01135/17 - Supremo Tribunal Administrativo

Não existe oposição entre a decisão recorrida e o acórdão fundamento se as soluções jurídicas adotadas resultam de diferentes questões submetidas à apreciação dos tribunais.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1.1. A………… deduziu oposição à execução fiscal, no processo de execução fiscal n° 3565201501123130, com vista à cobrança coerciva de dívidas de taxas de portagem e custos administrativos. 1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel proferiu despacho de 10/05/2017 (fls. 122/123) do seguinte teor: «Pelo exposto julgo a Fazenda Pública parte legítima, improcedendo a alegada exceção dilatória da sua ilegitimidade.». 1.3. É dessa decisão que a Fazenda Pública recorre, terminando as suas alegações com o seguinte quadro conclusivo: Vem o presente recurso interposto da decisão inserta no despacho proferido pela Meritíssima Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, em 10/05/2017, que decidiu sobre a excepção invocada pela Fazenda Pública atinente à ilegitimidade para representar em juízo a entidade exequente - no caso, a “ASCENDI O&M, SA” - no âmbito do processo de oposição deduzido por “A…………, NIF ………”, no processo de execução fiscal n° 3565201501123130, com vista à cobrança coerciva de dívidas de taxas de portagem e custos administrativos. Com a ressalva do sempre devido respeito, não pode a Fazenda Pública conformar-se com o assim decidido, porquanto entende que o Tribunal a quo fez uma errónea aplicação do direito ao considerar que, no caso em apreço, estão em causa dívidas ao Estado e que Autoridade Tributária e Aduaneira passou a ser o credor dessas dívidas atinentes a portagens e custos administrativos, por estarem a ser por esta cobradas, concluindo, assim, pela legitimidade da Fazenda Pública nos autos de oposição e pela absolvição da instância da “ASCENDI O&M, SA”. Conforme tem sido amplamente firmado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a norma do art. 210.º do CPPT , em que se estabelece que notificação do representante da Fazenda Pública para contestar em processo de oposição à execução fiscal, deve ser interpretada, em consonância com a sua razão de ser, como impondo a notificação de quem represente o credor exequente, pois é entre ele e o executado que se estabelece a relação jurídica processual. (Acórdãos STA de 2011/01/26, proc. 0832/10, de 2012/04/26, processo 0638/11 e de 2013/12/18, proc. 0446/13). Da certidão de dívida junta aos autos, e que fundamenta o processo de execução supramencionado, resulta expressamente que a entidade exequente é “ASCENDI O&M, SA” e não a Autoridade Tributária e Aduaneira. Sendo que, ao contrário do que refere o Tribunal a quo , não é pelo facto de as dívidas em causa no presente processo, relativas a portagens e custos administrativos, estarem a ser cobradas pela Administração Tributária e Aduaneira, que lhe confere a qualidade de credor. O artigo 17.º-A da Lei n.º 25/2006 de 30 de Junho, que consagra o regime aplicável à cobrança coerciva relativa a taxas de portagens pela utilização das infra-estruturas rodoviárias, firmou apenas e tão só a competência da Autoridade Tributária e Aduaneira em sede de processo de execução fiscal, não se estendendo tal competência para efeito de representação em juízo em sede de qualquer processo judicial ou incidente que naquele possa ocorrer. Conforme se refere no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, proferido no processo 01455/15 de 16/12/2015, a execução fiscal é instaurada pelos serviços de finanças sendo o respectivo chefe que promove a execução e dirige a fase administrativa do processo, que corre nesse serviço. Trata-se de um ato de natureza administrativa que vai despoletar toda a tramitação subsequente em que o processo se vai materializar; e mais não é do que a remessa do título executivo ao órgão da execução. Como esclarece o Tribunal Constitucional (Ac. 80/2003, in www.tribunalconstitucional.pt ) o ato de instauração da execução fiscal mais não corresponde do que à apresentação do título executivo, por parte do credor tributário, na repartição de finanças. A competência para instaurar a execução fiscal cabe ao órgão de execução fiscal, serviço da Administração Tributária onde deva legalmente correr a execução, mas isto não se confunde com a legitimidade para representar o credor tributário nessa fase judicial. Não obstante a competência da administração tributária para promover a cobrança dos créditos relativos à taxa de portagem, dos custos administrativos, conforme decorre do artigo 17.