédios confinantes e (iii) não sendo necessário, ao contrário do que erroneamente entendeu o tribunal a quo, qualquer pacto de preferência para o preenchimento da hipótese legal contemplada no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, a ora Recorrente mais não fez do que exercer a preferência legal que a Fazenda Pública correctamente lhe reconheceu.

24.ª Consequentemente, não pode o presente recurso deixar de proceder, determinando, por sua vez, a total improcedência da Reclamação.

Nestes termos e nos demais de direito, requer-se a V. Exas. se dignem a admitir o presente Recurso e a apreciá-lo, revogando a decisão recorrida e substituindo-a por outra que julgue a Reclamação totalmente improcedente, com as consequências legais.

Mais se requer a junção aos autos do douto Parecer de Direito da autoria do Professor Doutor MENEZES LEITÃO, em anexo às presentes Alegações.

A título subsidiário, e apenas para o caso de se considerar que a factualidade descrita no § 2.º supra não tem inteira expressão nos factos dados como provados pelas instâncias, requer-se a V.Ex.as se dignem ordenar a ampliação da matéria de facto pelo Tribunal a quo, nos termos dos artigos 682.º, n.º 3, e 683.º do CPC, aplicáveis ex vi dos artigos 140.º e 1.º do CPTA, nomeadamente no que concerne à inclusão do imóvel alienado em área da RAN […]».

1. 3 Os Recorridos não contra-alegaram.

1. 4 Por acórdão de 26 de Junho de 2019 desta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, proferido pela formação a que alude o n.º 5 do art. 150.º do CPTA, a revista foi admitida, com a seguinte fundamentação: «[…]

No caso dos autos, a recorrente pretende que o tribunal ad quem reaprecie a questão de saber se confinando os seus prédios com um dos prédios que compõem o prédio misto vendido, o rústico correspondente ao artigo 81, secção R, parte do qual está inserido na RAN, goza do direito de preferência previsto no artigo 26.º do DL 73/2009, norma que, em seu entendimento e ao contrário do decido pelo acórdão recorrido, não prevê a hipótese de pacto de preferência.

Cremos que ocorre uma situação de clara necessidade de admissão revista para melhor aplicação do direito sendo que não cumpre agora suscitar qualquer dúvida quanto à inserção do prédio adquirido em área RAN pressupondo-se para a apreciação da presente revista, face aos factos levados ao probatório, que tal sucede efectivamente, sem prejuízo de melhor análise se a revista for admitida.

Na verdade, ponderando a situação configurada pela recorrente verifica-se uma clara situação de capacidade de expansão da controvérsia, ou seja, de a situação se poder repetir num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização da jurisprudência em matéria importante, uma vez que cumpre sancionar ou não a interpretação efectuada pela segunda instância apresentada pela recorrente como sendo a de fazer depender de um pacto de preferência o direito legal de preferência previsto no artigo 26.º do DL 73/2009. Ora vem alegado que tal resulta directamente da lei, sendo independente de qualquer manifestação de vontade dos sujeitos envolvidos e impõe-se a nosso ver a pronúncia deste STA sobre a matéria».

1. 5 O Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido de que se deve conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e julgar improcedente a reclamação judicial (deduzida pelo ora Recorrido particular), com a seguinte fundamentação: «[…]

Dispõe o n.º 2 do art. 26.º do DL n.º 73/2009, norma a convocar para o caso, que “os proprietários dos prédios rústicos ou mistos inseridos na RAN que os pretendam vender, comunicam por escrito a sua intenção aos confinantes que podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil”.

Não exige o preceito que o prédio ou prédios confinantes estejam integrados na RAN. O que impõe é que o prédio ou prédios a alienar se encontrem inseridos na RAN e tal será o caso de parte do prédio em causa, como patentemente resulta dos documentos juntos aos autos a fls. 30 e 32 e de fls. 41 do Acórdão recorrido.

Por outro lado, sendo certo que a norma do n.º 2 do art. 26.º do DL n.º 73/2009 remete para os art. 416.º a 418.º do C.Civil e que estes fazem parte da Subsecção III, intitulada “Pactos de Preferência” tal não consente, salvo o devido respeito e melhor entendimento, que daí se extraia a conclusão, afirmada na decisão recorrida, da inaplicabilidade da norma quando, como é o caso, não estejamos perante um pacto de preferência.

