377/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 377/2018 Processo n.º 133/2017 Plenário Relatora: Conselheira Maria Clara Sottomayor Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I – Relatório Cinco deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira do Grupo Parlamentar do Partido Socialista requereram, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição da República Portuguesa (CRP), a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da ilegalidade da norma interpretativa constante do artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, diploma que aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2017, com fundamento na violação do disposto no artigo 79.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM). A norma questionada tem o seguinte teor: «Artigo 47.º Norma interpretativa da compensação por caducidade dos contratos a termo celebrados com docentes pela Secretaria Regional de Educação 1 – Aos docentes contratados pela Secretaria Regional de Educação a termo resolutivo não é devida a compensação por caducidade a que se referem o n.º 3 do artigo 293.º e o n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, retificada pela Declaração de Retificação n.º 37-A/2014, de 19 de agosto, e alterada pelas Leis n.ºs 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, se ocorrer a celebração de novo contrato sucessivo até 31 de dezembro do ano letivo seguinte. 2 – Para os efeitos previstos no número anterior, o pagamento da compensação por caducidade devida nos termos do n.º 3 do artigo 293.º e do n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, só se efetua a partir do dia 1 de janeiro do ano letivo seguinte». 3. Os fundamentos, apresentados no pedido para sustentar a ilegalidade da norma impugnada, são os seguintes, conforme se transcreve: «Em 2009, foi introduzido um regime de compensação por caducidade de contrato de trabalho em funções públicas a termo certo, pelo Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro. Com a cessação de um contrato a termo certo ou incerto é conferido o direito do trabalhador a uma compensação pecuniária de acordo com o que se encontra legislado, quer na Lei 59/2008, quer na lei que a revogou, a Lei nº 35/2014 de 20 de junho. A Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015 veio introduzir, através do seu artigo 55.º, uma alteração ao pagamento da compensação por caducidade do contrato especificamente quanto ao[s] contratos celebrados com docentes pelo Ministério da Educação e Ciência, estabelecendo que não é devida a compensação por caducidade a que se referem o n.º 3 do artigo 293.º e o n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, se ocorrer a celebração de novo contrato sucessivo até 31 de dezembro do ano letivo seguinte. Quando tal não aconteça, então sim, é devida essa compensação, a qual apenas se efetua a partir do dia 1 de janeiro do ano letivo seguinte. Esta norma foi vertida para o Orçamento da RAM em 2015, e também em 2016 pela norma interpretativa do artigo n.º 49, do Orçamento da RAM, aprovado peio Decreto Legislativo Regional n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro. Ora, o Orçamento de Estado para 2016 deixou de incluir a norma que suspendia a compensação, voltando os docentes com contrato a termo certo com o ministério da Educação e Ciência a receber indemnizações por caducidade dos contratos nos moldes em que vigorava em 2014. O diploma regional, afastando-se da disciplina constante da Lei do Orçamento do Estado, terá introduzido um elemento diferenciador de discriminação negativa para os docentes prestando serviço na RAM, gerando assim um possível vício de ilegalidade. Com efeito, nos termos das pertinentes normas do Estatuto da Região, em especial do seu artigo 79.º, “ A capacidade para o exercício de funções públicas em serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral (nº 1); As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado (n.º 2) ”. Assim sendo, o diploma aprovado pela Assembleia Legislativa da R.A.M. deveria, a nosso ver, ter respeitado a regra contida na lei da República, não só por força dos princípios gerais, mas também em obediência ao comando do próprio Estatuto da Região Pelo que vem de se expor, os deputados abaixo assinados vêm requerer a declaração de ilegalidade da norma interpretativa do artigo 47.º, do Decreto Legislativo Regional nº 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, por violar o prescrito no artigo 79.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira». Notificado, ao abrigo do disposto no artigo 54.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (LTC), para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira veio oferecer o merecimento dos autos. Discutido em Plenário o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em harmonia com o que então se estabeleceu. Fundamentação 6. A norma agora questionada, o artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, apresenta o seguinte teor: «Artigo 47.º Norma interpretativa da compensação por caducidade dos contratos a termo celebrados com docentes pela Secretaria Regional de Educação 1 – Aos docentes contratados pela Secretaria Regional de Educação a termo resolutivo não é devida a compensação por caducidade a que se referem o n.º 3 do artigo 293.º e o n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, retificada pela Declaração de Retificação n.º 37-A/2014, de 19 de agosto, e alterada pelas Leis n.ºs 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, se ocorrer a celebração de novo contrato sucessivo até 31 de dezembro do ano letivo seguinte. 2 – Para os efeitos previstos no número anterior, o pagamento da compensação por caducidade devida nos termos do n.º 3 do artigo 293.º e do n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, só se efetua a partir do dia 1 de janeiro do ano letivo seguinte». Deste modo, o n.º 1 estabelece que, nas circunstâncias nele previstas, não é devida qualquer compensação por caducidade do contrato de trabalho a termo, em funções públicas, mais especificamente, de docência. O n.º 2 estabelece o momento a partir do qual o pagamento dessa compensação, quando devida, é de efetuar. Os requerentes pugnam pela ilegalidade da norma citada, em face do disposto no artigo 79.º do EPARAM, que dispõe, sob a epígrafe, «Estatuto dos funcionários», que «A capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral» (n.º 1), e que «As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado» (n.º 2), e, ainda que «A legislação sobre o regime da função pública procurará ter em conta as condicionantes da insularidade» (n.º 3). 7. Tem ainda relevo para o caso a Lei do Orçamento do Estado de 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro), cujo artigo 55.º regula a compensação, por caducidade, dos contratos a termo resolutivo celebrados com docentes pelo Ministério da Educação e Ciência, estipulando que «Aos docentes contratados pelo Ministério da Educação e Ciência a termo resolutivo não é devida a compensação por caducidade a que se referem o n.º 3 do artigo 293.º e o n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, se ocorrer a celebração de novo contrato sucessivo até 31 de dezembro do ano letivo seguinte» (n.º 1), afirmando ainda que «Para os efeitos previstos no número anterior, o pagamento da compensação por caducidade devida nos termos do n.º 3 do artigo 293.º e do n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, só se efetua a partir do dia 1 de janeiro do ano letivo seguinte» (n.º 2). Esta norma foi vertida para o Orçamento da Região Autónoma da Madeira (RAM) em 2015, e também em 2016 pela norma interpretativa do artigo 49.