º-A da Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, não foi atribuída qualquer legitimidade para a representação em juízo das entidades credoras. A legitimidade passiva é o pressuposto processual respeitante ao réu que se afere em função do interesse directo em contradizer (cf. art.º 30º n.º 1 do CPC ), que se exprime pelo prejuízo que da procedência da acção advenha ( art.º 30º n.º 2 do CPC ). Nestes termos, sendo a “ASCENDI O&M, SA” o credor exequente, é esta quem tem legitimidade passiva para intervir no processo de oposição, sendo certo que, face ao disposto no n.º 1 do artigo 15º do CPPT e art.º 1º n.º 3 da LGT , não compete ao representante da Fazenda Pública a sua representação em juízo. Da alínea a) do nº 1 do artigo 15º do CPPT decorre que cabe ao representante da Fazenda Pública, não só representar a administração tributária, mas também outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal, mas, neste último caso, apenas quando a lei lhe atribua essa mesma representação, o que no caso sub iudice , não acontece. Sendo que, conforme refere o nº 3 do referido art.º 15º do CPPT , quando a representação do credor tributário não for do representante da Fazendo Pública, as competências deste são exercidas pelo mandatário judicial que aquele designar. A entidade exequente, e que consta como tal nas certidões de dívida, é “ASCENDI O&M, SA” que, ainda que concessionária de um serviço público, é uma entidade de direito privado que, mediante contrato de concessão celebrado com o Estado Português, leva a cabo a cobrança de taxas de portagem, pelo que, e desde logo, a situação se furta à subsunção na alínea a) do n.º 1 do artigo 15.º do CPPT , porquanto não se reconduz à qualificação de entidade pública ali consignada. Por outro lado, da leitura da mencionada Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, resulta que não existe nenhuma norma que atribua legitimidade ao representante da Fazenda Pública para representar em juízo as concessionárias e subconcessionárias nos processos judiciais conexos com o processo de execução fiscal respeitante a dívidas de taxas de portagem e custos administrativos, tendo-se firmado apenas a competência da AT em sede do processo de execução fiscal, não se estendendo tal competência para efeito de representação em juízo em sede de um qualquer processo/incidente judicial que naquele possa ocorrer. Nestes termos, sendo exequente a “ASCENDI O&M, SA”, é esta que tem legitimidade processual passiva para intervir no processo de execução fiscal, cabendo a sua representação ao órgão que nela tiver poderes para a representar em juízo, nomeadamente o Conselho de Administração, uma vez que se trata de entidade de direito privado, subconcessionária de um serviço público, originalmente à EP — Estradas de Portugal, SA , e actualmente à IP — Infra- estruturas de Portugal, SA, empresa pública que resulta da fusão entre a Rede Ferroviária Nacional — REFER, EPE, e a EP — Estradas de Portugal, SA, na sequência do Decreto-Lei n.º 91/2015 , de 29 de Maio; Conforme consta do diploma legal supra referido a IP, SA, é uma empresa pública sob a forma de sociedade anónima, cujos estatutos se enquadram no regime jurídico do sector público empresarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013 , de 3 de Outubro; À semelhança do que acontecia com a EP, SA, e nos termos do n.