Com efeito, como bem salienta o MP no seu parecer de fls. 472 e 473, “o direito legal de preferência previsto no artigo 26.º do DL 73/2009 resulta directamente da lei e é independente de qualquer manifestação (de) vontade dos sujeitos envolvidos”.

Aliás, acrescenta-se, “(a) remissão que é feita para os artigos 414.º e 416.º do CC existe em todos os direitos de preferência (v.g. artigo 1555.º do CC) e nada tem a ver com a celebração de um pacto de preferência”.

Ademais, importa salientar, também o elemento literal da norma, ponta de partida da actividade interpretativa, não empresta melhor ânimo à interpretação que mereceu acolhimento no douto Acórdão recorrido pois quando na norma se refere que os confinantes “podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil” o que aí claramente se tem em vista é, tão só, o exercício da preferência legalmente estabelecida e não a recondução dessa preferência legal, que é um direito potestativo, a um figurino dependente da existência de um pacto de preferência.

Militam ainda em abono da pretensão da Recorrente os demais subsídios interpretativos contidos no douto Parecer de fls. 442 e sgs. e levados às Conclusões da Alegação de Recurso que, com a devida vénia, aqui se acompanham nos seus traços essenciais.

Nesta conformidade, concedendo-se a revista, deverá ser revogado, em parte, o douto Acórdão recorrido e, em consequência, ser julgada improcedente a Reclamação».

1. 6 Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir a questão, que foi definida pelo acórdão proferido pela formação a que alude o n.º 5 do art. 150.º do CPTA como sendo a de saber se é de «sancionar ou não a interpretação efectuada pela segunda instância apresentada pela recorrente como sendo a de fazer depender de um pacto de preferência o direito legal de preferência previsto no artigo 26.º do DL 73/2009».

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:

«A) Em 17-03-2011 foi instaurado, no Serviço de Finanças de Lisboa-3, com base na certidão de dívida n.º 2011/847 de 12-03-2011, o processo de execução fiscal n.º 3085201101019651, contra a sociedade «C…………, Lda.», para cobrança coerciva de IMT, no montante de € 3.488,67 (cf. fls. 1 a 3 do PEF apenso aos autos).

B) A sociedade foi notificada para efectuar o pagamento do referido montante, em 27-03-2013 (cf. fls. 4 e 5 do PEF apenso aos autos).

C) Em 13-02-2013 foi efectuada a penhora a favor da Fazenda Nacional do bem imóvel, designado por prédio misto, descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, sob o n.º 6476 e inscrito na matriz predial sob o artigo 9259, sito no ………, freguesia de ………, concelho de Portimão, composto por prédio urbano com R/C com 4 divisões, cozinha e palheiro em ruína, área do terreno de 1.200,00 m2, área do prédio 178,00 m2, adquirido pela sociedade «C…………, Lda.» em 03-10- 2006 (cf. fls. 14 a 19 do PEF apenso aos autos).

D) Por despacho de 21-05-2013, o Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 determinou a venda do imóvel penhorado, identificado na alínea precedente, em Leilão Electrónico designando para o dia 13 de Agosto de 2013, pelas.11,00 horas, tendo atribuído o valor de base de licitação de (€ 8.323,00) correspondente a 70% do Valor Patrimonial Tributário que, à data era de € 11.890,00 (cf. fls., 19 e 23 do PEF apenso aos autos).

E) A marcação da venda com o n.º 3085.203.82, foi notificada à sociedade devedora, através do ofício n.º 5535 de 22-05-2013, com os requisitos a cumprir pelos interessados vertidos na publicação Edital de Venda e Convocação de Credores (cf. fls. 24 a 27 do PEF apenso aos autos).

F) Por Despacho datado de 08-07-2013 a Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 anulou o procedimento de venda n.º 3085.2012.82 porque, em face da informação dos serviços, os imóveis que compõem o prédio misto são os urbanos inscritos pelos artigos matriciais 9259 e 11924 e um rústico, inscrito na matriz pelo artigo 81 - Secção R (cf. fls. 33 a 45 do PEF apenso aos autos).

G) Após conhecimento efectivo da composição do bem imóvel, a Chefe do mesmo serviço promoveu a penhora dos restantes prédios com os artigos U-11924 e R-81 Secção R (cf. fls. 33 a 45 do PEF apenso aos autos).

H) Em 21-05-2014 foi registada a penhora do prédio urbano inscrito na matriz predial urbana, sob o artigo U-11922 e prédio rústico registado na matriz predial rústica, Secção R artigo matricial n.º 67 ARV, com valores patrimoniais tributários de € 5.695,88 e € 191,01 respectivamente (cf. fls. 48 a 57 do PEF apenso aos autos).

