0131/24.1BEMDL - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, I.P. (IFAP, I.P.) vem interpor recurso de revista excecional do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte que negou provimento ao recurso que havia interposto da sentença do TAF de Mirandela e que, por sua vez, julgara improcedente a reclamação judicial apresentada por este Instituto contra o ato do órgão de execução fiscal que reconhecera a prescrição da dívida exequenda no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...30, em que é exequente o IFAP, I.P., e executada AA. Terminou as alegações de recurso com o seguinte quadro conclusivo: Vem o presente recurso de revista do Acórdão proferido em 13/03/2025 pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TAC Norte), que veio ratificar o entendimento constante da decisão proferida em 15/11/2024 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que julgou improcedente a Reclamação formulada contra o acto do órgão de execução fiscal que reconheceu a prescrição da dívida no âmbito do processo de execução fiscal n.º ...30, em que é Exequente o IFAP, I.P. e contra-interessada AA e, em consequência, absolveu a Fazenda Pública do pedido. Salvo melhor entendimento, o Acórdão recorrido não faz uma correta interpretação e aplicação do direito. Ora o presente Recurso, salvo melhor opinião, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no art.º 150º do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito , pois o Tribunal a quo faz uma errada interpretação e aplicação do direito, designadamente, do art.º 3º, nº 2 do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, 18 de dezembro de 1995, na medida em que considera prescrita, nos termos do artigo 3º, nº 2, do Regulamento 2988/95, do Conselho , a dívida exequenda, assente na obrigação de restituição do montante indevidamente recebido por parte da Executada AA, referente à decisão final proferida pelo IFAP, IP em 28/03/2011. Assim, nos termos do nº 1 do art.º 150º do CPTA, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Entende o ora Recorrente que a questão trazida a juízo apresenta-se de fundamental relevância jurídica e social já que a controvérsia trazida a entendimento é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço, e está em contradição com a jurisprudência do próprio STA, em matéria de prescrição (i.e. Acórdãos proferidos pelo STA nos Procº 0571/18.5BECTB , de 23-042020, Proc. 0257/11.1BELSB , de 23-04-2020, entre outros), ao efetuar de forma incorreta a contagem do prazo de prescrição, bem como se mostra claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. Nos presentes autos o Recorrente não concorda com a decisão proferida e, sobretudo, com a fundamentação que o Tribunal a quo aplicou às temáticas do “caso julgado”, competência do órgão de execução fiscal para praticar atos que reconheçam a prescrição da dívida exequenda (quanto ao ato praticado em 04/05/2020 pelo Chefe do Serviço de Finanças de Chaves e, ainda, a prescrição prevista nos termos do artigo 3º, nº 2, do Regulamento 2988/95 do Conselho. Quanto ao “caso julgado”, no processo de execução fiscal interposto pela Executada AA junto do Serviço de Finanças de Chaves, foi deduzida oposição judicial, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF de Mirandela), sob o nº de Processo 306/12.6BEMDL. Relativamente a esta oposição judicial, proferiu o TAF de Mirandela, em 16/12/2014, Sentença, já transitada em julgado, que julgou improcedente a oposição, tendo decidido que, à luz da jurisprudência da altura, que o valor em dívida não se encontrava prescrito. Assim, nos termos do art.º 619º do CPC , a Sentença tem força obrigatória dentro do processo e fora dele de acordo com o consubstanciado no art.º 580º e 581º do CPC . No caso em concreto, a Executada AA, após conhecimento da Sentença proferida em 16/12/2014, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, Sentença essa favorável ao IFAP, IP, através da qual foi indeferida a pretensão desta, e que transitou em julgado, sem que desta tenha interposto qualquer tipo de recurso ordinário, poderia , nos termos dos artigos 627.º , 696.º a 702.º do CPC , lançar mão, do recurso de revisão, desde que cumprisse um dos fundamentos do artigo 696.