405/94 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Rel. Cons. Ribeiro Mendes Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: 1. Em 6 de Dezembro de 1991, a JUNTA AUTÓNOMA DE ESTRADAS remeteu ao Tribunal Judicial de Santo Tirso um processo de expropriação litigiosa de uma parcela - nº -----, a destacar de um prédio rústico, "-----------", com referência à construção da variante de ---------- (-----ª fase), da Estrada Nacional nº ------ - indicando ter depositado a indemnização fixada na arbitragem (10.895.000$00). Indicou ainda que tal fracção pertencia aos herdeiros de A.. Por sentença de fls. 88, foi adjudicada a propriedade da parcela em causa, de que eram proprietários B. e C., casadas, à Junta Autónoma de Estradas. As expropriadas interpuseram recurso da arbitragem, propugnando pela fixação da indemnização em 14.587.000$00, além das benfeitorias e custo de vedações atribuídas na arbitragem. A entidade expropriante, por seu turno, interpôs igualmente recurso da arbitragem, sustentando que a indemnização a pagar às expropriadas não deveria ultrapassar 5.575.000$00. Realizou-se a avaliação pelos peritos, tendo o perito da expropriante preconizado a fixação da indemnização em 5.874.000$00, ao passo que os quatro restantes peritos consideraram que a justa indemnização devia ser fixada no montante de 14.569.920$00, montante passível de acréscimo decorrente do custo de novas vedações, custo estimado em 345.000$00, se a entidade expropriante não procedesse, por sua conta, a tais vedações. Por sentença proferida em 23 de Novembro de 1992, o Juiz do Tribunal Judicial de Santo Tirso julgou os recursos interpostos, fixando a indemnização global em 14.569.920$00. No cálculo da indemnização, foi considerada a desvalorização das partes sobrantes do prédio de que foi destacada a referida parcela, notando-se que, "depois de construída a estrada" poderia vir a constituir-se sobre toda a parte sobrante, ou apenas uma parte da mesma, uma servidão de não edificação, constituída por força da lei" (a fls. 146 dos autos). Inconformado com esta sentença, dela interpôs recurso o Agente do Ministério Público, em representação da Junta Autónoma de Estradas. Nas suas alegações, considerou que deveria ser abatida à indemnização a conceder a quantia de 5.338.880.$00, indemnização atribuída pela sentença recorrida a título de desvalorização das partes sobrantes, atendendo a que se trataria de uma "zona non aedificandi" e que o art. 3º, nº 2, do Código das Expropriações de 1976 (tal como o art. 8º do Código de 1991) impedia que as servidões fixadas na lei dessem direito a indemnização. O Tribunal da Relação do Porto veio a julgar improcedente a apelação, confirmando a sentença recorrida (acórdão de fls. 158 a 163 vº, proferido em 26 de Abril de 1993). Escreveu-se neste acórdão: "Como consta claramente da decisão arbitral, recurso das expropriações e avaliação, a desvalorização das partes sobrantes resulta da criação ex lege, em consequência da aprovação da construção da variante da EN nº ----, de uma zona non aedificandi nos terrenos confinantes, com a largura de 50 m contados do eixo daquela via. Por isso, foi apurado aquele valor correspondendo à diferença entre o seu valor para construção e para agricultura. Segundo o art. 35º do C. Expr., no caso de expropriação parcial, quando a parte não expropriada ficar depreciada pela divisão do prédio, há lugar à correspondente indemnização a acrescer ao valor da parte expropriada, mas o nº 2 do art. 3º do mesmo diploma exclui tal indemnização quanto a servidões derivadas directamente da lei, salvo se esta não determinar o contrário. A servidão non aedificandi para protecção da estrada resulta do DL 64/83 de 3/2 (art. 1º b)), que não atribui direito de indemnização por tal ónus. Porém, como decidiu o acórdão do Tribunal Constitucional nº 262/93, Pº 167/90, ainda não publicado, aquele nº 2 do art. 3º do C. Expr. é inconstitucional por ofensivo dos princípios constitucionais de igualdade, da proporcionalidade, e de justa indemnização, ao retirar aos proprietários onerados com a servidão non aedificandi, resultante da expropriação, o direito de serem ressarcidos pela diminuição efectiva do valor da parcela sobrante. Assim, não se aplica aquele preceito inconstitucional pelo que há lugar, como se decidiu na sentença recorrida, ao pagamento da quantia de 5.338.880$00 como ressarcimento pela desvalorização de parte (1.870 m2) da área sobrante (470m2+10.255 m2=10.725 m2), com fundamento em estar abrangida na servidão non aedificandi, que a relega ao mero fim agrícola" ( a fls. 163 e vº dos autos). 2. Deste acórdão interpôs recurso para o Tribunal Constitucional o representante do Ministério Público, nos termos do art. 70º, nº 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional. O recurso foi admitido por despacho de fls. 167. 