I) Por despacho datado de 10-11-2014 a Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 marcou as vendas n.ºs 3085.2014.1111 e 3085.2014.1112 dos referidos prédios, para o dia 11 de Novembro de 2014 pelas 10,00 horas; (cf. fls. 86 a 107 do PEF apenso aos autos).

J) Por despacho de 16-03-2015 a Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 anulou as vendas n.ºs 3085.2014.1111 e 3085.2014.1112, com fundamentos na errada descrição matricial e por não terem sido observadas as formalidades legais, respectivamente (cf. fls. 190 e 190 verso do PEF apenso aos autos).

K) Por despacho datado de 19-03-2015, a Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 promoveu nova venda com o n.º 3085.2015.148, do prédio misto da freguesia de ……… inscrito na matriz sob o artigo rústico 81 Secção ‘R” e os artigos urbanos inscritos na matriz predial urbana sob o n.º 9259 e n.º 11924, para o dia 23 de Abril de 2015 pelas 11,00 horas, mandando citar e notificar o executado, fiel depositário e outros interessados (cf. documento n.º 8 junto à petição inicial e fls. 193 e 194 do PEF apenso aos autos).

L) O Órgão da Execução Fiscal identificou os prédios rústicos confinantes com designado prédio misto e seus titulares da seguinte forma:

-82 da secção “R” – D………… - Cabeça de Casal da Herança;

-77 da secção “R” – E…………;

-19 da secção “R” – F…………;

-21 da secção “R” – G………… SA;

-62 da secção “R” – H…………;

-58 da secção “R” – A………… Lda.;

-1 da secção “Q” – A………… Lda.;

(cf. doc. 4 junto com a PI).

M) Em 20-03-2015 foram notificados da referida venda executiva a realizar por «Leilão Electrónico», para o exercício do direito de preferência, D…………, Cabeça de Casal da Herança de I…………, E…………, F…………, G………… SA., H…………, J…………, A………… Lda., a sociedade executada e ainda a entidade credora L………… Lda. (cf. fls. 198 a 207 do PEF apenso aos autos).

N) Em 23-04-2015 foram lavrados Termos de Presença, para o exercício do direito de preferência, M………… em representação da sociedade «A………… Lda.», N………… em representação da «E…………» (cf. fls. 211 e 214 do PEF apenso aos autos).

O) Na mesma data foi lavrado Auto de Ocorrência, tendo sido efectuada licitação entre os preferentes presentes, a partir da proposta mais alta apresentada no Leilão Electrónico de € 79.355,19, tendo a sociedade preferente «A………… Lda.», licitado o bem objecto da venda, pelo valor de € 110.000,00 (cf. fls. 217 do PEF apenso aos autos).

P) A proposta mais alta apresentada em Leitão Electrónico, no montante de € 79.355,19 foi apresentada por B…………, ora reclamante (cf. fls. 218 do PEF apenso aos autos).

Q) A fls. 218 do PEF consta uma anotação manuscrita e assinada pela Chefe de Finanças, datada de 23-04-2015, com o seguinte teor: “Segundo orientação SIGVEG para adjudicar ao preferente é necessário 1.º adjudicar ao proponente vencedor e depois alterar para o titular do Dto. de preferência. Telefonei ao proponente ……… (tel. ………) informei da não adjudicação, motivo e de que iria ser notificado”.

R) Pelo Ofício n.º 7181 de 24-04-2015 o reclamante foi notificado em 28-04-2015, da descrição e identificação dos preferentes bem como do procedimento da venda, bem como dos fundamentos da não adjudicação à sua proposta (cf. fls. 221 e 221 verso do PEF apenso aos autos).

S) Em 08-05-2015, foi lavrado Auto de Adjudicação, proferido o respectivo Despacho e, em 30-05-2015 a sociedade adjudicatária procedeu ao pagamento do preço de € 110.000,00 (cf. fls. 231 a 240 verso do PEF apenso aos autos).

T) Em 26-01-2017 o reclamante deu entrada no Serviço de Finanças de Lisboa-3 de um requerimento onde solicita a pronúncia do órgão da execução fiscal sobre a arguição de nulidade referente à decisão judicial proferida no processo n.º 1964/15.5BELRS (cf. fls. 242 a 243 do PEF apenso aos autos).