º do CPC e, estar em prazo para a interposição do referido recurso (artigo 697º nº 2 “O recurso não pode ser interposto se tiverem decorrido mais de cinco anos sobre o trânsito em julgado da decisão (…)”., o que não sucedeu no caso dos presentes autos, sendo completamente intempestiva a possibilidade da revisão da Sentença proferida em 16/12/2014, pelo que incorreu assim, o referido aresto recorrido, no caso dos autos, em erro de julgamento de direito. Quanto à competência do órgão de execução fiscal para praticar atos que reconheçam a prescrição da dívida exequenda (ato praticado em 04/05/2020 pelo Chefe do Serviço de Finanças de Chaves, também não pode o Recorrente concordar com a decisão e fundamentação proferida pelo Tribunal a quo quanto a esta questão. Resulta dos autos que não estamos perante uma dívida de natureza tributária, isto é, não está em causa a cobrança de tributos, mas antes a execução de uma obrigação pecuniária que decorre de um ato administrativo, na sequência do incumprimento de uma ajuda comunitária, pelo que são de afastar várias disposições previstas na LGT e CPPT, designadamente, os prazos de prescrição aí previstos que, para o caso em apreço, deverá ser aplicada toda a legislação e jurisprudência existente sobre esta matéria, designadamente, o Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95, de 18 de dezembro. E justamente por não estarmos perante tributos, mas sim na defesa dos interesses financeiros da União Europeia e desse modo no primado do direito comunitário sobre o nacional , nunca no processo de execução fiscal em apreço poderia o Exmo. Senhor Chefe do Serviço de Finanças de Chaves declarar a prescrição da quantia exequenda, por não ter competência para tal, pelo que incorreu assim, o referido aresto recorrido, no caso dos autos, em erro de julgamento de direito. Quanto à análise e decisão que foi efetuada sobre a temática da prescrição prevista no Artigo 3º nº 2 do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, de 18 de dezembro, o Recorrente não concorda com decisão proferida no aresto em apreço. Importa dizer que sobre a aplicação do art.º 3º do Regulamento (CE/EURATOM) n.º 2988/95, já é vasta a jurisprudência nacional e comunitária, que elucida vários aspetos da aplicação da presente norma, designadamente, âmbito de aplicação e início de contagem dos prazos aí previstos. No que interessa aos presentes autos, a prescrição que se encontra prevista como fundamento de oposição à execução fiscal naquela alínea d) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT , corresponde à prescrição da cobrança da decisão que nele tenha sido tomada, cujo prazo encontra-se previsto no n.º 2 daquele mesmo art.º 3.º, que é de três anos, a contar da decisão em que a decisão se tenha tornado definitiva, nomeadamente por ter deixado de poder ser impugnada contenciosamente. Pois bem, está previsto no art.º 3º nº 2 do citado Regulamento que o prazo de prescrição para a execução de uma sanção administrativa, neste caso, da decisão final proferida pelo IFAP, IP, é de 3 anos. Todavia, sobre a interpretação do prazo de prescrição consagrado no artigo 3º nº 2 do citado Regulamento e tendo por base a sua aplicação aos processos de execução fiscal para cobrança coerciva de dívidas, já se pronunciou recentemente o Supremo Tribunal Administrativo (“STA”), no acórdão de 13 de julho de 2022 (proferido no processo 0281/08.1BECTB 0383/18), disponível para consulta em www.dgsi.pt . E também, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) veio recentemente esclarecer, no seu acórdão de 07-04-2022, proferido nos processos apensos C-447/20 e C-448/20, que o artigo 3.º nº 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso. Assim, resulta hoje clara da jurisprudência do TJUE vertida no acórdão de 07.04.2022 (proc. C-447/20 e C-448/20) , que algumas das questões levantadas no caso dos presentes autos foram formuladas no reenvio prejudicial solicitado nos acórdãos do STA, de 01.07.2020 [com decisão definitiva a 07.04.2022], 12.05.2021, [com decisão definitiva a 07.12.2022], e 01.07.2021 [com decisão definitiva a 04.05.2022], processos n.ºs 053/16.BEMDL , 01074/17.0BELRA e 03138/12.8BEPRT , respetivamente, disponíveis para consulta em www.dgsi.pt ., e já devidamente esclarecidas. Assim, no processo em apreço, atento a data da emissão da decisão final (28/03/2011) e consequente instauração do processo de execução fiscal pelo IFAP, IP (05/07/2012), temos que a presente execução foi posta dentro dos prazos legalmente exigidos, não havendo lugar à prescrição prevista no nº 2 do art.º 3º do Regulamento 2988/95. Pelo que entende o Recorrente que cumpriu e assegurou, em todas as suas vertentes, a aplicação do nº 2 do art.º 3º do Regulamento 2988/95, e em lado algum da presente norma comunitária se estabelece um prazo para a recuperação do indevido após execução. O Regulamento fala em prazo de execução e não em prazo de recuperação. Pelo exposto, é completamente errada, à luz do Regulamento acima mencionado, a forma como foi efetuada a contagem do prazo, previsto no art.