3. Subiram os autos ao Tribunal Constitucional. Neste Tribunal, apresentaram alegações a entidade recorrente e os expropriados recorridos. A entidade recorrente formulou as seguintes conclusões: "1º É inconstitucional, por violação dos artigos 62º, nº 2, e 13º, nº 1, da Constituição, a norma do nº 2 do artigo 3º do Código das Expropriações (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro), na medida em que não consente a indemnização do prejuízo efectivamente resultante para o expropriado do facto de a parcela sobrante do prédio expropriado passar a ficar sujeita, em parte, a servidão non aedificandi; 2º Deve, assim, confirmar-se a decisão recorrida, na parte impugnada". ( a fls. 189 dos autos) Os expropriados, por seu turno, sustentaram igualmente a tese da inconstitucionalidade do nº 2 do art. 3º do Código das Expropriações de 1976, considerando que a mesma corresponde a um imperativo de justiça, com tradução na Constituição. 4. Foram corridos os vistos legais. Por não se verificar qualquer circunstância que obste ao conhecimento do objecto do recurso, passa a conhecer-se deste. II 5. Constitui objecto do presente recurso a questão de constitucionalidade do nº 2 do art. 3º do Código das Expropriações de 1976 (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro). Dispõe esse preceito: "As servidões derivadas directamente da lei não dão direito a indemnização, salvo quando a própria lei determinar o contrário". No mesmo artigo, o seu nº 1 admite a possibilidade de constituição sobre imóveis a expropriar por utilidade pública das "servidões necessárias à realização de fins de utilidade pública". O nº 3, por seu turno, dispõe que as "servidões constituídas por acto administrativo dão direito a indemnização quando envolverem diminuição efectiva do valor dos prédios servientes". No Código das Expropriações de 1991, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, o art. 8º dispõe sobre a constituição de servidões administrativas, mantendo, no essencial, a regulamentação do diploma precedente, nomeadamente o princípio de que as "servidões fixadas directamente na lei não dão direito a indemnização, salvo se a própria lei determinar o contrário" (nº 2). 6. Nas suas alegações, a entidade recorrente analisa a génese da norma cuja constitucionalidade se debate, mostrando que a mesma reproduz fielmente idênticas normas do Decreto-Lei nº 71/76, de 27 de Janeiro (art. art. 3º, nº 2) e da Lei nº 2030, de 22 de Junho de 1948 (art. 3º, nº 2). Relativamente à consagração da regra de não indemnização, no que toca às servidões derivadas directamente da lei (salvo, claro, se a própria lei dispuser o contrário), na Lei nº 2030, importa chamar a atenção para que a proposta do Governo que esteve na base desta lei consagrava solução diversa: a constituição das servidões não obrigava a indemnização, salvo se delas resultasse "diminuição efectiva do valor dos prédios servientes" (Base III). A redacção acolhida pela então existente Assembleia Nacional foi sugerida pelo parecer elaborado pela Câmara Corporativa, o qual distinguia as situações de servidões derivadas directamente da lei, por um lado, e de servidões constituídas por acto administrativo, por outro, só admitindo a regra da indemnização no caso destas últimas. A solução alternativa à da proposta do Governo foi assim justificada no parecer da Câmara Corporativa: "A Câmara Corporativa entende não dever aderir a esta tese [à constante da Base III do projecto do Governo, presumivelmente inspirada no regime do Decreto nº 34.021, de 11 de Outubro de 1944, sobre declaração de utilidade pública das pesquisas e estudo de abastecimento de águas potáveis ou de saneamento], nos termos em que se acha formulada, e que é mister, para a fixação de um regime justo, fazer distinção. Em primeiro lugar, coerentemente com a posição tomada na Base I, julga que também para a constituição de servidões é necessário que a causa de utilidade pública se ache prevista na lei. Pressupondo todas uma lei que as autoriza, as servidões administrativas podem ter realidade independentemente de qualquer acto da Administração. É, por exemplo, o caso das servidões non aedificandi em terrenos confinantes com estradas ou nas proximidades de monumentos nacionais e da proibição de plantar árvores nas próximidades de uma linha de caminho de ferro. Estas servidões não dão, em princípio, direito a indemnização. Noutros casos, a constituição da servidão pressupõe um acto administrativo de concretização da faculdade conferida na lei. É o caso da imposição dos ónus previstos no Decreto nº 34.021, em cujo artigo 5º se declara que o Governo determinará em cada caso e