U) Por Despacho de 10-02-2017 a Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 procedeu à convolação da reclamação do processo n.º 1964/15.5BELRS em requerimento de arguição de nulidade do PEF n.º 3085201101019651 (cf. fls. 246 do PEF apenso aos autos).

V) Em 10-02-2017 a Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa-3 manteve o acto de adjudicação proferido na venda n.º 3085.2015.148, indeferindo o pedido do reclamante de anulação do mesmo (cf. fls. 247 do PEF apenso aos autos).

W) O ora reclamante foi notificado deste despacho através do ofício n.º 3269 de 15-02-2017 (cf. fls. 247 verso do PEF apenso aos autos).

X) A sociedade «A………… Lda.», detém dois terrenos confinantes ao prédio misto inscrito sob o número 81 Secção “R” e os artigos urbanos inscritos na matriz predial urbana sob o n.º 9259 e n.º 11924: os imóveis rústicos 58 Secção “R” e 1 Secção “Q” com 0,28 hectares e 19,18 hectares, respectivamente, como se retira das cadernetas prediais e da Informação Geográfica da Câmara Municipal de Portimão (cf. docs. n.ºs 5, 6 e 7 juntos com a PI).

Y) A sociedade «A………… Lda.» tem como objecto social “a compra e venda de imóveis e revenda dos adquiridos para esse fim, construção, gestão e exploração de empreendimentos turísticos e de lazer e imóveis nele integrados, a compra, venda e gestão patrimonial de imóveis integrados em empreendimentos turísticos; a administração de condomínios e de propriedades próprias e alheias; a construção, gestão e exploração de espaços destinados a actividades de desporto e lazer integradas em empreendimentos turísticos; o investimento, a promoção, a gestão imobiliária e a engenharia financeira aplicada ao investimento imobiliário; a construção civil e obras públicas e a prestação de serviços de consultoria de gestão imobiliária económica e financeira” (cf. documento 10 junto à petição inicial).

Z) A reclamação deu entrada no Serviço de Finanças de Lisboa-3 em 01-03-2017, conforme fls. 3 dos autos».

2. 2 DE FACTO E DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

Antes de mais, recordemos o que ficou dito no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul ora recorrido com pertinência para a questão que ora cumpre apreciarmos e decidirmos: «Por último, vem a recorrente, a título subsidiário, invocar [conclusões de recurso n.º 37 a 40] que ainda que não procedessem as causas determinantes da inadmissibilidade da Reclamação acima invocadas ou os erros de julgamento invocados e de cuja correcção resultaria o reconhecimento do direito da Recorrente a exercer a preferência nos termos da lei civil, não poderia esse direito deixar de ser-lhe reconhecido nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março. Na verdade, tanto o imóvel adquirido como os imóveis da ora Recorrente estão inseridos na RAN, conforme resulta do artigo 109.º da Resposta à Reclamação e do Doc. n.º 3 junto com a mesma. E ainda que se entendesse não estarem os imóveis da Recorrente inseridos em área da RAN, como estão, nem por isso deixaria esta de ser titular de um direito a preferir, uma vez que nenhuma dúvida existe sobre a inclusão do imóvel adquirido na RAN, atestada pela própria Fazenda Pública no anúncio da venda executiva, e que o n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 confere sempre aos proprietários de terrenos confinantes de imóveis inseridos na RAN o direito de preferência, independentemente das áreas e da natureza dos imóveis em causa. Também desta perspectiva, portanto, não pode a sentença recorrida deixar de ser revogada e substituída por outra que reconheça o direito da ora Recorrente a exercer a preferência.

Vejamos.

O Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, aprova o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional.

Ora, conforme supra concluímos não resulta provado nos autos que “tanto o imóvel adquirido como os imóveis da ora Recorrente estão inseridos na RAN”, pelo que improcede o alegado nas conclusões 37 e 38.

Alega, ainda, a Recorrente que ainda que se entendesse não estarem os imóveis da Recorrente inseridos em área da RAN, nem por isso deixaria esta de ser titular de um direito a preferir, uma vez que nenhuma dúvida existe sobre a inclusão do imóvel adquirido na RAN, atestada pela própria Fazenda Pública no anúncio da venda executiva, e que o n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 confere sempre aos proprietários de terrenos confinantes de imóveis inseridos na RAN o direito de preferência, independentemente das áreas e da natureza dos imóveis em causa.

Vejamos o que dispõe o art. 26.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 73/2009, sob a epígrafe “Direito de preferência”:

“2- Os proprietários dos prédios rústicos ou mistos inseridos na RAN que os pretendam vender, comunicam por escrito a sua intenção aos confinantes, que podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil”.