º 1 do art. 14º dos seus estatutos, a IP, SA, actualmente o “concessionário geral”, “é representada em juízo ou na prática de actos jurídicos pelo conselho de administração executivo, podendo esta competência ser delegada, em algum ou alguns dos seus membros, (...) ou ainda, por mandatários especialmente designados.” Aliás, tem sido este o entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo, em situações nas quais se discute a legitimidade do representante da Fazenda Pública para representar sociedades anónimas (ainda que de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos) em juízo quando se encontram em cobrança taxas em processo de execução fiscal, conforme decisão proferida no processo 01455/15, de 16/12/2015, com a qual a decisão proferida pelo Tribunal a quo se encontra em oposição. Do mesmo modo, e sobre a ilegitimidade do representante da Fazenda Pública para, em processos de oposição apresentados em processos de execução fiscal em que está a ser exigida a cobrança de taxas de portagem e custos administrativos por sociedades anónimas que figuram como entidades exequentes nos respectivos títulos executivos, decidiram o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, no processo 2858/15.OBEPRT ; o TAF de Braga, no processo 692/16.9BEBRG ; o Tribunal Tributário de Lisboa, nos processos 98/15.7BELRS E 1066/15.4BELRS , (cujas decisões se juntam para efeitos do art.º 280º n.º 5 do CPPT ), com as quais a decisão recorrida se encontra em oposição. Nestes termos, ressalvado o devido respeito, entendemos que a decisão recorrida padece de errónea aplicação da lei, em violação das normas legais expostas, pelo que deve ser revogada e consequentemente, substituída por outra que determine a ilegitimidade da Fazenda Pública para representar a entidade exequente, “ASCENDI O&M, SA”, nos presentes autos, com as legais consequências.». 1.4. A recorrida, Ascendi – O&M, S.A., contra-alegou terminando com as seguintes conclusões: Interpôs a Fazenda Pública recurso do despacho proferido no âmbito do processo de oposição à execução fiscal, que julgou improcedente a exceção de ilegitimidade por esta deduzida e absolveu a ora Recorrida da instância. Nos presentes autos a ATA tenta cobrar um crédito emergente da falta de pagamento de portagens. É indiscutível que, independentemente da titularidade do crédito exequendo, é à ATA que cabe cobrar o referido crédito, ao abrigo do artigo 17º-A da Lei n.º 25/2006 , de 30 de junho. Ora, no entendimento da Recorrida, tratando-se de crédito que deva ser cobrado pela ATA, caberá necessariamente a sua representação à Fazenda Pública, conforme estipula o CPPT no artigo 15º , n.º 1, aI. a). Por outro lado, estipula o artigo 148º , al. a) do CPPT que o processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva de dívidas e taxas e no caso subjudice , estamos perante taxas de portagem cujo crédito pertence ao Estado Português. Tem sido este o entendimento da jurisprudência (Veja-se a título de exemplo o Acórdão do TAF de Coimbra, proferido no âmbito do processo n.º 450/15.8BECBR e o Acórdão do TAF de Aveiro, proferido no âmbito do processo n.º 197/15.5BEAVR .), resultando, pois, indiscutível ser a ATA competente para cobrar estas taxas. Acresce que, a concessionária, aqui Recorrida, não recebe qualquer valor relativo a estas taxas. Desde logo a legislação que criou a lnfraestruturas de Portugal, S.A. ( Decreto-Lei n.º 91/2015 , de 29 de Maio) estipula que são receitas desta o valor das taxas de portagem (al. b) do n.º 1 do artigo 15º) e que a cobrança coerciva das receitas próprias da IP, S.A. é feita através de execução fiscal (n.º 2). E, por outro lado, parte substancial do valor cobrado caberá ao próprio Estado Português (cfr. artigo 21.º da portaria n.º 314/2010 , de 14 de junho). Ora, não sendo as taxas de portagem receitas próprias da concessionária, mas antes receitas do próprio Estado, é, naturalmente, a Recorrida parte ilegítima na presente ação.». 