º do Orçamento da RAM, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/2015/M, de 30 de dezembro. Contudo, o legislador, no Orçamento do Estado para 2016, deixou de incluir a norma que suspendia a compensação. Diferentemente, na Região Autónoma da Madeira (RAM), o Orçamento de 2017 continuou a incluir uma norma semelhante àquela, pelo que os docentes que exercem funções na RAM continuaram a não beneficiar de indemnização por caducidade do contrato de trabalho a termo, nos moldes previstos na Lei do Orçamento de Estado (LOE) para 2015. Neste quadro legislativo, agora diferenciado, no que diz respeito à indemnização por caducidade do contrato a termo, entre docentes que exercem funções na RAM e no território continental, entendem os requerentes que o diploma regional, na medida em que se afasta da disciplina constante da Lei do Orçamento do Estado, terá introduzido um elemento diferenciador de discriminação negativa para os docentes prestando serviço na RAM, gerando assim um possível vício de ilegalidade. « Com efeito, nos termos das pertinentes normas do Estatuto da Região, em especial do seu artigo 79.º, “A capacidade para o exercício de funções públicas em serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral (nº 1); As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado (n.º 2)”. Assim sendo, o diploma aprovado pela Assembleia Legislativa da R.A.M. deveria, a nosso ver, ter respeitado a regra contida na lei da República, não só por força dos princípios gerais, mas também em obediência ao comando do próprio Estatuto da Região. Pelo que vem de se expor, os deputados abaixo assinados vêm requerer a declaração de ilegalidade da norma interpretativa do artigo 47.º, do Decreto Legislativo Regional nº 42-A/2016/M, de 30 de dezembro, por violar o prescrito no artigo 79.º, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira ». 8. Ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea g) , da Constituição, os Representantes da República, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, os presidentes dos Governos Regionais ou um décimo dos deputados regionais têm legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas que violem, respetivamente, direitos das regiões autónomas ou o estatuto regional. A Constituição consagra, para o domínio regional, um sistema de controlo da constitucionalidade e da legalidade com requisitos, funções e objeto específicos, o que teve como consequência a previsão de uma legitimidade especial em sede de fiscalização sucessiva abstrata da constitucionalidade e da legalidade, «em virtude da inelutável dialética entre a autonomia e a unidade do Estado e da complexidade inerente às relações entre o ordenamento estadual e o ordenamento regional» (cf. Rui Medeiros, in Jorge Miranda/Rui Medeiros , Constituição Portuguesa Anotada , Tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 806-807). O poder de impugnação, conferido pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP, está, assim, constitucionalmente circunscrito e pressupõe uma legitimidade qualificada (Acórdãos n.ºs 403/89, n.º 198/00, 615/03, 491/04, 411/2012, 767/2013, 465/2014, 139/2015, 194/2016 e 421/2016). Os requerentes exercem, assim, um «poder instrumental de defesa de interesses regionais» (cf. Rui Medeiros, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 809), não lhes competindo a defesa de interesses da República ou de observância das regras que limitam a competência legislativa entre os órgãos de soberania e as Assembleias legislativas regionais. O presente pedido, dirigido à declaração de ilegalidade de uma norma, foi efetuado por cinco deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira e, portanto, tendo em conta que esta é composta por quarenta e sete deputados, estamos perante um número de deputados superior a um décimo do total, como exige a Constituição. Contudo, segundo o artigo 281.º, n.º 1, alínea g), da CRP, os deputados à Assembleia Legislativa Regional só têm legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando o pedido se funde em violação do respetivo estatuto, salientando a jurisprudência do Tribunal Constitucional que a legitimidade processual das entidades competentes, para interpor estes recursos de fiscalização, depende da natureza materialmente estatutária da norma invocada como parâmetro de controlo da legalidade. Segundo esta orientação jurisprudencial, nos casos em que a norma invocada como parâmetro de constitucionalidade ou ilegalidade contém um princípio de âmbito e de alcance geral, relativo ao funcionamento do Estado como um todo, e, como tal, não circunscrito nem tematicamente relacionável com a conformação constitucional da autonomia político-administrativa das regiões autónomas, a sua alegada violação não integra, por isso, a espécie de causa de pedir de cuja verificação depende absolutamente a legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata pelos presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas (cf., entre outros, Acórdãos n.ºs 767/2013, 139/2015 e 194/2016). O mesmo vale, por identidade de razão, para os deputados a tais Assembleias Legislativas. Por aplicação desta jurisprudência, se as normas alegadamente violadas forem apenas formalmente estatutárias, tal significará que a norma estatutária não pode ser usada como parâmetro de apreciação da legalidade, e que os recorrentes não terão legitimidade para o pedido. Na verdade, o invocado artigo 79.º do EPARAM só tem valor paramétrico relativamente ao decreto legislativo regional objeto de apreciação nos presentes autos, caso se possa considerar que os princípios fundamentais da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, nomeadamente os que constam dos seus artigos 293.º, n.º 3, e 294.º, n.º 4, sejam aplicáveis na Região Autónoma da Madeira por força da remissão contida naquele preceito estatutário, pois só então é que o mesmo preceito revestirá a natureza de uma norma materialmente estatutária. Nestes termos, haverá que averiguar se a norma constante do artigo 79.º do EPARAM se reveste, ou não, de natureza materialmente estatutária. 9. Natureza da norma estatutária do artigo 79.º do EPARAM Os estatutos político-administrativos das regiões autónomas são, em princípio, leis com valor reforçado, que ocupam uma posição privilegiada na hierarquia das fontes e gozam de uma hierarquia superior a qualquer outra categoria de norma legal. Como se afirmou no Acórdão n.º 256/2010: «Os Estatutos das Regiões Autónomas são efetivamente leis especiais que a Constituição gradua entre as leis constitucionais e as leis ordinárias (artigo 161.º alínea b) da Constituição) e, achando-se submetidas a um especial regime de aprovação e de alteração, não podem ser modificadas senão pela forma prevista no artigo 226.º, n.º 4 da Constituição. Esta circunstância impõe que se reconheça às suas disposições normativas maior perenidade, não só em face da rigidez do seu processo de alteração, mas também por ser uma lei onde se desenvolvem os princípios constitucionais respeitantes à autonomia regional e se concentram as bases dos poderes regionais (artigo 227.º, n.º 1 e 228.º, n.º 1 da Constituição)». Contudo, nem todas as normas formalmente estatutárias são materialmente estatutárias, não beneficiando, nesta hipótese, de valor reforçado para o efeito de apreciação da legalidade, devendo ser tratadas como uma lei geral ou comum. Vejamos. O artigo 79.º do EPARAM tem o seguinte teor: «Artigo 79.º Estatuto dos funcionários 1 – A capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, o regime de aposentação e o estatuto disciplinar são os definidos na lei geral. 