º 3º nº 2 do citado Regulamento. Não restam dúvidas de que o processo de execução foi posto dentro dos prazos legalmente exigidos, não havendo lugar à prescrição prevista no nº 2 do art.º 3º do Regulamento 2988/95. Sucede que vem agora o TCA Norte, no seu douto Acórdão introduzir um elemento novo – declaração em falhas prevista no art.º 272º do CPTT - através do qual pretende interromper a contagem do prazo prescricional, conferindo à recuperação de verbas indevidamente recebidas, pela Executada, um caráter de tributo fiscal que este, não tem, de todo, uma vez que estamos perante dívidas ao orçamento comunitário. Com efeito, o primado do Direito Comunitário, previsto no Artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa, e tal como tem sido definido de modo constante pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (nesse sentido cita-se o Acórdão Van Gend en Loos, o Acórdão Costa/Enel e o Acórdão Simmenthal, e a nível nacional - Acórdãos do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 6/10/2005, 6/12/2005, 29/3/2007, proferidos no âmbito dos Procºs n.º 2037/02, 328/02 e 61/05, respetivamente), impõe às autoridades que façam prevalecer o direito comunitário sobre o direito nacional, qualquer que seja a natureza da norma comunitária em apreço e a do direito nacional em questão, tornando o juiz nacional como o juiz comum do contencioso comunitário, o qual deverá assegurar na ordem interna o respeito por todas as normas e princípios do Direito Comunitário. AA. Caso contrário, estar-se-ia a violar os princípios estabelecidos nos artigos 2º e 4º do Regulamento CEE 2988/95, bem como o artigo 8º nº 1 do Regulamento CEE 729/70 e o espírito que preside a estes diplomas de proteção dos interesses financeiros da Comunidade, que são de aplicação direta e vigoram na ordem interna nacional por força do disposto no artigo 8º da Constituição e do Tratado da União Europeia. BB. A declaração em falhas prevista no art.º 272º do CPPT não pode ser aplicável ao caso em concreto , pois, por um lado, estamos na presença de recuperação de dívidas comunitárias e, por outro, não estamos, na verdadeira aceção da palavra, de tributos. CC. Mas mesmo que assim se entendesse, o que não se concede, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 31/05/2017, no Processo nº 01196/16 advogou “(…) que a “declaração em falhas” não extingue a execução fiscal, por duas razões fundamentais: (i) na interpretação literalista do art.º 274.º do CPPT — pois este preceito não determina a extinção do processo de execução fiscal; (ii) o art.º 176.º do CPPT indica as situações de extinção do processo de execução fiscal — e aí não consta a declaração em falhas. (…)”. DD. Por todo o exposto, no processo em apreço, atento à data da emissão da decisão final (28/03/2011) e consequente instauração do processo de execução fiscal pelo IFAP, IP (05/07/2012), temos que a presente execução foi posta dentro dos prazos legalmente exigidos, não havendo lugar à prescrição prevista no nº 2 do art.º 3º do Regulamento 2988/95 . EE. Sendo certo que, a partir do momento em que a dívida é executada, o que ocorre com a citação do Exequente, a prescrição da mesma deixa de assentar nos pressupostos regulamentares e funcionam as regras do C.C. dos 20 anos previstos no art.º 309º. FF. Pelo que inexiste razão para a extinção do processo de execução fiscal em apreço, declarada com base no referido despacho do Chefe do Serviço de Finanças de Chaves de 04/05/2020. GG. Por todo o exposto, o entendimento assente no Acórdão proferido pelo do TCA Norte, de 13/03/2025, ao considerar improcedente o Recurso apresentado pelo Recorrente, não foi correta, pelo que, deve o presente Recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido novo Acórdão revogando aresto ora impugnado, com todas as consequências legais. HH. Desde já se sugere o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia Não foram apresentadas contra-alegações. O Exmo. Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido de que “ao Ministério Público não compete emitir parecer sobre a admissão do Recurso de Revista, mas apenas quanto ao seu mérito no caso de o Recurso ser admitido”. Colhidos os vistos legais, cumpre proceder à apreciação preliminar sumária deste recurso de revista. 2. Apesar de o Recorrente ter invocado que interpunha o recurso ao abrigo do disposto no artigo 150.ºdo CPTA, o certo é que o recurso de revista no âmbito do processo tributário se encontra regulado no artigo 285.º do CPPT , vigente à data da prolação do acórdão recorrido e da interposição do presente recurso de revista, pelo que este será apreciado à luz do disposto no artigo 285.