1.5. O Ministério Público emitiu a seguinte pronúncia: «1. Requisitos gerais para o conhecimento do recurso Os requisitos para o conhecimento do mérito do recurso das decisões dos tribunais tributários com fundamento em oposição de julgados (art. 280º nº 5 CPPT) são idênticos aos requisitos globais para o conhecimento dos recursos interpostos com fundamento em oposição de acórdãos (art. 284º nº 1 CPPT; cf. desenvolvimento em Jorge Lopes de Sousa Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado 6ª edição 2011 Volume IV p. 422 anotação 11 al. c) ao art. 280º CPPT e p. 466 anotação 5 ao art. 284º CPPT). São requisitos legais cumulativos do conhecimento do recurso por oposição de acórdãos: -identidade da questão fundamental de direito -ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica -identidade de situações fácticas -antagonismo de soluções jurídicas (art. 284º CPPT; art. 27º nº 1 al. b) ETAF vigente; art. 152º nº 1 al. a) CPTA) Visando o recurso por oposição de julgados a igualdade de tratamento de situações iguais é exigível que as decisões fundamento tenham transitado em julgado, porquanto se estiverem dependentes da apreciação de recurso podem vir a ser alteradas no sentido da decisão recorrida, com eliminação do alegado antagonismo de soluções jurídicas. Como requisito específico para o conhecimento do recurso exige-se que a decisão recorrida esteja em oposição com mais de três sentenças do mesmo ou outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior (art. 280º nº 5 último segmento CPPT) 2. Apreciação do caso concreto Tendo a recorrente invocado quatro decisões de tribunais tributários antagónicas da decisão recorrida, duas são irrelevantes para a verificação dos pressupostos para conhecimento do mérito do recurso, porque ainda não tinham transitado em julgado na data da interposição do recurso (cf. docs. fls. 135 e 138) Assim sendo a única oposição abstractamente relevante para o efeito resulta da invocação do acórdão STA-SCT proferido em 16.12.2015 (processo n° 1455/15), como acórdão fundamento Decisão recorrida Questão fundamental de direito: legitimidade do RFP para apresentação de contestação a oposição deduzida em processo de execução fiscal instaurado para cobrança coerciva de taxa de portagem, custos administrativos e coima associada. Foi emitida pronúncia no sentido de que o RFP tem legitimidade para apresentação da contestação, na medida em que intervém em representação da Fazenda Pública em execução por esta instaurada, para cobrança coerciva de taxas de portagem por utilização de infraestruturas rodoviárias, coimas e custos administrativos, com base em certidão de dívida extraída por sociedade de direito privado, concessionária da exploração da infraestrutura rodoviária Para a solução da questão foi convocada a aplicação conjugada dos arts.17º-A Lei nº 25/2006 ,30 junho (na redacção conferida pelo art. 175º Lei nº 55-A/2010 , dezembro – Lei OGB 2011) e 15º nº 1 al. a) CPPT. Acórdão fundamento: Questão fundamental de direito: representação da APL-Administração do Porto de Lisboa, SA (APL, SA,) em processo de reclamação de acto do órgão da execução fiscal (art. 276º CPPT) Foi emitida pronúncia no sentido de que, assumindo a APL-Administração do Porto de Lisboa, S.A. a natureza de sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, a sua representação processual não incumbe ao RFP, antes ao conselho de administração ou a mandatário por ele designado. Para a solução da questão foi convocada seguinte regulamentação jurídica: art. 15º nº 3 CPPT; art. 10º al. v) e 13º al. b) Estatutos da Administração do Porto de Lisboa, SA aprovados pelo DL nº 336/98 , 3 novembro. Do confronto das apreciações das questões resolvidas na decisão recorrida e no acórdão fundamento resultam as seguintes conclusões: -não existe identidade de questão fundamental de direito; -foram aplicadas regulamentações jurídicas distintas para a solução das diferentes questões submetidas à apreciação dos tribunais; -o sentido antagónico das soluções jurídicas adoptadas resulta das distinções antecedentes e não de divergente interpretação de idêntico quadro normativo CONCLUSÃO O Supremo Tribunal Administrativo não deve conhecer do objecto do recurso». 