2 – As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado. 3 – A legislação sobre o regime da função pública procurará ter em conta as condicionantes da insularidade.» A norma citada refere-se ao regime do estatuto dos funcionários públicos, um conceito que abrange aspetos fundamentais e estruturantes da função pública, suscetíveis de coincidir com a noção de «Bases do regime e âmbito da função pública». No seu n.º 1, a norma remete para a lei geral, no que diz respeito à capacidade para o exercício de funções públicas nos serviços regionais, ao regime de aposentação e ao estatuto disciplinar. Independentemente de estas questões, em concreto, se integrarem no conceito de «leis de base» ou poderem abranger questões não estruturantes, o Estatuto remete para a lei geral, de forma que estamos perante matérias parcialmente coincidentes com o conceito de leis de bases, ainda que não o esgotem. Contudo, os princípios gerais e estruturantes serão sempre matéria reservada da Assembleia da República ao abrigo do artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP e que não estão relacionados com o interesse específico das regiões. As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários públicos regionais, referidos no n.º 2, regem-se, segundo esta disposição, pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado. Trata-se de matérias, que devem, contudo, respeitar os princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado, sendo que, estes princípios, devido à sua natureza fundamental e estrutural, são da competência exclusiva da Assembleia da República, porque integram o conceito de «bases» do regime e âmbito da função pública. A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem entendido que o âmbito material do estatuto de cada região autónoma se encontra delimitado negativamente pelo princípio da reserva de lei da Assembleia da República (v., entre outros, os Acórdãos n.ºs 525/2008, 238/2008, 581/2007, 567/2004 ou 162/99), o que corresponde, no fundo, ao disposto no artigo 228.º, n.º 1, da CRP: «A autonomia legislativa das regiões autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania». Sendo assim, como questão prévia à apreciação da legalidade do ato normativo questionado, importa ter em conta que o poder legislativo regional está limitado, negativamente, na medida em que não pode versar sobre matérias reservadas à competência dos órgãos de soberania. É que a definição do elenco de matérias que constituem a competência legislativa reservada da Assembleia da República, nos artigos 164.º e 165.º da CRP, não releva apenas para o efeito de delimitação de competência legislativa entre o Parlamento e o Governo, mas também para determinar a exclusão da competência legislativa das regiões autónomas. Para legislar sobre estas matérias, é competente, «de forma exclusiva e excludente», apenas o próprio Estado (cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, Anotação ao artigo 228.º, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 349). Neste sentido, sintetizando esta posição, afirma-se, no Acórdão n.º 525/2008 e na jurisprudência nele citada, que: «E a verdade é que o Tribunal já recusou carácter estatutário a normas inscritas em preceitos dos Estatutos das Regiões. O Tribunal considerou, por exemplo, que não podem haver-se como materialmente estatutárias as normas respeitantes a matérias relativas ao direito eleitoral (Acórdão n.º 1/91), à organização e funcionamento dos tribunais administrativos (Acórdão n.º 460/99) e às relações financeiras entre a República e as Regiões Autónomas (Acórdãos n.ºs 567/04, 11/07, 581/07 e 238/08). Nestes casos, o Tribunal verificou que as matérias tratadas se incluíam no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, tendo concluído que a sua inclusão nos Estatutos afecta essa reserva, por força da regra da iniciativa originária exclusiva das assembleias legislativas das Regiões”. Mais à frente, citando Jorge Miranda, é mencionado que “«competindo a iniciativa originária do estatuto ou das suas alterações (como bem se compreende) à Assembleia Legislativa Regional (art. 226.º), se o estatuto pudesse abarcar qualquer matéria, ficaria, por esse modo, limitado o poder de iniciativa dos deputados, dos grupos parlamentares, de grupos de cidadãos ou do Governo da República (art. 167.º)” (…)». 10. Natureza do regime dos artigos 293.º, n.º 3, e 294.º, n.º 4, da LGTFP e relação com a matéria reservada à República Teremos, então, no caso sub judice, que analisar também, como pressuposto da decisão, a natureza dos artigos 293.º, n.º 3 e 294.º, n.º 4, da LGTFP e a sua relação com a matéria reservada à Assembleia da República, pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP, que diz respeito às bases do regime e âmbito da função pública. Tem-se entendido que, no que diz respeito ao alcance da reserva de competência legislativa da AR, existem três níveis (cf., entre outros, os Acórdãos n.º 3/89 e n.º 793/2013; Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª edição, Coimbra, 2010, p. 325): 1.º) Um nível mais exigente, em que toda a disciplina legislativa da matéria é reservada à Assembleia da República; 2.º) Um nível menos exigente, em que a reserva de competência legislativa daquele órgão se limita ao regime geral; 3.º) Um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é reservada apenas no que se refere às bases gerais ou bases do regime jurídico da matéria. Neste último nível, aquele que é relevante para o caso concreto em apreciação, integra-se a questão de saber o que se entende por «bases», nomeadamente, no contexto da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Embora não seja fácil definir, senão aproximadamente, o que deve entender-se por «bases», é seguro que, nos domínios materiais correspondentes, compete à Assembleia da República «tomar as opções político-legislativas fundamentais e definir a disciplina básica do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 325; Acórdãos n.ºs 4/84 e 285/92, 793/13 ). Nos termos do Acórdão n.º 142/85, o conceito de bases do regime e âmbito da função pública, refere-se à «(…) definição das grandes linhas que hão-de inspirar a regulamentação legal da função pública e demarcar o âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime jurí­dico. Na imediata dependência de um debate e de uma decisão parla­mentares (é esse, bem se sabe, o significado da reserva) encontra-se ape­nas, e compreensivelmente, o estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulamentação, dos seus princípios reitores ou orientadores, princípios esses que caberá depois ao Governo desenvol­ver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo (consoante o exigir a especificidade das situações a contem­plar), e princípios que constituirão justamente o parâmetro e o limite desse desenvolvimento, concretização e particularização (…)». Prossegue o mesmo Acórdão, sobre o conceito de lei de base: «Esta, por conseguinte, bem pode ser interpretada antes como incluindo qualquer intervenção legislativa que contenda com os princípios estruturais básicos do regime da função pública. (…) Definido o seu alcance nos termos indicados, o que a reserva do artigo 168.º, n.