º do CPPT e que é, aliás, análogo ao dispositivo contido no artigo 150º do CPTA. Segundo o disposto no n.º 1 do artigo 285.º do CPPT “Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Por conseguinte, este recurso só é admissível se estivermos perante questão que pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental, ou se a admissão do recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. A relevância jurídica fundamental verificar-se-á quando a questão a apreciar seja de complexidade jurídica superior ao comum ou quando a matéria vem gerando polémica ou suscitando dúvidas a nível jurisprudencial ou doutrinal. A relevância social fundamental verificar-se-á quando esteja em causa uma questão com elevada capacidade de repetição, que importa que o STA decida para que a solução encontrada venha a constituir uma orientação para os demais casos, ou quando esteja em causa uma questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio. Por fim, a clara necessidade da revista para uma melhor aplicação do direito terá de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objetivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema. Neste recurso são três as questões que o Recorrente IFAP, I.P. coloca: Primeiro , saber se o acórdão incorreu em erro de julgamento ao analisar e decidir a questão do “caso julgado”, na medida em que, na ótica do Recorrente, a decisão proferida em 16/12/2014 no processo de oposição à execução fiscal, transitada em julgado, decidira que a obrigação tributária ainda não se encontrava prescrita, e a questão não pode ser novamente discutida, ainda que anos depois, sob pena de violação do caso julgado, como aconteceu no acórdão recorrido proferido em 13/03/2025; Segundo , saber se o acórdão incorreu em erro de julgamento ao decidir a questão da competência do órgão de execução fiscal para reconhecer a prescrição da dívida exequenda, tendo em conta que não estamos perante uma dívida de natureza tributária, mas perante uma obrigação pecuniária que decorre de um ato administrativo proferido na sequência do incumprimento de uma ajuda comunitária, sendo exequente o IFAP, I.P.; Terceiro , saber se o acórdão incorreu em erro de julgamento ao decidir a questão da prescrição da dívida, na medida em que a execução fiscal foi instaurada dentro dos prazos exigidos pelo nº 2 do art.º 3º do Regulamento 2988/95, de 18 de dezembro de 1995, e em lado algum desta norma comunitária se estabelece um prazo para a recuperação do montante em cobrança após a instauração da execução, nem a declaração em falhas, prevista no art.º 272º do CPPT , pode ser aplicável ao caso. Quanto à primeira questão, não vislumbramos justificação para a admissão da revista, porquanto o Tribunal Central Administrativo seguiu a interpretação da lei que a jurisprudência há muito consagrou e relativamente à qual não conhecemos – nem a Recorrente indica – divergência doutrinal ou jurisprudencial. Com efeito, é inequívoco que, por força do disposto no art.º 621.º do CPC , a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga e, por isso, se a parte decaiu por não ter decorrido um prazo a sentença que no passado foi proferida não obsta a que o pedido seja renovado quando ele entenda que o prazo já se encontra preenchido. Quanto à segunda questão, também não cremos que a posição adotada no acórdão recorrido esteja em contradição com a jurisprudência ou com a doutrina, na medida em que nele se decidiu que o órgão de execução fiscal tem competência, à luz do art.º 10.º , n.º 1, al. f), do CPPT , para realizar todos os atos respeitantes ao processo de execução fiscal, o que inclui a competência para determinar a extinção do processo executivo por reconhecimento da prescrição da dívida em cobrança, ficando todos esses atos sujeitos a controlo judicial a pedido dos interessados – nestes se incluindo a entidade credora. Encontrando-se a decisão alicerçada numa interpretação plausível e fundamentada do quadro normativo aplicável, tal constitui motivo inviabilizador da admissão da revista. Finalmente, quanto à terceira questão, há que ter presente que no acórdão recorrido se decidiu, conforme sintetizado no seu sumário, o seguinte: I - O artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, empreendeu regular os efeitos do decurso do tempo disponibilizado às autoridades administrativas intervenientes, por um lado, para concluírem o procedimento de aplicação de medidas e/ou sanções administrativas, visando o cometimento de irregularidades no domínio do direito comunitário e, por outro, para, terminada essa fase, dentro do previsto prazo prescricional, darem início à execução da decisão, definitiva, que aplicou a concreta