1.6. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. 2.1. A sentença recorrida julgou a Fazenda Pública parte legítima e improcedendo a invocada exceção dilatória da sua ilegitimidade pois que tendo a oponente deduzido oposição na execução suscitou a Fazenda Pública a sua ilegitimidade, porquanto o titular do crédito é a ASCENDI – O&M, SA, e não tem legitimidade nem poderes para a representar em juízo. Que independentemente da titularidade do crédito exequendo, por força do disposto nos arts. 11.º e 16.º do DL 236/2012 , de 31 de outubro, 23.º e 40.º, n.º 3, alínea c), do DL 126-C/2011 e das diligências realizadas pelas concessionárias das autoestradas em cumprimento dos contratos de prestação de serviços de cobrança de portagens constantes dos respetivos contratos de concessão (vide a título exemplificativo o Decreto-Lei n.º 44-G/2010 , de 5 de maio), bem como da execução de tais dívidas através do processo de execução fiscal, compete à Autoridade Tributária e Aduaneira promover a cobrança de tais créditos ( art 17.º-A da Lei n.º 25/2006 , de 30 de junho), pelo que sendo créditos cobrados pela administração tributária a sua representação em Juízo compete à Fazenda Pública ( art 15.º , n.º 1, alínea a), do CPPT ). Que as dívidas exequendas são taxas de portagem, custos administrativos e/ou coimas e respetivas custas dos processos de contraordenação que, direta ou indiretamente, são dívidas ao Estado, ainda que a respetiva receita seja afeta ao IMT, à lnfraestruturas de Portugal, SA, ou a outra entidade pública por força dos contratos de concessão. Acrescentou que estas dívidas por força do referido art 17°-A da lei n.º 25/2006 são cobradas pela Autoridade Tributária e Aduaneira que passa a ser o respetivo credor, pelo que também por aqui compete à Fazenda Pública a representação da Autoridade Tributária e Aduaneira ( art 15.º , n.º 1, alínea a), do CPPT ). 3.1 . É vasta e uniforme a jurisprudência deste STA entendendo que n os termos do artigo 17.º-A da Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, cabe à Administração Tributária a competência para proceder à cobrança coerciva de taxas de portagem, custos administrativos e coimas e que, por isso, cabe ao representante da Fazenda Pública a representação, em juízo, da Administração Tributária em tais processos e naqueles que deles sejam incidentes (consultar STA 21-06-2017, Proc. 39/17 e os aí referidos). Continua neste recurso a FP a sustentar a sua ilegitimidade. Contudo foi este recurso interposto, nos termos do artigo. 280º n.º 5 do CPPT , com fundamento em oposição de julgados. 3.2 . Sustenta a recorrente que a decisão recorrida está em oposição com as quatro sentenças de 1ª instância que identifica na conclusão T. Conforme sustenta o MP duas dessas sentenças são irrelevantes para a verificação dos pressupostos para conhecimento do mérito do recurso, porque ainda não tinham transitado em julgado na data da interposição do recurso, tal como consta dos documentos de fls. 135 e 138. Visando o recurso por oposição de julgados a igualdade de tratamento de situações iguais é exigível que as decisões fundamento tenham transitado em julgado. Com efeito se estiverem dependentes da apreciação de recurso podem vir a ser alteradas no sentido da decisão recorrida, com eliminação do alegado antagonismo de soluções jurídicas. Ainda conforme refere o MP a única oposição abstratamente relevante para o efeito resulta da invocação do acórdão STA-SCT proferido em 16.12.2015, processo n° 1455/15, como acórdão fundamento. 3.3 . Como refere Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6.ª edição 2011, IV volume, página 422, s ão pressupostos do recurso por oposição de julgados a identidade de situações fácticas, trânsito em julgado da decisão fundamento, quadro legislativo substancialmente idêntico, decisões proferidas em processos diferentes e decisões opostas expressas. Afirma, ainda, o mesmo autor, na o bra citada, página 422, que o s requisitos do recurso de decisões de 1.