º 1, alínea u), implica, sim, é a necessidade de, a partir dos numerosos e dispersos textos legais regulamentadores da função pública, e sem, naturalmente, perder de vista o respetivo contexto, maxime institucional e histórico, averiguar e estabelecer as linhas de força estruturais dessa regulamentação, os princípios básicos que a informam e caracterizam, pois aí se situará a linha de fronteira entre o que pertence e o que não pertence à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. Nessa competência entrará só — como é óbvio — o que contenda com aqueles princípios, por importar a sua substituição, modificação ou derrogação; sobre tudo o mais, poderá o Governo legislar sem necessidade de qualquer autorização prévia. Numa palavra, e para nos servirmos de uma consabida distinção, dir-se-á: a reserva parlamentar inclui apenas o que tenha a natureza de uma regulamentação de princípio, por constituir, ou coenvolver uma redefinição de «princípios jurídicos»; a emissão de normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles, essa encontra-se o Governo habilitado a fazê-la autonomamente». Contudo, deve frisar-se a este propósito, que, como se afirma no Acórdão n.º 793/2013, a Assembleia da República não está impedida de regular por ato legislativo seu toda a matéria em causa, por exemplo, através de um ato legislativo compósito que integre princípios gerais ou princípios estruturantes e regras concretizadoras desses princípios e ainda outras disposições de mera remissão para outros diplomas (cf., por exemplo, e com referência às bases do regime da função pública, os Acórdãos n.ºs 142/85, 261/2004, 620/2007 e 793/2013). Mas pode optar, como também se afirma no Acórdão n.º 793/2013, por «circunscrever a disciplina legislativa por si aprovada às referidas bases (em sentido material) – caso em que se deverá falar de leis de bases em sentido próprio (ainda que as mesmas não se autoqualifiquem como tal): uma modalidade de «leis sobre leis» que é pressuposto da aprovação de decretos-leis de desenvolvimento ou de decretos legislativos regionais emanados ao abrigo da competência legislativa complementar das Assembleias Legislativas das regiões autónomas (cfr., respetivamente, os artigos 198.º, n.º 1, alínea c), e 227.º, n.º 1, alínea c), ambos da Constituição, que preveem «leis que se circunscrevem aos princípios ou bases gerais de regimes jurídicos»; cfr. também o artigo 38.º, n.ºs 1, primeira parte, e 2, do EPARAA; por outro lado, e conforme resulta do n.º 4 deste último normativo, a aprovação de «diplomas de bases» não está limitada ao domínio da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, podendo ocorrer igualmente em domínios de competência concorrencial dos diversos órgãos legislativos)». A propósito do conceito de «leis de bases», a jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdãos n.ºs 403/2005 e 620/2007) reconhece que a Constituição não define o que são leis de bases. A lei pode autoqualificar-se como «lei de base». Mas no caso de não se autoqualificar como tal, são de presumir, como leis de bases, as leis da Assembleia da República naquelas matérias em que a reserva de lei se limita justamente às bases dos regimes jurídicos previstas nos artigos 164.º e 165.º da CRP. Fora destes casos, ou afastada por via hermenêutica aquela presunção, como se afirma no Acórdão n.º 620/2007, «são de qualificar como leis de bases as leis que de facto se limitem aos princípios gerais dos regimes jurídicos e que não devolvam expressamente o seu desenvolvimento para diploma regulamentar, pois então deixa de existir um pressuposto necessário das leis de bases, que é o seu desenvolvimento legislativo. Inversamente, um indício seguro da existência de uma lei de bases é a exigência por ela estabelecida de desenvolvimento ou de regulamentação mediante decreto-lei (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, citada, pág. 676)». Prossegue o mesmo Acórdão n.º 620/2007, afirmando que, «Não podendo ser tido como uma lei de bases, poderá suceder que algumas das [normas de um dado diploma legal] possam ser qualificadas como bases do regime da função pública. Como tais devem entender-se aquelas que, num ato legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efetuada por via legislativa (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, citado, pág. 755; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 3ª edição, Coimbra, pág. 377; acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04)». Este entendimento já tinha sido afirmado por jurisprudência anterior (Acórdão n.º 208/2002): «Decorre da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente o Acórdão n.º 233/97 (in AcTC, 36.º vol., pp. 503 e ss.) e dos Acórdãos aí citados, que a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários em matéria de bases do regime e âmbito da função pública não podem ser considerados como constituindo o desenvolvimento de tais bases. Isso significa necessariamente que a criação de tais exceções ou princípios contrários aos contidos nas bases da função pública consubstancia uma invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista no artigo 165°, n.º 1, alínea t), da Constituição. Com efeito, ainda que se admita que a reserva estabelecida nesta última norma não abrange a particularização e a concretização do regime da função pública […], ela não pode deixar de incluir a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários àqueles que podem considerar-se os princípios básicos definidores das bases de tal regime, sob pena de se abrir a porta a um esvaziamento da reserva pela via da multiplicação de regimes excepcionais». E veio a ser reiterado pelo Acórdão n.º 793/2013: «Deste modo, e em rigor, perante o que acima foi referido como um ato legislativo compósito respeitante a matéria cujas bases ou princípios integrem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, falta um pressuposto do exercício da competência legislativa complementar do Governo ou das Assembleias Legislativas das regiões autónomas - uma «lei que se circunscreva aos princípios ou bases gerais de um dado regime jurídico». Os mesmos órgãos podem, todavia, exercer relativamente a tal matéria a respetiva competência legislativa primária, nos termos gerais, ou seja, abstendo-se de legislar sobre a (parte da) matéria reservada à Assembleia da República – isto é, sobre as bases ou princípios estruturantes do regime jurídico em causa». Conforme se conclui, no citado Acórdão n.º 793/2013, «[A] razão de ser da integração das «bases do regime da função pública» na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República se conexiona, desde logo, com as garantias de contraditório político e de publicidade e transparência do debate próprias do processo legislativo parlamentar. Acresce a exigência de unidade axiológico-normativa do regime jurídico aplicável a todos os trabalhadores em funções públicas, independentemente da concreta Administração a que os mesmos se encontrem vinculados (cfr. o artigo 269.º da Constituição). Tal unidade é, de resto, simétrica da comunidade de fins e de princípios constitucionalmente prevista para a Administração Pública (cfr. o artigo 266.º da Constituição)». Nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 164.º e 165.