88/1990 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 88/90 [1] Processo: n.º 172/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I — Relatório 1 — À A., Lda., foi aplicada, por despacho de 25 de Setembro de 1988 da Secretária do Governo Civil de Beja (agindo por delegação do respectivo Governador Civil), a coima de 300.000$00, por manter em exploração, num estabelecimento de café da freguesia de Ervidel, uma maquina eléctrica de diversão, sem que estivesse munida da respectiva licença de exploração — o que constitui a infracção prevista no artigo 9.º, n.º 1, e punida no artigo 15.º, n.º 1, alínea b) (conjugado com o n.º 2 do mesmo preceito), do Decreto­-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro. Tendo a empresa arguida impugnado judicialmente a decisão, veio o M. mo Juiz do 1.º Juízo da comarca de Beja, por sentença de 16 de Maio de 1989, a absolvê-la, com fundamento em que o citado Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, é inconstitucional. É desta decisão que vem o presente recurso, interposto pelo Magistrado do Ministério Público. Neste Tribunal, alegou o Procurador-Geral Adjunto, que formulou as seguintes conclusões: 1.º O Governo, mesmo sem autorização da Assembleia da República, tem competência para definir contra-ordenações (quer ex novo, quer por transformação de anteriores contravenções não puníveis com penas restritivas da liberdade) e fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis, dentro dos limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro; 2.º Assim, não são organicamente inconstitucionais as normas constantes dos artigos 9.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, que definem como contra-ordenação o facto de as máquinas em exploração não estarem munidas das respectivas licenças, pois esta contra-ordenação resulta de transformação de uma anterior contravenção punível com multa (artigos 3.º e 22.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 293/81, de 16 de Outubro); 3.º E também não é inconstitucional a norma constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, na medida em que estabelece um montante mínimo da coima aplicável (150.000$00) superior ao limite mínimo (200$00) fixado no n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, pois só existiria violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social se o Governo fixasse limite mínimo de montante inferior ou limite máximo de montante superior aos constantes daquele artigo 17.º; 4.º Essa norma só é inconstitucional na medida em que estabe­lece um montante máximo da coima aplicável a pessoas singulares — 250.000$00 —, superior ao limite máximo fixado na lei-quadro (200.000$00); 5.º Porém, sendo arguida nos presentes autos uma pessoa colectiva, nem o «limite máximo» de 250.000$00, nem o «limite mínimo» de 300.000$00 (resultante do n.º 2 do mesmo artigo 15.º) ultrapassam os limites estabelecidos no n.º 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82; 6.º Termos em que se deve: Julgar não inconstitucionais as normas constantes dos arti­gos 9.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 21/85, enquanto definem uma contra-ordenação e estabele­cem os limites da respectiva coima aplicável a pessoas colectivas; Conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da sentença recorrida em conformidade com o precedente juízo de constitucionalidade. 3 — Corridos os vistos, cumpre, então, decidir a questão de saber se as normas constantes do n.º 1 do artigo 9.º e do n.º 1, alínea b), conjugado com o n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, são (ou não) inconstitucionais. Só estas normas podiam, com efeito, ter sido aplicadas no caso sub iudicio, por isso que só elas constituam objecto do presente recurso. II — Fundamentos 4 — O Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, veio estabelecer o regime jurídico do «licenciamento de exploração e registo de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão» e da respectiva «exploração e prática» (cfr. artigo 1.º). Dispõe o artigo 9.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei n.º 21/85: 1 — Nenhuma máquina pode ser posta em exploração sem que disponha da correspondente licença de exploração passada pelo governador civil do distrito em que se encontra registada. Por sua parte, o artigo 15.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, dispõe como segue: 1 — As infracções ao presente diploma constituem contra-ordenação e serão punidas nos termos seguintes: […] b) Máquinas em exploração sem licença de exploração ou com licença de exploração caducada — coima de 150.000$00 a 250.000$00 por cada máquina; […] 2 — Os mínimos fixados no número anterior são elevados para o dobro no caso de pessoas colectivas. A empresa que, como no caso dos autos, tiver em exploração uma máquina eléctrica de diversão sem estar munida da correspondente licença, passada pelo governador civil do distrito, comete, pois, uma contra-orde­nação, prevista no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 21/85 e punível — por força do que preceitua a alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do dito Diploma legal, conjugada com o n.º 2 do mesmo preceito — com uma coima cujo mínimo é de 300.000$00 (o máximo é também de 300.000$00, pois o n.º 2 do artigo 15.º não altera o máximo geral, que é de 250.000$00). 5 — Na sentença recorrida entendeu-se que, «ao editar a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, o Governo invadiu a esfera de competência legislativa reservada da Assembleia da República», uma vez que — disse-se aí também — «a coima prevista é de 150.000$00 a 250.000$00, sanção que ultrapassa os limites do regime-regra contidos no Decreto-Lei n.º 433/82». Será assim no presente caso? Entende-se que não. 6 — O artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição (versão de 1982, que é a que vigorava quando foi editado o Decreto-Lei n.º 21/85, aqui sub iudicio) dispunha como segue: 1 — É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: a) Regime geral de punição […] dos actos ilícitos de mera ordenação social […]. Significa isto que o Governo só pode editar normas que façam parte do regime geral (ou seja, do regime comum ou normal) das contra-ordenações, munido de autorização legislativa. Mas pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República fora desse regime geral. Designadamente, pode ele definir concretos ilícitos contra-ordenacionais e as coimas que cabem a cada infracção, desde que, naturalmente, se mova dentro da moldura sancionatória constante da respectiva lei-quadro. Escreveu-se a este propósito no Acórdão n.