Ora os artigos 416.º a 418.º do Código Civil fazem parte da Subsecção III, intitulada “Pactos de preferência”.

E no art. 414.º do mesmo Código consta a noção de pacto de preferência, que «consiste na convenção pela qual alguém assume a obrigação de dar preferência a outrem na venda de determinada coisa».

Ora, forçoso é concluir que este não é o caso dos autos, pois não estamos perante nenhum pacto de preferência, pelo que o referido artigo 26.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 73/2009, não tem aplicação ao caso concreto, pelo que improcede, igualmente, este fundamento de recurso».

É com referência a este segmento do acórdão e à correspondente decisão – de que à ora Recorrente não assiste o direito, ao abrigo do art. 26.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, de preferir na aquisição do imóvel vendido – que foi interposto e admitido o presente recurso de revista.

A Recorrente sustenta, em síntese, que o Tribunal Central Administrativo Sul fez errado julgamento na medida em que fez depender a preferência prevista no n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, da existência de um pacto de preferência celebrado entre o dono do imóvel e aquele que se arroga o direito de preferir, adoptando assim uma interpretação insustentável à luz das regras da hermenêutica jurídica.

Mais sustenta que lhe assiste o direito de preferir ao abrigo da referida disposição legal, sendo que a lei, contrariamente ao que também parece ser o entendimento do acórdão recorrido, não exige que os prédios confinantes se situem na RAN, exigência que apenas recai sobre o prédio a alienar.

Note-se, desde já, que podemos dar como assente que o imóvel em causa, vendido nos autos, se insere na RAN. Isto apesar da redacção algo equívoca do acórdão recorrido quando se pronunciou sobre a alegação aduzida pela Recorrente, de que quer o prédio vendido nos autos quer os prédios dela Recorrente se encontram inseridos na RAN.

Na verdade, no acórdão recorrido ficou dito: «[…] conforme supra concluímos não resulta provado nos autos que “tanto o imóvel adquirido como os imóveis da ora Recorrente estão inseridos na RAN”, pelo que improcede o alegado nas conclusões 37 e 38».

Desta afirmação poderia, prima facie, concluir-se que nos autos não se encontra provado que quer o imóvel vendido quer os imóveis da Recorrente se encontram inseridos na RAN. Mas, numa leitura mais atenta, verificamos que a afirmação só vale relativamente aos imóveis da Recorrente e já não ao imóvel vendido. Vejamos:

No acórdão recorrido, quando do julgamento da matéria de facto, foi expendida a seguinte fundamentação, na parte que ora nos interessa: «Em relação ao facto que a recorrente pretende aditar de que o prédio adjudicado e os prédios confinantes da titularidade da recorrente estão integrados na Reserva Agrícola Nacional, tal não resulta dos Docs. 1, 2 e 3 da resposta à reclamação, nem do Auto de Adjudicação.

No auto de Adjudicação (fls. 32 dos autos) consta, entre o mais, o seguinte: «Parte do artigo rústico secção R encontra-se dentro da reserva Agrícola Nacional».

E dos DOC’s. n.ºs 1, 2 e 3, junto com a Resposta à Reclamação também não se pode extrair tal conclusão.

Aliás, note-se que no parecer – fls. 19 – que a recorrente juntou aos autos da autoria do Prof. Luís Menezes Leitão, o mesmo aí escreveu o seguinte: «Estando o terreno a alienar inserido na área da Reserva Agrícola Nacional, é de pressupor que os terrenos confinantes também o estejam, sendo que nada foi alegado em sentido contrário por parte do reclamante (...)»

Ora, a utilização da palavra “pressupor” leva-nos a concluir que, também, o referido Professor admite que os terrenos confinantes estejam inseridos na Reserva Agrícola Nacional mas não se vincula nesse sentido.

Pelo exposto, não se adita o facto constante da conclusão de recurso n.º 26a (ii)».

Recorde-se que essa conclusão de recurso (interposto pelo ora Recorrente para o Tribunal Central Administrativo Sul da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa) era do seguinte teor: «Consequentemente, importa também que esse Venerando Tribunal, substituindo-se ao Tribunal a quo, julgue como não provada a intenção (ou, sequer, a viabilidade objectiva) de afectação do imóvel adquirido a fim diferente da actividade agrícola, nomeadamente mediante o aditamento das seguintes alíneas à matéria de facto provada:

[…]

(ii) “O prédio adjudicado e os prédios confinantes da titularidade da PREFERENTE estão integrados na Reserva Agrícola Nacional, conforme documentos n.ºs 1, 2 e 3 da Resposta à Reclamação e Auto de Adjudicação de 8 de Maio de 2015 a fls. 231 a 240 verso do PEF apenso aos autos”».

