046380 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Declarada a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos números 4, 5, 6, 7, 8 e 9 da Lei n.º 65/77, de 26/8, na redacção dada pela Lei n.º 30/92, de 20/10, e, consequentemente, represtinada a sua redacção originária (artigo 282.º da CRP), o Ministro do Emprego e da Segurança Social e o ministro responsável pelo sector de actividade em causa carecem de poderes para, por via autoritária, fixarem os serviços mínimos a prestar pelos trabalhadores durante a greve.

II- Em face do estabelecido nos n.ºs 1 e 2 do artigo 8.º da referida Lei n.º 65/77, esse poder está atribuído às associações sindicais, como entidades gestoras da greve e depende da consideração das exigências concretas de cada situação, que, em larga medida, serão condicionantes da adequação do serviço a prestar em concreto, não deixando de figurar entre essas mesmas circunstâncias, como elementos relevantes, o próprio evoluir do processo grevista que as determina, designadamente a sua extensão e a duração e a existência de actividades sucedâneas.

III- No caso de incumprimento, ficam os grevistas sujeitos à requisição ou mobilização (n.º 4 do referido precito legal).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

O Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminho de Ferro Portugueses, devidamente identificado nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho conjunto do Secretário de Estado dos Transportes e do Secretário de Estado do Trabalho e Formação de 28/4/2 000, imputando-lhe vários vícios de violação de lei.

Indicou como interessada particular a “C.P. – Caminhos de Ferro Portugueses”.

Responderam os recorridos, tendo defendido a legalidade do acto impugnado, o mesmo tendo feito a recorrida particular, na sua contestação.

O recorrente alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - O pré aviso da greve marcada com início em 28 de Abril de 2 000, apresentado pelo recorrente, afirmava a garantia de definição e prestação de serviços mínimos, a avaliar no caso concreto para assegurar interesses sociais relevantes.

2.ª - O despacho conjunto impugnado foi proferido no primeiro dia de greve e não se fundamenta em qualquer recusa dos grevistas definirem os serviços mínimos para assegurar necessidades colectivas relevantes ou os executarem.

3.ª - O despacho conjunto é, por isso, inoportuno.

4.ª - A competência para definir os serviços mínimos é primeiro dos trabalhadores e só depois do Governo.

5.ª - O exercício dessa competência pelo Governo, quando os trabalhadores grevistas se acham aptos e fazem a definição dos serviços mínimos resulta num constrangimento do direito à greve, razão pela qual

6.ª - O despacho conjunto viola os artigos 8.º, n.ºs 1 e2 da Lei n.º 65/77 e artigo 57.º, n.ºs 1, 2 e 3 da CRP.

Os recorridos, nas contra-alegações, limitaram-se a oferecer o merecimento dos autos, enquanto que a recorrida particular concluiu assim:

1.º - O despacho conjunto impugnado foi proferido no exercício da competência prevista na alínea g) do artigo 199.º da CRP, e em inteira conformidade com a lei habilitante.

2.º - Não contém a menor violação dos artigos 57.º da CRP e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 8.º da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto.

3.º - O despacho em causa foi proferido em estrita observância dos princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade e respeita o sentido do equilíbrio para que aponta o n.º 2 do artigo 18.º da CRP.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no qual defendeu o provimento do recurso, em consonância com a reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal, que citou.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos:

1. O pré-aviso de greve de fls 119-121 dos autos, para os trabalhadores representados pelo recorrente, entre as 00H00 do dia 28 de Abril de 2 000 e as 24H00 do dia 30 do mesmo mês e ano e as 00H00 do dia 2 de Maio e as 24H00 também desse mês e ano, que era do seguinte teor:

1. º

1.1. “Entre as 00H00 e as 24H00 dos dias 28, 29, 30 de Abril de 2000 e entre as 00H00 e as 24H00 dos dias 2, 3, 4, e 5 de Maio, os trabalhadores representados pelo SMAQ encontram-se em greve à prestação de todo o trabalho em tempo de repouso, em dia de descanso semanal e a todo e qualquer trabalho extraordinário;

1.2. Ainda no período referido em 1.1, os trabalhadores da Carreira de Condução-Ferrovia representados pelo SMQ encontram-se em greve à prestação de serviço na condução dos comboios com as categorias de Rápidos, Alfa, Alfa Pendular, Intercidades, Mercadorias e Internacional, iniciando-se a greve à hora efectiva de partida dos referidos comboios da estação onde o trabalhador tiver previsto o início da condução dos mesmos, bem como à prestação de trabalho que tenha ligar em comboio realizados com as locomotivas pertencentes aos números da série 1200-Brissoneau.