º 56/84 deste Tribunal (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º vol., p. 153): Ora, daquele regime geral, por força do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, não pode deixar de constar um quadro rígido das sanções aplicáveis aos ilícitos de mera ordenação social, bem como uma referência, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas. A não se entender assim, a competência exclusiva da Assembleia da República, precisamente na zona mais nuclear do regime geral da punição das contra-ordenações, seria praticamente destruída: a simples enumeração, com carácter exemplificativo, das sanções aplicáveis, a mera recomendação de tectos das coimas, deixaria sempre ao Governo a possibilidade de desbordar em qualquer momento aquelas indicações. Não é, pois, lícita leitura diversa da que se faz do artigo 168.º, n.º 1, alínea d). Isto disse o Tribunal, depois de, no mesmo aresto, ter ponderado o seguinte: O Decreto-Lei n.º 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82 — «fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações […]» —, não o foi para execução do preceituado na alínea d) do n.º 1 daquele artigo 168.º: o Decreto-Lei n.º 433/82 precedeu a revisão constitucional, por via da qual foi cometida à Assembleia da República, no novo texto da Constituição, a apontada reserva legislativa. Noutro passo do mesmo Acórdão n.º 56/84, disse ainda o Tribunal: Como assim, têm os artigos 17.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 433/82 de ser interpretados restritivamente, têm em suma de ser compaginados com aquela nova área de competência legislativa da Assembleia da República. Logo, o Governo, ao estabelecer sanções e ao fixar coimas em casos particulares, deverá conformar-se com a moldura punitiva ali traçada. Isto é, será obrigado a ter por rígido o módulo san­cionatório constante daqueles preceitos (itálico nosso). Mais recentemente, o Tribunal, no seu Acórdão n.º 414/89, preci­sou que: a reserva de competência para legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações […] implica obrigatoriamente a reserva de competência para legislar sobre o afastamento da aplicação desse regime geral a certa contra-ordenação ou a certo tipo de contra­-ordenações (cfr. Diário da República, I Série, de 3 de Julho de 1989). 7 — Repetindo uma afirmação já antes feita: o Governo, ao definir um concreto ilícito contra-ordenacional e a coima que lhe corresponde, tem que mover-se dentro da moldura sancionatória traçada pela respectiva lei-quadro. Ou seja: não pode fixar à coima um limite mínimo inferior, nem um limite máximo superior, aos fixados no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17.º (cfr., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal n. os 305/89 e 428/89, publicados no Diário da República, II Série, de 12 de Junho e de 15 de Setembro de 1989, respectivamente). Pois bem: do n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, resultava que, quando foi editado o Decreto-Lei n.º 21/85, o montante mínimo das coimas era de 200$00 e o máximo de 200.000$00. Este máximo, porém, sendo a coima aplicada a uma pessoa colectiva, podia elevar-se até 3.000.000$00 (em caso de dolo) e até 1.500.000$00 (em caso de negligência) [cfr. n.º 3 do citado artigo 17.º, na redacção então em vigor]. Ora, no caso sub iudicio — como se viu —, a coima foi aplicada a uma pessoa colectiva, sendo o seu mínimo de 300.000$00 e o máximo desse montante — um mínimo que, por conseguinte, é superior ao fixado na respectiva lei-quadro; e um máximo que fica abaixo do que aí se contém. 8 — As normas questionadas — ou seja: a norma do n.º 1 do artigo 9.º e a da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º (conjugada com o n.º 2 do mesmo preceito) do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro — quanto à contra-ordenação de que tratam, não afastaram o regime geral de punição então fixado na respectiva lei-quadro; antes, se mantiveram dentro dos limites aí assinalados, pois que fixaram à coima aplicável um limite mínimo superior ao aí previsto e um limite máximo que fica abaixo do que tal lei consente. Tais normas — vistas sob essa perspectiva, que é a encarada na sentença recorrida — não são, pois, inconstitucionais. 9 — A finalizar, dir-se-á que a norma do n.º 1 do artigo 9.º, quando conjugada apenas com a da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º, ambos já citados — ou seja: enquanto define uma determinada contra-ordenação (ter em exploração uma máquina eléctrica de diversão sem possuir a respectiva licença) — também não é inconstitucional, como este Tribunal já teve ocasião de decidir no referido Acórdão n.º 428/89. É certo que o Governo, sem autorização legislativa, desgraduou em ilícito de mera ordenação social uma contravenção (a que antes se achava prevista nos artigos 3.º e 22.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 293/81, de 16 de Outubro). Isso, porém, como então se anotou, contém-se na sua esfera de competência legislativa. Na verdade — como este Tribunal precisou no já citado Acórdão n.º 56/84 e, depois disso, manteve em várias outras decisões suas — contém-se na competência concorrente da Assembleia da República e do Governo «desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva da liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82». Ora, a contravenção, que o Decreto-Lei n.º 293/81 punia nos artigos 3.º e 22.º, n.º 1, e que o Decreto-Lei n.º 21/85 desgraduou em contra­-ordenação, era, justamente, punida com pena de multa. Decisão Pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se a decisão recorrida quanto ao julgamento da questão de constitucionalidade nela feito e determina-se a sua reforma em conformidade com o aqui decidido sobre essa mesma questão. Lisboa, 28 de Março de 1990. Messias Bento Fernando Alves Correia Bravo Serra Luís Nunes de Almeida Mário de Brit José de Sousa e Brito José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 19 de Julho de 1990.