º da Constituição, exige-se, para a integração no conceito de «base», a natureza fundamental da solução normativa concretamente considerada e o seu caráter estruturante. A matéria das «bases» do regime e âmbito da função pública refere-se, quer ao estatuto próprio da função pública como organização e como relação de emprego específica, quer à delimitação do seu âmbito (ou seja, a demarcação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado estão sujeitos àquele regime) e, apesar de nem sempre ser fácil operar a esta delimitação, a competência da AR deve estender-se, sobretudo, quando estão em causa direitos fundamentais, sendo, contudo duvidoso que as bases do regime e âmbito das funções públicas abranjam a definição de carreiras e categorias (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ob. cit., p. 333). Quanto ao conceito de «base», reitera-se, assim, o entendimento afirmado na jurisprudência constante do Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 468/2010, segundo o qual «(…)a reserva de competência legislativa em matéria de bases do regime e âmbito da função pública – artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição –, se circunscreve à “definição das grandes linhas de inspiração da regulação legal da função pública e a demarcação do âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime jurídico. A reserva compreende, assim, o estabelecimento do quadro dos princípios básicos fundamentais daquela regulação, dos seus princípios reitores ou orientadores – princípios esses que caberá depois ao Governo desenvolver, concretizar e mesmo particularizar, em diplomas de espectro mais ou menos amplo – e dos princípios que constituirão, justamente, o parâmetro e o limite deste desenvolvimento, concretização e particularização” (cf., por todos, Acórdão n.º 184/08)». No mesmo sentido, o Acórdão n.º 76/2013, reafirmando o decidido pelo Acórdão n.º 302/2009, citou doutrina já proveniente dos Pareceres da Comissão Constitucional (Pareceres n.ºs 22/79 e 12/82, in Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 9.º, p. 48, e 19.º, p. 119, respetivamente) e da posição do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 142/85, evidenciando que a norma que reserva à AR as «Bases do regime e âmbito da função pública» apenas se dirige ao “estatuto geral” da função pública, realçando o que «(…) “é comum e geral a todos os funcionários e agentes”, tal como “a definição do sistema de categorias, de organização de carreiras, de condições de acesso e de recrutamento, de complexo de direitos e deveres funcionais que valem, em princípio, para todo e qualquer funcionário público e que, por isso mesmo, favorecem o enquadramento da função pública como um todo, dentro das funções do Estado”, cabendo, por seu turno, na competência legislativa do Governo a “concretização” desse estatuto geral, a sua “complementação, execução e particularização” (…)». A doutrina acompanha, no essencial, o entendimento adotado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, conforme se exemplificou no Acórdão n.º 793/13: «As bases do regime e âmbito da função pública “começam logo por integrar a definição do regime jurídico da Função Pública e as circunstâncias em que o mesmo pode eventualmente ser substituído por outra normação. Depois, as bases compreenderão igualmente a disciplina fundamental de todas as matérias cuja regulamentação a Constituição remeta para a lei, nomeadamente o regime de acumulação de funções, o sistema de incompatibilidades, o direito de regresso sobre os funcionários e agentes. Por fim, assumirá a natureza de base do regime a tipicização das formas de constituição, modificação ou extinção da relação de emprego público, o sistema de carreiras ou categorias da Função Pública, as condições gerais para ingressar e aceder aos lugares superiores, os direitos reconhecidos e os deveres impostos, o sistema retributivo e as suas componentes, o regime sancionatório, as garantias jurídicas e os meios de resolução de conflitos” (v. Paulo Veiga e Moura, A Privatização da Função Pública, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 101); “O regime e âmbito da função pública constituem reserva de competência legislativa parlamentar desde a versão originária da Constituição, circunscrita, desde a primeira revisão, às respetivas bases. De acordo com a leitura da Comissão Constitucional, à intervenção parlamentar cabia a definição dos aspetos ou elementos identificativos do regime da função pública, daquilo que era «comum e geral a todos os funcionários e agentes, o que, nestes termos, era menos do que a «reserva integral das volições primárias» do regime. As bases constituem os princípios, as opções político-legislativas essenciais, a «regulamentação de princípio» das respetivas relações de trabalho […] (v. Ana Fernanda Neves, “O Direito da Função Pública”, cit., pp. 386-387). A alínea t) “reserva à AR a matéria das «bases» do regime e âmbito da função pública (ou seja, o estatuto próprio da função pública como organização e como relação jurídica de emprego específica), bem como a delimitação do seu âmbito (ou seja, a demarcação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado estão sujeitos àquele regime). Esta delimitação nem sempre é fácil […], mas deve interpretar-se no sentido da extensão da reserva da AR, sobretudo quando estiverem em causa, direta ou indiretamente, direitos fundamentais (acesso à função pública e cargos públicos, direito de exercício de profissão), […]. (v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, II anot. XX ao artigo 165.º, p. 333)». Importa também precisar que o regime da função pública se estende ao contrato de trabalho em funções públicas, pois a teleologia intrínseca da reserva de lei da Assembleia da República, baseada no estatuto próprio da função pública, mantém-se no contexto do contrato de trabalho individual nas pessoas coletivas públicas. O conceito relevante de função pública, a que se refere o artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP, conforme têm entendido a jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf. Acórdão n.º 793/13, seguindo o Acórdão n.º 468/2010) e a doutrina, não é o conceito restrito – que abrangeria apenas os trabalhadores da Administração Pública cujas relações de emprego fossem disciplinadas por um específico regime jurídico de direito administrativo, de natureza estatutária – mas o conceito amplo que abarca todas as relações de emprego estabelecidas com pessoas coletivas integradas na Administração Pública (ou com um ente público). Deste modo, o conceito constitucional de «base do regime da função pública» é, assim, um conceito aberto a conteúdos diversos, caracterizados pela sua importância para a estruturação do regime jurídico das relações de emprego público (Acórdão n.º 793/13). A interpretação atualista da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de “bases do regime e âmbito da função pública” (artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição), reporta-se, assim, à relação jurídica de emprego público, independentemente desta última se constituir, ao abrigo da legislação ordinária, por nomeação ou por contrato de trabalho em funções públicas. Em face destas regras de distribuição de competências, não podem as Assembleias Legislativas das regiões autónomas aprovar atos legislativos, seja no exercício da sua competência legislativa primária, seja no exercício da sua competência legislativa complementar, que tenham por objeto a modificação ou a definição de opções político-legislativas correspondentes a bases integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República. 11. Descrito o conceito de «lei de base» à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional, é indiscutível que a norma relativa à indemnização por caducidade nos contratos de trabalho a termo disciplina matéria que integra o conceito de «lei de bases». Por um lado, a reforçar esta conclusão, é o próprio legislador que assim a qualifica, na alínea k) do artigo 3.