ª instância com fundamento em oposição de julgados correspondem aos requisitos globais dos recursos por oposição de julgados, que implicam: Identidade de situações fácticas; Trânsito em julgado da decisão fundamento; Quadro legislativo substancialmente idêntico; Acórdãos proferidos em processo diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo. Necessidade de decisões opostas expressas (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 2007, II volume, página 808/812). A decisão recorrida não deve estar em sintonia com a jurisprudência mais recente consolidada do STA. Todos estes requisitos legais necessários ao conhecimento do recurso por oposição de acórdãos são cumulativos. 3.3 . Conforme se referiu no ponto 3.1. a decisão recorrida está em sintonia com a jurisprudência mais recente e consolidada do STA pelo que não se verifica um dos requisitos do recurso de decisão de 1.ª instância com fundamento em oposição de julgados. De todo o modo não existe a invocada oposição entre a decisão recorrida e o acórdão fundamento invocado pela recorrente FP do STA de 16.12.2015, processo n° 1455/15. A questão fundamental de direito consiste em determinar da legitimidade do RFP para apresentação de contestação a oposição deduzida em processo de execução fiscal instaurado para cobrança coerciva de taxa de portagem, custos administrativos e coima associada. Entendeu a sentença recorrida que o RFP tem legitimidade para apresentação da contestação, na medida em que intervém em representação da Fazenda Pública em execução por esta instaurada, para cobrança coerciva de taxas de portagem por utilização de infraestruturas rodoviárias, coimas e custos administrativos, com base em certidão de dívida extraída por sociedade de direito privado, concessionária da exploração da infraestrutura rodoviária. Invocou a decisão recorrida, para nesse sentido se pronunciar, a aplicação conjugada dos arts.17º-A Lei nº 25/2006 , 30 junho (na redação conferida pelo art. 175º Lei nº 55-A/2010 , dezembro – Lei OGB 2011) e 15º nº1 al. a) CPPT. Diversamente no acórdão fundamento a questão fundamental de direito consistiu em determinar qual a entidade que representa a APL- Administração do Porto de Lisboa, SA (APL, SA,) em processo de reclamação de ato do órgão da execução fiscal, nos termos do artigo 276º CPPT. Entendeu-se neste acórdão do STA que sendo a APL-Administração do Porto de Lisboa, S.A. uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, a sua representação processual não incumbe ao RFP, antes ao conselho de administração ou a mandatário por ele designado. Invocou o acórdão fundamento para neste sentido se pronunciar o artigo 15º nº 3 CPPT, o artigo 10º al. v) e 13º al. b) Estatutos da Administração do Porto de Lisboa, SA aprovados pelo DL nº 336/98 , 3 novembro. Acompanha-se, por isso, o MP quando afirma que do confronto das apreciações das questões resolvidas na decisão recorrida e no acórdão fundamento resultam as seguintes conclusões: -não existe identidade de questão fundamental de direito; -foram aplicadas regulamentações jurídicas distintas para a solução das diferentes questões submetidas à apreciação dos tribunais; -o sentido antagónico das soluções jurídicas adoptadas resulta das distinções antecedentes e não de divergente interpretação de idêntico quadro normativo. Do exposto resulta que deve considerar-se findo o presente recurso. Não existe oposição entre a decisão recorrida e o acórdão fundamento se as soluções jurídicas adotadas resultam de diferentes questões submetidas à apreciação dos tribunais. 4 . Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em não tomar conhecimento do presente recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 20 de dezembro de 2017. – António Pimpão (relator) – Ascensão Lopes – Ana Paula Lobo.