sob proposta dos serviços oficiais competentes, os terrenos onerados. Quando tal se der, deve entender-se que há lugar à indemnização sempre que da servidão advenham prejuízos efectivos. Com a redacção que sugere e que procura ser a objectivação das considerações que se acabam de fazer, a Câmara Corporativa não tem a pretensão de haver encontrado uma fórmula que em absoluto corresponda a uma classificação doutrinária impecável, mas julga deixar marcada uma directriz suficientemente clara, e tanto basta para uma proposta de enunciação de bases" (transcrito in José Pinto Loureiro e M. Baptista Dias da Fonseca, Expropriações por utilidade Pública, 2ª ed., Coimbra Editora, 1950, pág. 414-5). A distinção preconizada pela Câmara Corporativa e acolhida na Lei nº 2030 foi criticada por Marcello Caetano, considerando este administrativista que a mesma decorria de uma confusão do legislador sobre o conceito de servidão administrativa (cfr. Manual de Direito Administrativo, 9ª ed., 2ª reimpressão, com a colaboração de Freitas do Amaral, Tomo II, 1983, pág. 1052 e segs., maxime 1054-5). No que toca às servidões non aedificandi decorrentes da construção de estradas, verifica-se que a legislação portuguesa não prevê a obrigação de o Estado indemnizar o proprietário do prédio onerado, ainda que a constituição da servidão ocorra na sequência de uma expropriação por utilidade pública. Não era essa a solução prevista na Lei de 23 de Julho de 1850 (art. 48º), mas a partir do chamado Estatuto das Estradas Nacionais (Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949) deixou de se prever qualquer indemnização decorrente da constituição dessas servidões administrativas (cfr. ainda os Decretos-Leis nº 13/71, de 23 de Janeiro, 64/83, de 3 de Fevereiro, 458/85, de 30 de Outubro, e 31/86, de 7 de Outubro). 7. É altura de abordar a questão da legitimidade constitucional da norma desaplicada no acórdão recorrido. Ora, sobre tal questão já este Tribunal, através da sua 1ª Secção, teve ocasião de se pronunciar, embora com uma voz discordante, no sentido da ilegitimidade constitucional de tal norma. De facto, no seu Acórdão nº 262/93 (publicado no Diário da República, II Série, nº 169, de 21 de Junho de 1993), o Tribunal Constitucional concluiu no sentido de que o art. 3º, nº 2, do Código das Expropriações de 1976, na medida em que não consentia a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre parcela sobrante do terreno expropriado, ofendia o disposto nos arts. 13º e 62º, nº 2, da Constituição. Continua a reafirmar-se plenamente a justiça de tal julgamento em matéria de constitucionalidade, pelo que se remete para tal decisão, transcrevendo-se, de seguida, alguns pontos essenciais do respectiva fundamentação: "1. O tratamento do problema há-de sofrer, assim, a impostação do caso concreto em que se coloca a questão de constitucionalidade. A resposta, no caso, à pergunta por uma indemnização constitucionalmente exigível derivando da constituição de uma servidão non aedificandi há-de ter-se na perspectiva em que essa servidão emerge de um processo (mais amplo) de expropriação. É nesse pressuposto que se procede à abordagem teórica subsequente. No caso de constituição de servidão non aedificandi, como o que é referido pela decisão recorrida à norma do artigo 3º, nº2,, aqui em apreço, não se configura uma expropriação em sentido clássico, isto é, uma "expropriação translativa do direito de propriedade do solo do particular para a Administração". Está antes em causa uma expropriação que "sacrifica o jus aedificandi do proprietário do solo por motivos de interesse geral". ["Sobre as intervenções da Administração Pública no jus aedificandi que merecem o qualificativo de expropriações", cf. Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, págs. 381-382; cf., também, José de Oliveira Ascensão, Expropriações e Nacionalização, Imprensa Nacional - Casa da Moeda, pág. 45: "(...) Momento da transferência da propriedade - se o houver. Porque pode a expropriação dirigir-se apenas a uma extinção de direitos privados, ou a uma oneração de direitos privados (...)"]. Mas ainda que a imposição de uma servidão non aedificandi se não reconheça no conceito de expropriação, sempre terá que justificar-se à luz do princípio do Estado de direito democrático (C.R.P., artigo 2º) e da responsabilidade do Estado por actos lesivos dos direitos dos particulares, que ali vai implicada. A servidão non aedificandi, na medida em que traduz uma diminuição efectiva do valor do prédio serviente, constitui uma intromissão onerosa do Estado na esfera jurídico-patrimonial do respectivo titular. E aferir da legitimidade dessa medida é também convocar os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização. (C.R.P., artigos 13º, nº1, e 62º, nº2). 