Ou seja, o acórdão recorrido não põe em causa que o prédio vendido esteja, pelo menos em parte, inserido na RAN; pelo contrário, admite-o expressa e tacitamente.

Admite-o expressamente quando refere que «[n]o auto de Adjudicação (fls. 32 dos autos) consta, entre o mais, o seguinte: «Parte do artigo rústico secção R encontra-se dentro da reserva Agrícola Nacional»». Ora, porque o acórdão afirma expressamente que essa menção consta do auto de adjudicação – como constava, aliás, do anúncio da venda (cfr. fls. … do processo de execução fiscal) –, eventual julgamento no sentido de que esse facto não se encontrava provado exigiria pronúncia expressa nesse sentido (cfr. n.º 2 do art. 123.º do CPPT).

Por outro lado, quando rebateu a conclusão do parecer jurídico junto aos autos de que a inserção do prédio vendido na RAN fazia pressupor que também os prédios confinantes aí se encontravam inseridos, o acórdão foi taxativo no sentido de que essa pressuposição não era admissível, mas sem nunca questionar a base de que a mesma arrancava, ou seja, a inserção do prédio vendido na RAN. A fundamentação expendida no acórdão recorrido, se bem o interpretamos (Note-se que, como a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem vindo a afirmar, «a decisão judicial, constitui um acto jurídico a que se aplicam, ex vi do art. 295.º do CC, as regras e os princípios gerais de interpretação da declaração negocial, maxime a regra prevista no art. 236.º, n.º 1, daquele Código, de que a declaração deve interpretar-se com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do seu contexto, tendo em conta não só a parte decisória como toda a sua fundamentação». Neste sentido, por todos e com indicação de jurisprudência, o acórdão da Secção de Contencioso Tributário de 8 de Novembro de 2017, proferido no processo n.º 933/15, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/da4dc8c2a9a388cf802581d7003f11ab. ), é, pois, no sentido de que a ausência de prova da inserção dos prédios na RAN é relativamente aos prédios da ora Recorrente, que não o prédio vendido nos autos. Relativamente a este, nunca ninguém questionou que esteja em parte inserido na RAN.

Aliás, a não ser assim, nem se compreenderia que o acórdão – depois de ter julgado “improcedente” o alegado nas conclusões 37 e 38 – tivesse prosseguido na indagação das demais condições estabelecidas para o exercício da preferência previsto no normativo em causa.

Ou seja, o acórdão também admitiu implicitamente que o prédio vendido se inseria na RAN.

Em síntese, afigura-se-nos assente, porque indisputado, o facto de parte do prédio vendido se situar na RAN.

Assim, no essencial e tal como delimitada a questão pelo acórdão proferido pela formação a que alude o n.º 5 do art. 150.º do CPTA que admitiu a revista, o que se discute nos presentes autos é se a ora Recorrente tem, ou não, o direito de preferir ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 26.º da Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, na aquisição do prédio vendido nestes autos, designadamente, por aí residirem os fundamentos da divergência, i) se a preferência prevista naquela disposição legal depende da existência de um prévio acordo de vontades (pacto de preferência) e ii) se é de exigir que, não só o prédio a vender, mas também os prédios confinantes se encontrem na RAN.

Dito de outro modo, a questão é a de saber se o preenchimento da hipótese legal contemplada no art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, exige que exista um pacto de preferência, como considerou o acórdão recorrido, ou se, como sustenta a ora Recorrente, se basta com a verificação de que o prédio daquele que se arroga o direito de preferir confina com o prédio a vender, este inserido na RAN, ainda que apenas em parte.

2.2. 2 A PREFERÊNCIA PREVISTA NO N.º 2 DO ART. 26.º DO DECRETO-LEI N.º 73/2009, DE 31 DE MARÇO

2.2.2. 1 Ao contrário do que considerou o acórdão recorrido, a preferência prevista o n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 não exige a existência de um acordo prévio entre o dono do prédio a vender e o preferente.

Diz aquele preceito legal: «Os proprietários dos prédios rústicos ou mistos inseridos na RAN que os pretendam vender, comunicam por escrito a sua intenção aos confinantes que podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil».