º da LGTFP, sob a epígrafe (Bases do regime e âmbito). Por outro lado, as consequências da extinção do contrato de trabalho em funções públicas consistem numa opção político-legislativa fundamental e num aspeto básico e estrutural da disciplina do regime jurídico da função pública, preenchendo os critérios jurisprudenciais e doutrinais do conceito de lei de base. A atribuição, ou não, ao trabalhador subordinado, em funções públicas, de uma indemnização por caducidade do contrato de trabalho a termo constitui uma matéria importante para a estruturação do regime jurídico das relações de emprego público, não se justificando que se remeta esta regulação para os interesses próprios das regiões, e que se admita uma total supressão da indemnização por caducidade do contrato de trabalho a termo, em funções públicas, celebrado na RAM, numa situação em que tal indemnização é atribuída pelo Estado aos funcionários públicos que exercem funções no continente. 12. Assente que a matéria dos artigos 293.º, n.º 3, e 294.º, n.º 4, da LGTFP corresponde a «lei de bases», temos então que: Em 2015, a norma regional limitava-se a reproduzir o artigo 55.º da LOE 2015 (Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro). Ou seja, tínhamos um regime “de base”, contido na LGTFP, aprovado por lei parlamentar, limitado por outra lei parlamentar, a LOE 2015 (necessariamente regulando também a “matéria da lei de base”), pelo que a norma regional não podia fazer mais do que reproduzir o seu teor, já que o não podia contrariar (artigos 81.º do EPARAM, 165.º, n.º 1, alínea t), e artigo 228.º, n.º 1, da CRP; Acórdãos n.ºs 41/2017 e 238/2008). Integrando este regime da indemnização, por caducidade do contrato a termo, o conceito jurídico-constitucional de «base», tal significa, que, a partir de 2016, a existir contradição da legislação regional com os princípios fundamentais que neste domínio regem as relações jurídicas de emprego público, a mesma relevará do desrespeito de uma lei de bases, e não da violação do artigo 76.º do EPARAM. 13. Conclusão geral e consequências em sede de ilegitimidade Em consequência do exposto, a inobservância das regras de delimitação de competência entre Estado e regiões autónomas altera a forma como deve ser configurada a questão da legitimidade para o pedido, na medida em que exclui a relevância do artigo 79.º do EPARAM como norma materialmente estatutária ou norma paramétrica. É que esta norma, coincidindo, parcialmente, com a norma constitucional que fixa a reserva relativa da AR, não define qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas, enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional, pelo que a sua alegada violação não integra a causa de invalidade a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade processual para a fiscalização abstrata pelos deputados regionais. Não se coloca, pois, no caso concreto, qualquer questão de ilegalidade da norma questionada (o artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, de 30 de dezembro), por violação do artigo 79.º do EPARAM. Assim, não têm os requerentes – cinco deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, do Grupo Parlamentar do Partido Socialista – cujo poder de iniciativa está constitucionalmente funcionalizado (artigo 281.º, n.º 2, alínea g), última parte, da CRP), legitimidade para requerer a ilegalidade da norma questionada, pelo que se decide não conhecer o objeto do recurso. Decisão 14. Pelo exposto, não se toma conhecimento do objeto do pedido. Lisboa, 4 de julho de 2018 - Maria Clara Sottomayor (com declaração de voto que junta) - Pedro Machete - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - José Teles Pereira - Fernando Vaz Ventura - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers - Maria de Fátima Mata-Mouros (vencida nos termos da declaração junta) - Catarina Sarmento e Castro (vencida nos termos da declaração de voto junta) - Manuel da Costa Andrade DECLARAÇÃO DE VOTO O direito à indemnização por caducidade do contrato de trabalho a termo, porque contende com o direito fundamental dos trabalhadores e suas famílias à subsistência (artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da CRP) e com o direito à segurança no emprego estabelecido no artigo 53.º da Constituição (cf., entre outros, Acórdão n.º 162/95), integra matéria de «direitos, liberdades e garantias», não se justificando que se remeta esta regulação para os interesses próprios das regiões nem que se admita uma total supressão da indemnização por caducidade do contrato de trabalho a termo, em funções públicas, celebrado na RAM, numa situação em que tal indemnização é atribuída pelo Estado aos funcionários públicos, contratados a termo, que exercem funções no continente. Estando em causa uma norma regional que tem por objeto a modificação ou a definição de opções político-legislativas correspondentes a «bases do regime e âmbito da função pública» integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP), conforme exposto no presente Acórdão, tal ato é inconstitucional por violar a competência reservada à Assembleia da República, não estando em causa a violação dos estatutos. A legitimidade processual que se extrai da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP implica a limitação dos poderes de cognição do Tribunal Constitucional, no sentido em que, se a entidade requerente apenas pode pedir a declaração de inconstitucionalidade com base na violação dos direitos das regiões autónomas ou a declaração da ilegalidade por violação dos estatutos, não pode o Tribunal, em processo de fiscalização abstrata desencadeado por um décimo dos deputados à Assembleia Legislativa, apreciar outros fundamentos. Por outro lado, não dispondo os deputados das assembleias regionais de legitimidade para, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da CRP, questionar a constitucionalidade de uma norma que integra o conceito de «leis de base», a Constituição entrega assim a defesa das regras que delimitam a competência entre regiões autónomas e a Assembleia da República, aos órgãos centrais do Estado: Presidente da República, Presidente da Assembleia da República, Primeiro-Ministro, Provedor de Justiça, Procurador-Geral da República ou um décimo dos Deputados à Assembleia da República (artigo 281.º, n.º 2, da CRP). De forma a evitar que alguns direitos fiquem sem defesa, devido à legitimidade restritiva das entidades referidas no artigo 281.º, n.º 2, alínea g) , da CRP, a doutrina tem defendido, com base numa leitura sistemática e teleológica do texto constitucional, que deve ser atribuída ao Representante da República, por força do seu estatuto constitucional na fiscalização abstrata preventiva (artigos 233.º e 278.º, n.º 2, da CRP), legitimidade para, também na fiscalização abstrata sucessiva, requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral de quaisquer normas constantes de diploma regional, independentemente da violação de direitos das regiões, designadamente, por violação das regras de competência entre Estado e regiões (cf. Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, anotação X ao artigo 281.º, Coimbra, 2007, pp. 809-810 e Jorge Miranda, Fiscalização da Constitucionalidade , Almedina, Coimbra, 2017, p. 324, nota 841). Maria Clara Sottomayor DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Vencida Um conjunto de deputados da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (RAM) pediu a fiscalização da legalidade de uma norma de um decreto legislativo regional, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea g) , da Constituição, indicando como parâmetro uma norma do Estatuto Político-Administrativo dessa Região (EPARAM), mais especificamente o seu 79.º. O Tribunal Constitucional, no presente acórdão, decide não conhecer do pedido com fundamento na ilegitimidade dos requerentes por a norma em causa, apesar de decorrer da interpretação de um preceito do Estatuto, não dever ser considerada materialmente estatutária. Parece resultar da fundamentação algo confusa do acórdão que a matéria em causa integra as bases referidas no artigo 165.º, n.