Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
( Relatório )
“A………, SA” e “B………, SA”, ambas identificadas nos autos, interpuseram para este Supremo Tribunal Administrativo, respectivamente, recurso de revista ao abrigo do disposto no art. 150º, nº 1 do CPTA e recurso de revista subordinado ao abrigo do citado preceito e do art. 682º do CPCivil, do acórdão do TCA Sul, de 21.06.2012 (fls. 446 e segs.), que, em sede de acção de contencioso pré-contratual intentada pela 1ª recorrente contra a ANACOM – AUTORIDADE NACIONAL DE COMUNICAÇÕES e a 2ª recorrente, como contra-interessada, concedeu parcial provimento ao recurso interposto da sentença do TAC de Lisboa que julgara improcedente a acção, anulando a deliberação do CA da Anacom, de 20.10.2011, que decidiu «declarar a não caducidade da adjudicação à empresa B……… SA do Concurso Público para a Implementação e Gestão de Sistema de Informação Centralizado», e julgando improcedentes ou prejudicados os pedidos subsidiários formulados na p.i.
Na sua alegação para este Supremo Tribunal, a recorrente principal suscita, em suma, a questão de saber se os certificados referentes ao cumprimento de normas internacionais ISO (International Organization for Standardization) podem ser exigidos como documentos de habilitação, ou se, pelo contrário, a entidade adjudicante está obrigada a lançar mão de um procedimento de concurso limitado por prévia qualificação sempre que pretenda exigir ao co-contratante a exibição de tais certificados.
Questão que diz prender-se com a interpretação do art. 81º do CCP, preceito que não fornece uma resposta clara e definitiva sobre a matéria, mas que no seu nº 6 alude à exigência de o adjudicatário dever apresentar “documentos de habilitação que o programa do procedimento exija, nomeadamente, no caso de se tratar de um procedimento de formação de um contrato de aquisição de serviços, quaisquer documentos comprovativos da titularidade das habilitações legalmente exigidas para a prestação dos serviços em causa”.
Acrescenta que esta questão específica não foi ainda objecto de apreciação por parte do STA, justificando-se a intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal face à possibilidade de tal matéria ser objecto de idêntica controvérsia em futuras situações similares.
A recorrente subordinada, por seu turno, alega, em suma, que o TAC julgou improcedente o pedido impugnatório dirigido contra a deliberação da Anacom (de não caducidade da adjudicação), e que o acórdão recorrido anulou essa deliberação, considerando que a mesma incorria em violação dos princípios da estabilidade das regras concursais, da boa-fé, da tutela da confiança, da auto-vinculação administrativa, da igualdade e da concorrência, assim se verificando contradição das duas instâncias quanto à solução da questão jurídica.
( Fundamentação )
O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.
A jurisprudência do STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “válvula de segurança do sistema” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.
Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador.
O Supremo Tribunal Administrativo tem interpretado a norma do art. 150º como exigindo que, em relação à questão objecto de recurso de revista, seja possível entrever, “ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes” (Ac. de 19.06.2008 – Proc. nº 490/08), ou ainda que a mesma se relacione com “matéria particularmente complexa do ponto de vista jurídico” (Ac. de 14.04.2010 – Rec. 209/10) ou “particularmente sensível em termos do seu impacto comunitário” (Acs. de 26.06.2008 – Procs. nº 535/08 e nº 505/08), exigindo ao intérprete e ao julgador complexas operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis à resolução das questões suscitadas.
Na situação em análise, e à luz da orientação jurisprudencial atrás enunciada, entendemos que se justifica a admissão da revista:
O acórdão recorrido, concedendo parcial provimento ao recurso interposto da decisão da 1ª instância, anulou a deliberação da Anacom que decidira «declarar a não caducidade da adjudicação à empresa B……… SA do Concurso Público para a Implementação e Gestão de Sistema de Informação Centralizado», mas julgou improcedentes ou prejudicados os pedidos subsidiários formulados na p.i., designadamente o de condenação da Anacom a proceder a uma nova adjudicação do contrato à Autora.