medida e/ou sanção administrativa; no caso dessa execução implicar o recebimento de quantias monetárias, instaurarem (com citação) a competente execução fiscal. II - O prazo de execução da decisão (administrativa), de três anos, imposto pelo artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento (primeiro parágrafo), começa a correr desde o dia em que tal decisão se torna definitiva, ou seja, insuscetível de recurso (por termo do prazo ou esgotamento das vias de recurso/impugnação administrativa). III - Fixado em três anos, o prazo, normal, de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, eventualmente, acrescidos de juros, em consequência da prática de actos lesivos dos interesses financeiros da União, o seu decurso tem de ser sujeito, desde logo, às causas de interrupção, compatíveis, vigorantes no ordenamento jurídico nacional, como é o caso da citação – cfr. artigo 323.º , n.º 1 do Código Civil (CC), do devedor/obrigado à restituição, no âmbito de processo judicial, destinado à cobrança dos montantes em dívida, com a eficácia estabelecida nos artigos 326.º e 327.º n.º 1 do CC . IV - Portanto, o estabelecido prazo prescricional de três anos, que começa a correr desde o dia em que a decisão (administrativa), determinante da restituição/pagamento, se torna definitiva, só se interrompe na data em que for efectivada a citação do executado (na execução fiscal). V - A interrupção da prescrição decorrente da citação do executado inutiliza todo o tempo decorrido até à data em que se verificou o facto interruptivo e obsta ao início da contagem do novo prazo enquanto o processo executivo não findar ou, noutra formulação, nos casos em que o prazo de prescrição foi interrompido pela citação, a cessação da eficácia do facto interruptivo é diferida para a data da decisão que ponha termo ao processo, mas sem prejuízo de dever equiparar-se a essa decisão aquela que declare a execução fiscal em falhas. Ora, esta articulada interpretação de normas comunitárias e nacionais julgadas como aplicáveis, e o entendimento que nele se adotou relativamente ao termo inicial do prazo de prescrição – que se julgou ser de três anos, face ao art.º 3º, nº 2, do Regulamento nº 2988/95, mas sujeito a atos interruptivos vigentes no nosso ordenamento jurídico – encontra-se em consonância com a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo, como se pode constatar pela leitura dos acórdãos de 18/05/2022, no processo nº 02502/21.6BEPRT e de 2/10/2024, no processo nº 0102/07.2BEMDL , estando há vários anos ultrapassada a posição no sentido de que era de 20 anos o prazo prescricional aplicável. E não é manifestamente errado o julgamento efetuado, no sentido de que «A cessação da eficácia do facto interruptivo provocado pela citação é diferida para a data da decisão que ponha termo ao processo, mas sem prejuízo de dever equiparar-se a essa decisão aquela que declare a execução fiscal em falhas. // Logo, é sempre o mesmo prazo de três anos que é levado em linha de conta: foi inutilizado todo o tempo que decorreu até à data da citação (efeito instantâneo) e não correu novo prazo enquanto o processo de execução fiscal não findou (efeito duradouro); equivalendo a declaração em falhas a esse termo, voltou a decorrer o prazo a partir dessa declaração em falhas como decidiu o tribunal recorrido, esgotando-se em 21/12/2019. // Com estes fundamentos, verifica-se que, aquando da prolação do acto reclamado, a dívida exequenda, assente na obrigação de restituição do montante indevidamente recebido, se encontrava, de facto, prescrita.», pelo que não se a justifica a intervenção deste Supremo Tribunal em ordem a uma melhor aplicação do direito. Deste modo, e tal como tem sido repetidamente afirmado por esta formação de Juízes Conselheiros que apreciam, de forma preliminar e sumária, a admissibilidade do recurso de revista excecional (a que se refere o nº 6 do art.º 285º do CPPT ), não é de admitir a revista se, apesar de , prima facie, a questão assumir relevância jurídica e social fundamental à luz dos critérios jurisprudencialmente densificados na delimitação desse requisito, sobre a mesma existe já jurisprudência consolidada e o acórdão recorrido decidiu de acordo com a mesma. Por todo o exposto, não se encontrarem reunidos os requisitos previstos no artigo 285.º , n.º 1 do CPPT para que o presente recurso seja admitido. 3. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que integram a formação referida no nº 6 do artigo 285º do CPPT , em não admitir a revista. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 12 de novembro de 2025. - Dulce Neto (relatora) - Isabel Marques da Silva - Francisco Rothes.