º 1, alínea t) , da Constituição, o que significaria que estaria integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República – logo, fora do conceito material de Estatuto Político-Administrativo. 2. Encontro-me vencida relativamente a esta decisão por ela representar, uma vez mais, uma leitura incompreensivelmente restritiva da legitimidade dos órgãos de governo próprio das Regiões junto do Tribunal Constitucional, sem base suficiente no texto da Constituição. Já tive oportunidade de me confrontar com uma outra dimensão desta leitura no meu voto ao Acórdão n.º 746/2014, no qual o Tribunal Constitucional também recusou conhecer do pedido de fiscalização da legalidade formulado ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea g) , da Constituição, nesse caso, por considerar que estava em causa não uma questão de legalidade (que era a questão suscitada pelo requerente), mas uma questão de constitucionalidade (que não fazia parte do pedido e para a qual o requerente não tinha legitimidade). Disse, nesse voto, que «o Tribunal Constitucional, após uma evolução no entendimento da ação de fiscalização da legalidade por violação do Estatuto, está a involuir, misturando a fiscalização da constitucionalidade com a fiscalização da legalidade, enleando-se numa argumentação cujo sentido não se percebe mas que desvirtua o sentido emergente da fiscalização da legalidade. (…) não pode ser esquecido que, como referiu o Acórdão n.º 96/2014, no seu n.º 7, existem “notáveis diferenças de regime entre a inconstitucionalidade e a ilegalidade por violação de estatuto, nomeadamente, a diferença respeitante ao âmbito de legitimidade”. Também estas diferenças exigem um cuidado redobrado na distinção entre as duas figuras. Por todos estes motivos, deve aceitar-se a ilegalidade com fundamento em violação do Estatuto como vício autónomo relativamente à inconstitucionalidade, com pressupostos processuais distintos, a analisar autonomamente». O Tribunal Constitucional continua, infelizmente, a trilhar essa senda com o presente acórdão – com a confusão adicional entre a invocação do Estatuto como parâmetro de fiscalização de legalidade (pedido relativamente ao qual os requerentes têm legitimidade) e a fiscalização da legalidade fundada numa lei de bases (relativamente ao qual essa legitimidade não se verifica). A fundamentação do Acórdão, baseada no entendimento de que a norma estatutária invocada não deveria ser considerada como uma norma materialmente estatutária, de onde se retiraria a falta de legitimidade dos requerentes, confunde legitimidade com mérito. Tendo sido pedida a fiscalização da legalidade do ato legislativo regional, com base em violação de Estatuto, a legitimidade dos requerentes está especificamente prevista na Constituição e de forma autónoma quer relativamente ao pedido de fiscalização de constitucionalidade quer quanto ao pedido de fiscalização da legalidade com base em outras leis com valor reforçado. Misturar os elementos relativos ao pressuposto processual da legitimidade relativamente a estes pedidos é confuso e desnecessário. 3. Os requerentes – deputados regionais – pediram a declaração de ilegalidade de uma norma constante de um decreto legislativo regional (artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42-A/2016/M, o Orçamento da RAM para 2017). De acordo com essa norma, de uma forma genérica, não é devida aos docentes contratados pela Secretaria Regional de Educação a termo resolutivo a compensação por caducidade a que se referem o n.º 3 do artigo 293.º e o n.º 4 do artigo 294.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), se ocorrer a celebração de novo contrato sucessivo até 31 de dezembro do ano letivo seguinte. Existia uma norma com conteúdo equivalente aplicável aos docentes contratados pelo Ministério da Educação que vigorou, no entanto, apenas durante 2015. Como fundamento para o pedido de fiscalização de legalidade formulado alegam que a norma é incompatível com o artigo 79.º do EPARAM. Este preceito é muito abrangente mas, tendo em conta a fundamentação do pedido, é possível determinar a norma parâmetro invocada como sendo a do n.º 2 do artigo 79.º, que determina que «As habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais regem-se pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado». O Estatuto define, assim, uma regra de identidade dos princípios que devem reger as habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários públicos na República e na Região. A questão que os requerentes pretendiam ver apreciada resume-se, afinal, à seguinte: a inexistência de compensação pela cessação do contrato de trabalho dos docentes regionais, em certos casos, prevista para os docentes no continente, viola um dos «princípios fundamentais» do «regime de quadros e carreiras» dos «funcionários do Estado» que o Estatuto manda aplicar aos «funcionários dos serviços regionais»? Era de apreciar, assim, pelo Tribunal Constitucional se a identidade de regimes entre «funcionários do Estado» e «funcionários dos serviços regionais» que o Estatuto ordena é respeitada. Não se trata, portanto, de apreciar se a norma do artigo 47.º do Orçamento da RAM para 2017 viola as bases gerais do regime da função pública, como o Tribunal parece ter entendido, na reinterpretação que fez do pedido. Os autores pedem a fiscalização da legalidade de uma norma regional à luz de uma norma do Estatuto, que acolhe como aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas da Região os princípios gerais do regime dos trabalhadores em funções públicas da administração central. O Estatuto não faz qualquer referência às bases do regime e âmbito do vínculo de emprego público, mas aos seus princípios gerais. Não se trata, pois, de disciplinar a matéria substantiva aplicável aos funcionários – caso em que se poderia entrar em contradição com a Lei de Bases – mas de estabelecer uma regra de “espelho” de regime, de receção do regime dos funcionários da República. Desta forma, a análise do regime geral de quadros e carreiras dos funcionários do Estado visa apenas a identificação desses princípios em ordem a garantir a sua aplicação também aos funcionários dos serviços regionais – sendo indiferente a natureza da norma que estabelece esses princípios (base ou não) para a discussão da legitimidade dos autores. Por conseguinte, não faz sentido defender a falta de legitimidade dos autores, já que estes se limitam a suscitar uma questão de legalidade de uma norma por violação das bases consagradas na LGTFP. 4. Sendo este o pedido e o respetivo fundamento, têm os requerentes claramente legitimidade para os formular, no uso do poder que lhes é conferido pelo artigo 281.º, n.º 2, alínea g) , parte final – («quando o pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respetivo estatuto»). Pode discutir-se, num segundo momento, a validade da norma diante da interpretação do Estatuto para se decidir se assiste razão aos recorrentes. O que não me parece aceitável é a recusa em apreciar a questão colocada, fechando a porta do Tribunal e impedindo os agentes regionais de ter acesso à jurisdição constitucional. Efetivamente são estes os intervenientes que são naturalmente vocacionados para suscitar questões relacionadas com a garantia no âmbito das Regiões do estado de direito, da constitucionalidade e da legalidade estatutária, desempenhando um papel insubstituível nesse contexto. Creio ser já tempo de o Tribunal repensar a sua posição relativamente ao acesso das Regiões aos meios de garantia do respeito pelo seu Estatuto, no contexto da autonomia cooperativa entre estas e a República, rejeitando uma posição indiferente à geometria da legitimidade substantivamente decorrente da Constituição, como a aqui expressa. 