O TCA anulou a dita deliberação da Anacom, não em virtude da não apresentação dos certificados ISO, cuja exigência pelo PP considerou ilegal por contrariar o disposto no art. 81º, nº 6 do CCP, mas sim por considerar verificada a violação dos princípios da estabilidade das regras concursais, da boa-fé, da tutela da confiança, da auto-vinculação administrativa, da igualdade e da concorrência, por a entidade adjudicante ter alterado as regras concursais fixadas no PP depois de ter procedido à adjudicação e ter mantido esta.
Afirma o acórdão, a tal propósito:
“Na realidade, no ponto 6 do Programa de Concurso, foram exigidos os indicados certificados. (…)
Porém, após a adjudicação ao Consórcio formado pelas Contra Interessadas, a Anacom verificou que os membros do agrupamento não dispunham individualmente de todos os referidos certificados ISO e acabou por tomar a decisão impugnada nesta acção, de não declarar a caducidade da adjudicação, considerando que a exigência do ponto 6 do Programa de Concurso violava o artigo 81º, n.º 6, do CCP. E manteve, portanto, o acto de adjudicação.
Ora, tal deliberação, sem dúvida que altera as regras fixadas no ponto 6 do Programa do Concurso. (…)
Por conseguinte, ao considerar, só após a adjudicação, que a regra constante do ponto 6 do Programa de Concurso era ilegal por violar o artigo 81º, n.º 6, do CCP, mas mantendo a adjudicação ao Consórcio constituído pelas ora Contra Interessadas, violou a Anacom os princípios da estabilidade das regras concursais, da boa fé, da tutela da confiança, da auto-vinculação administrativa, da igualdade e da concorrência. Pois, como refere a Recorrente, com tal comportamento a Anacom não só alterou as regras pré-definidas, como terá condicionado o mercado e operado uma potencial ou efectiva restrição do universo de potenciais concorrentes.”
A questão suscitada pela recorrente principal, a Autora A………, prende-se com matéria de elevada natureza técnica, relativa a normas internacionais de certificação ISO/IEC, relativas a Sistemas de Gestão de Serviços de Tecnologias de Informação (SGSTI), questionando-se se o CCP admite que os aludidos certificados podem ser exigidos como documentos de habilitação em determinados procedimentos concursais (como sustenta a recorrente), ou se, pelo contrário, a sua exigência é ilegal por não se reportarem à titularidade dos requisitos legalmente exigidos para o exercício da actividade, mas serem apenas certificados de qualidade do serviço (como decidiu o acórdão recorrido), estando então a entidade adjudicante obrigada a lançar mão de um procedimento de concurso limitado por prévia qualificação sempre que pretenda exigir ao co-contratante a exibição de tais certificados.
O art. 81º, nºs 1, 4 e 6, do CCP não fornece uma resposta inequívoca sobre a questão, sendo certo que a mesma não foi ainda, tanto quanto apurámos, objecto de apreciação por parte deste Supremo Tribunal.
Acresce que a controvérsia sobre a matéria em causa tem manifesta capacidade de expansão no âmbito de concursos para adjudicação de contratos de prestação de serviço, designadamente na área das tecnologias de informação, mas também noutras áreas, prevendo-se a possibilidade de ser recolocada em muitos outros processos, assim se justificando a intervenção deste STA em sede de revista excepcional.
O objecto do recurso subordinado, interposto pela contra-interessada B………, acaba, no fundo, por se reconduzir à apreciação da mesma matéria que constitui objecto do recurso principal, embora com enfoque na pronúncia de violação dos aludidos princípios reitores da actividade administrativa.
Seja como for, esta formação de apreciação preliminar, ao admitir a revista, não pode condicionar o âmbito de cognição da Secção na apreciação do recurso, pelo que se justifica, nos termos referidos, a admissão de ambos os recursos.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em admitir as revistas.
Sem custas.
Lisboa, 8 de Novembro de 2012. - Luís Pais Borges (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José.