Nos arts. 416.º a 418.º do CC estão previstos o modo como o proprietário da coisa a vender deve comunicar o projecto de venda ao titular do direito de preferência (art. 416.º, n.º 1) e o prazo para este exercer o seu direito, sob pena de caducidade (art. 416.º, n.º 2), o procedimento a seguir quando a coisa se vendida juntamente com outras (art. 417.º) e o modo como deve ser suprida pelo preferente a eventual existência de uma prestação acessória que ele não possa cumprir (art. 418.º).

O Tribunal Central Administrativo Sul, no acórdão recorrido, sustenta que, porque os arts. 416.º a 418.º do CC fazem parte da subsecção que tem como epígrafe “Pactos de preferência”, a remissão efectuada no n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 deve entender-se como aplicável apenas às situações em que tenha sido celebrado um pacto de preferência.

Mas, a letra da lei não autoriza essa leitura. Se a intenção do legislador fosse essa, por certo teria encontrado um enunciado que a traduzisse, ainda que minimamente, sendo que na tarefa hermenêutica deve presumir-se que o legislador «soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (cfr. n.º 3 do art. 9.º do CC).

É certo que o elemento gramatical não é o único, nem sequer o mais importante, elemento de interpretação, devendo sempre ser utilizado conjuntamente com o elemento lógico, mas o texto é o ponto de partida da tarefa hermenêutica, cabendo-lhe, para além do mais, uma função negativa, de eliminar os sentidos que não tenham apoio ou, pelo menos, «um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (cfr. n.º 2 do art. 9.º do CC).

Mas também o elemento lógico, designadamente na sua vertente racional ou teleológica e na sua vertente sistemática, dá importante subsídio para arredar a tese acolhida no acórdão recorrido.

Desde logo, se o campo de aplicação da norma fosse o indicado pelo Tribunal Central Administrativo Sul a mesma seria vazia de sentido e, por isso, desnecessária. Na verdade, se a operatividade da norma dependesse da existência de um contrato pelo qual o dono do prédio a vender se tivesse obrigado a dar a preferência, qual o sentido de impor que fosse dado o direito legal de preferência quando esse direito já resultava do contrato? Nessa hipótese, defendida pelo acórdão recorrido, a norma do n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009 não teria conteúdo prático. Se se exigisse uma preferência de origem negocial por que viria a lei consagrar o direito de preferência?

Na verdade, a ratio legis é de conceder um direito legal de preferência, que se distingue claramente da preferência resultante de contrato. Como dizem PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA, «Ao lado da preferência de origem negocial, há os direitos legais de preferência (que são direitos reais de aquisição), destinados a facilitar, na maioria dos casos, a extinção de situações que não são as mais consentâneas com a boa exploração económica dos bens» (Código Civil Anotado, Coimbra Editora, volume I, anotação 4 ao art. 414.º, págs. 364/365.); e esses Autores dão numerosos exemplos desses direitos legais de preferência.

O n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 23/2009 é um desses casos: o legislador concede ao proprietário do prédio confinante com prédio inserido na RAN o direito legal de preferir na venda aquele prédio (É pacífica na doutrina a qualificação do direito de preferência relativo a prédios inseridos na RAN como direito legal de preferência. Vide, ainda no domínio do art. 12.º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, que anteriormente regulava, os seguintes Autores:

AGOSTINHO CARDOSO GUEDES, O exercício do direito de preferência, Universidade Católica, Lisboa, 2006, págs. 225/226;

CARLOS LIMA, Direitos Legais de preferência (estrutura), Revista da Ordem dos Advogados, ano 65, volume III, Dezembro de 2005, ponto 3, disponível em

https://portal.oa.pt/comunicacao/publicacoes/revista/ano-2005/ano-65-vol-iii-dez-2005/doutrina/carlos-lima-direitos-legais-de-preferencia/.). E bem se compreende o motivo por que o faz: visa o redimensionamento da propriedade inserida na RAN.

Por outro lado, como judiciosamente se refere no parecer jurídico junto aos autos, a vingar a tese de acórdão recorrido «desapareceriam todos os direitos legais de preferência, uma vez que todos eles sem excepção remetem para os arts. 416.º a 418.º do Código Civil. É o que sucede com a preferência do comproprietário (art. 1409.º, n.º 2), com a preferência do arrendatário (art. 1091.º, n.º 5) e com a preferência do proprietário do solo (art. 1535.º, n.º 2). Todas estas disposições se referem a direitos legais de preferência, não dependendo a sua existência da celebração de qualquer pacto de preferência. É precisamente o mesmo que sucede com o art. 26.º, n.º 2, do D.L. 73/2009, que não depende igualmente da celebração de um pacto de preferência».