5. Mesmo na premissa expressa no acórdão, de que os autores apenas teriam legitimidade caso o artigo 79.º, n.º 2, EPARAM pudesse ser considerado como uma norma materialmente estatutária, ainda assim seria de conhecer do pedido. De facto, no Acórdão n.º 256/2010 o Tribunal Constitucional reconheceu legitimidade (nesse caso ao Representante da República) ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea g) , para um pedido de fiscalização da legalidade de um decreto legislativo regional por violação deste mesmo artigo 79.º, n.º 2, do EPARAM – tendo analisado a lei da República em vigor à época (que veio a ser substituída pela LGTFP) para encontrar os princípios que poderiam servir para controlar a legislação regional em causa. Efetivamente, naquele Acórdão, o Tribunal Constitucional disse, expressamente, no seu ponto 8, relativo à decisão sobre se «o artigo 79.º, n.º 2, do EPARAM é uma norma de valor paramétrico»: «O carácter materialmente estatutário desta norma, que já constava do texto originário do EPARAM (artigo 60.º, n.º 3, da Lei n.º 13/91, de 5 de junho), não pode ser recusado com fundamento na reserva de competência legislativa dos órgãos de soberania. Designadamente, porque não incide sobre matéria relativa às bases do regime da função pública (artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP), já que “como tais devem entender-se aquelas que, num ato legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efetuada por via legislativa” (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 620/2007, […]). Por outro lado, aquela norma não versa sobre matéria que deva incluir-se no Estatuto, por força de disposição constitucional expressa, nem tão pouco sobre matéria que se refira aos poderes das regiões autónomas decorrentes do artigo 227º da CRP. O artigo 79.º, n.º 2, estabelece, porém, uma regra à qual corresponde uma característica da administração pública regional (Acórdão n.º 525/2008), na parte que se refere ao estatuto dos seus funcionários. A norma insere-se num artigo sobre o Estatuto dos funcionários, que integra o Capítulo que versa sobre a Administração pública regional (Capítulo IV do Título II), de acordo com a qual as habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos funcionários dos serviços regionais se regem pelos princípios fundamentais estabelecidos para os funcionários do Estado. A lei estatutária é, por isso, o ato normativo adequado para, relativamente aos funcionários dos serviços regionais, estabelecer esta regra de identidade de estatuto, o que confere valor paramétrico ao artigo 79.º, n.º 2 .» [sublinhado aditado] Ou seja, o Tribunal Constitucional já afirmou, expressamente, que o artigo 79.º, n.º 2, do EPARAM não incidia sobre matéria relativa às bases do regime da função pública, pelo que o seu carácter materialmente estatutário não podia ser recusado com fundamento na reserva de competência legislativa dos órgãos de soberania. Esta decisão é flagrantemente contrariada pelo atual acórdão sem que qualquer alusão a esse facto sequer conste da fundamentação nem qualquer justificação seja dada para a contradição. Nem se imagina que argumento poderia ser usado, pois uma norma constante do Estatuto deverá ser considerada materialmente estatutária independentemente da passagem do tempo, da conveniência da República ou de alterações legislativas posteriores. Ou corresponde ao núcleo reservado pela Constituição aos Estatutos Regionais, ou não. Como o Tribunal já referiu (Acórdão n.º 525/2008), o artigo 79.º, n.º 2, EPARAM estabelece uma regra à qual corresponde uma característica da administração pública regional, inserindo-se num artigo sobre o Estatuto dos funcionários, que integra o Capítulo que versa sobre a Administração pública regional (Capítulo IV do Título II). Estamos perante a definição, no Estatuto, de uma regra de identidade ao nível dos princípios que devem reger as habilitações literárias, a formação técnica e o regime de quadros e carreiras dos trabalhadores em funções públicas da República e da Região – independentemente do concreto conteúdo substantivo plasmado nesse regime. Uma regra de “espelho” de regime, de receção regional dos princípios gerais do regime dos funcionários da República diz respeito especificamente à administração regional e à relação entre República e Região. Cabe, evidentemente, dentro do conceito material de Estatuto, o que confere valor paramétrico ao artigo 79.º, n.º 2. Integra-se, por isso, logicamente dentro da legitimidade ativa dos membros dos órgãos de governo regional, democraticamente legitimados, o pedido da fiscalização de uma norma regional face a esse parâmetro. 6. O efetivo acesso dos cidadãos portugueses residentes nas Regiões, através dos seus representantes, ao Tribunal Constitucional, para efeitos da fiscalização abstrata da constitucionalidade e legalidade exige uma radical mudança desta jurisprudência do Tribunal Constitucional. Maria de Fátima Mata-Mouros DECLARAÇÃO DE VOTO Fiquei vencida, pois votei no sentido do conhecimento do objeto do pedido, considerando que os recorrentes, um conjunto de deputados da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, têm legitimidade para ver apreciada a violação do artigo 79.º do Estatuto da Região Autónoma da Madeira, contendo norma estatutária, sendo este o parâmetro de legalidade cuja violação vem invocado. Tal invocação obrigaria ao confronto da norma constante do artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 42.º-A/2016/M, de 30 de dezembro, que estabelece norma interpretativa da compensação por caducidade dos contratos a termo celebrados com docentes pela Secretaria Regional de Educação, com a norma estatutária referida. No presente caso, sendo o fundamento do pedido em causa a violação do Estatuto da Região Autónoma, nos termos previstos no artigo 282.º, n.º 2, alínea g) , da Constituição, os requerentes teriam legitimidade para requerer a fiscalização da legalidade da referida norma. A posição contrária veda aos recorrentes a defesa da legalidade, logo, a defesa do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma, em virtude de um juízo demasiado limitador. Afastei-me, por isso, do sentido do Acórdão, que não conheceu do pedido por ilegitimidade dos recorrentes. Coisa distinta da questão da legitimidade dos recorrentes – como, aliás, resulta do Acórdão n.º 256/2010, do Tribunal Constitucional, que subscrevi –, e que é preciso não confundir, é saber se a norma que vem impugnada efetivamente viola o Estatuto, seja aferindo se a matéria, sobre a qual versa, pode considerar-se por este abrangida, ou avaliando a própria natureza da norma estatutária, juízos que, embora decidindo não conhecer do pedido, o presente Acórdão acaba por se ver obrigado a fazer, para concluir no sentido da ilegitimidade dos recorrentes. Repare-se, contudo, que já no Acórdão n.º 256/2010 (num pedido do Representante da República), se tomara como parâmetro de legalidade o referido artigo 79.º do Estatuto (veja-se ponto 8 do mencionado Acórdão), preceito que se considerou conter norma materialmente estatutária, não encontrando eu motivo para divergir daquela jurisprudência, ao contrário da maioria, que entendeu não ser tal norma materialmente estatutária. Do mesmo modo, discutir se a matéria em causa é, afinal, matéria de bases, deve ser objeto de problematização posterior, não condicionante da admissibilidade do recurso, antes obrigando a um juízo que, a meu ver, já se reflete no fundo da questão, pelo que não deve obstaculizar, à partida, o conhecimento do pedido. Catarina Sarmento e Castro