2. A ideia de que a aptidão de edificabilidade dos terrenos (expropriados) é um valor susceptível de indemnização foi afirmada pelo Tribunal Constitucional ao julgar a constitucionalidade das normas do artigo 30º, nºs 1 e 2, do Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro. Este Tribunal considerou que essas normas, consagrando critérios restritivos de determinação do montante da indemnização - dos quais se excluía a aptidão de edificabilidade dos terrenos expropriados como factor de fixação valorativa - determinavam para os cidadãos seus titulares uma oneração acrescida e injustificada, assim contrariando os princípios da igualdade e da justa indemnização, constitucionalmente consagrados (cf, entre outros, os Acórdãos nºs 341/86, 109/88, 381/89 e 420/89, publicados, respectivamente, nos D.R., IIª série, nºs 65, de 19.3.87; 202, de 1.9.88; 207, de 8.9.89; e 213, de 15.9.89 - e ainda os acórdãos que declaram a inconstitucionalidade com força obrigatória geral daquelas normas, nºs 131/88 e 52/90, publicados, respectivamente, nos D.R., Iª série, nºs. 148, de 29.6.88, e 75, de 30.3.90.)[...]. 3. O problema põe-se agora fora daqueles quadros em que a "aptidão de edificabilidade" constitui um dos valores a ter em conta na determinação do montante da indemnização, isto é, fora dos quadros de translação da propriedade do solo. No caso concreto, o que está em causa é o sacrifício do valor de edificabilidade com a manutenção da titularidade do solo pelo particular onerado. Ora, o problema da diminuição do valor patrimonial da parcela não expropriada, que vai implicado na obrigação de não edificar justifica, do mesmo modo, a aplicação ao caso dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização (C.R.P., artigos 13º e 62º, nº2)[...]. Neste quadro da expropriação, nenhuma solução legislativa está constitucionalmente legitimada a inviabilizar a ponderação da intensidade ablatória das ingerências estaduais e da consistência das posições jurídicas que reclamam uma indemnização. Os princípios da autonomia, da igualdade e da proporcionalidade vêm delimitar, neste plano, o espaço de prognose do legislador. À imposição de um vínculo de inedificabilidade imposto no interesse público a um particular, em consequência de um processo de expropriação parcial, sobre a parcela sobrante do terreno expropriado, não pode a lei ligar a exclusão necessária e automática de uma indemnização. Do mesmo modo que na expropriação clássica, configura-se aí um "acto de império" (O. Ascensão), incidente sobre uma posição de valor económico juridicamente relevante. A justa indemnização vem precisamente realizar a "descompressão" da esfera jurídico-patrimonial do particular onerado, transmudando o resultado do acto lesivo numa situação equivalente à que corresponderia a uma ausência da interferência estadual. Isso traduz uma exigência dos princípios constitucionais do Estado de direito (responsabilidade por actos lesivos dos direitos dos particulares) e da igualdade (o dano não pode implicar um acréscimo desigual e injustificado de contribuição dos cidadãos onerados para os encargos públicos) [...]". Com base nestas considerações, o referido Acórdão nº 262/93 veio a concluir que o dano patrimonial decorrente para o expropriado da imposição de uma servidão non aedificandi sobre a parte sobrante do prédio, servidão essa resultante da lei por virtude da construção de um troço de uma estrada, devia ser ressarcido de uma forma integral e justa, através da concessão de uma indemnização correspondente a tal diminuição patrimonial, na linha do que vem decidindo de forma uniforme o próprio Tribunal quanto à matéria expropriativa: "esta ordem de considerações, com incidência na expropriação clássica, vale também para o caso de constituição de servidão non aedificandi, imposta no interesse público ao proprietário da parte sobrante de terreno expropriado" (em sentido idêntico, mas com formulação mais restritiva veja-se o Acórdão nº 329/94, da 2ª Secção, ainda inédito). III 8. Nestes termos, decide o Tribunal Constitucional negar provimento ao recurso, julgando inconstitucional a norma do art. 3º, nº 2, do Código das Expropriações de 1976 (Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro), na medida em que não consente a indemnização do prejuízo resultante da imposição de uma servidão non aedificandi sobre parcela sobrante de terreno expropriado, por violação dos arts. 13º e 62º, nº 2, da Constituição, e confirmando, em consequência, o acórdão recorrido, na parte impugnada. Lisboa,17 de Maio de 1994 Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves Vítor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme declaração de voto junta ao Acórdão nº 262/93)