Concluímos, pois, divergindo do acórdão recorrido, que do n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2006, de 31 de Março, resulta a atribuição de uma preferência legal (um direito legal de preferir), que não depende de existir um anterior pacto de preferência.

2.2.2. 2 Resta-nos verificar se para a concessão do referido direito legal de preferir se exige que o prédio confinante esteja inserido na RAN ou se essa exigência apenas se refere ao prédio a vender.

A letra do n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2006 não deixa muitas dúvidas a esse propósito, na medida em que, como vimos, dispõe: «Os proprietários dos prédios rústicos ou mistos inseridos na RAN que os pretendam vender, comunicam por escrito a sua intenção aos confinantes, que podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil».

Ou seja, a letra da lei é inequívoca: o proprietário do prédio rústico ou misto inserido na RAN, na venda do prédio, tem de dar a preferência aos proprietários dos prédios confinantes, insiram-se estes na RAN ou não.

E a Recorrente dá conta das razões que levaram o legislador a abandonar a anterior solução, consagrada no art. 12.º, n.ºs 1 e 2, do já referido Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, que estabelecia:

«1- Sem prejuízo das preferências estabelecidas no Código Civil e em legislação complementar, os proprietários de prédios rústicos incluídos numa área da RAN gozam do direito de preferência na venda ou dação em cumprimento de prédios rústicos sitos na mesma área.

2- O tribunal notifica os preferentes previstos no número anterior por meio de éditos a afixar na sede ou sedes das zonas agrárias com competência na área da RAN em que se situa o prédio em causa, devendo os preferentes exercer o seu direito nos 30 dias imediatos à afixação, aplicando-se em tudo o mais o disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações».

No domínio da vigência dessa legislação, só os proprietários de prédios inseridos na RAN tinham o direito legal de preferência na aquisição de prédio a vender inserido na mesma área e punha-se a cargo do tribunal a notificação dos preferentes. Para a atribuição do direito de preferência não se exigia, então, que o prédio confinasse com o prédio a alienar, mas apenas que estivesse inserido na mesma RAN. Este regime legal revelava algumas dificuldades de aplicação, decorrentes da necessidade de o tribunal verificar se os terrenos se inseriam ou não na mesma área da RAN.

Em ordem a facilitar a aplicação do regime, o legislador entendeu alterá-lo, designadamente quanto à atribuição do direito de preferência, que passou a ser atribuído aos proprietários dos prédios confinantes do prédio inserido na RAN e a alienar, independentemente de tais prédios se encontrarem ou não inseridos nessa região e, bem assim, passando a impor ao proprietário do prédio a vender a notificação dos preferentes.

Assim, à face da lei actual – que é a aplicável – para o exercício do direito legal de preferência previsto pelo n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, basta que o prédio seja confinante com um outro, a alienar, que esteja inserido na RAN, ficando o alienante obrigado a notificar os proprietários dos prédios confinantes, quer estes estejam quer não inseridos na RAN.

2.2. 3 CONCLUSÕES

O acórdão recorrido, que entendeu em sentido diverso, não pode manter-se na parte em que vem recorrida e, preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- Nos termos do n.º 2 do art. 26.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, «[o]s proprietários dos prédios rústicos ou mistos inseridos na RAN que os pretendam vender, comunicam por escrito a sua intenção aos confinantes que podem exercer o seu direito nos termos dos artigos 416.º a 418.º do Código Civil».

II- Dessa norma resulta a atribuição de uma preferência legal (um direito legal de preferência), que não depende da existência de um pacto de preferência.

III- Para a concessão desse direito não se exige que o prédio confinante esteja inserido na RAN, sendo que essa exigência apenas se refere ao prédio a vender.

* * *

3. DECISÃO

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido na parte sob escrutínio e julgar improcedente a reclamação judicial, assim mantendo na ordem jurídica, com a presente fundamentação, o despacho por que o órgão da execução fiscal indeferiu o pedido de revogação do despacho que adjudicou o imóvel à ora Recorrente.

Custas pelo Recorrido particular, em ambas as instâncias e neste Supremo Tribunal, onde não paga taxa de justiça porque não contra-alegou.

Lisboa, 14 de Agosto de 2019. – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.