1.3. Os trabalhadores da Carreira de Condução-Ferrovia representados pelo SMAQ, encontram-se em greve à prestação de trabalho que tenha lugar em marchas de serviço, rotação de material motor comboios e circulações com a categoria de suburbanos cuja marcha coincida total ou/e particularmente com o período de tempo compreendido entre as 06H00 e as 09H00, inclusivé, dos dias 28 de Abril de 2000, 2, 3 e 5 de Maio de 2000, iniciando-se a greve à hora efectiva de partida de todos os comboios e circulações da estação em que o trabalhador tenha previsto o início da sua condução ou/e o exercício de quaisquer outras funções profissionais que aí devam ter lugar, mesmo que a hora de partida ocorra antes das 06H00 desses dias.

1.4. Sem prejuízo do constante deste pré-aviso, no período referido em 1.1, os trabalhadores encontram-se em greve à prestação de todo e qualquer trabalho que não conste das escalas de serviço às quais estão afectos, escalas estas que estejam em vigor à data em que este pré aviso é apresentado, bem como a prestação de todo e qualquer trabalho que resulte, designadamente, de alterações aos serviço constante das escalas em vigor nesta data, que consistam nas horas de apresentação e retida de serviço;

1.5. Após a prestação de serviço na sede e/ou após um período de greve na sede, sempre que o reinicio da prestação de trabalho ocorra fora da hora dela, o trabalhador estará em greve a partir desse momento, pelo período de tempo necessário, a que a retoma do seu trabalho se verifique de novo na sede, atenta a sua escala de serviço, quando a Entidade Patronal não assegure, por escrito e em condições de segurança e dignidade para os trabalhadores, no cumprimento do disposto na Lei, e sem quaisquer ónus ou encargos para estes, as condições necessárias para a retoma ou reinicio da prestação de trabalho prevista na respectiva escala de serviço, fora da sede;

1.6. Após a prestação de serviço fora da sede e/ou após um período do de greve fora da sede, sempre que o reinício da prestação de trabalho ocorra na sede, o trabalhador estará em greve a partir desse momento, pelo período de tempo necessário a que a retoma do seu trabalho se verifique de novo na sede, atenta a sua escala de serviço, quando a entidade patronal não assegure, por escrito e em condições de segurança e dignidade para os trabalhadores, no cumprimento do disposto na Lei, e sem quaisquer ónus ou encargos para estes, as condições necessárias para a retoma ou reinicio da prestação de trabalho prevista na escala de serviço, na sede;

1.7. Os trabalhadores com as categorias e funções de Vigilante Tracção, Inspector de Tracção e Chefe de Depósito encontram-se em greve à prestação de trabalho no período de tempo compreendido entre as 08H00 e as 10H00, inclusivé, dos dias 28 de Abril, e 2, 3 e 5 de Maio de 2000. A tudo cresce, no período referido em 1.1, o exercício do direito à greve à prestação de serviço em acompanhamento de comboios e/ou quaisquer outras circulações, à entrega de quaisquer comunicações e/ou cartas/documentos aos trabalhadores da Carreira de Condução-Ferrovia.

2. º

As presentes formas de luta devem-se ao bloqueamento e impasse negocial assumidos pelo Conselho de Gerência da CP.

O presente pré-aviso de greve visa objectivamente a resolução dos problemas de exclusiva ordem laboral, designadamente:

- Respeito pela autonomia negocial do SMAQ e cumprimento dos acordos em vigor, livremente assinados entre o SMAQ e os Caminhos de Ferro Portugueses, EP.

- Negociação do Regulamento de carreiras – CP/SMAQ.

- Não aplicação à Condução-Ferrovia de matérias e acordos não subscritos pelo Sindicato Nacional dos Maquinistas Portugueses.

- Admissão de efectivos para maquinistas destinados à área Suburbana do Porto fár-se-á para o Depósito da Trindade, a fim de dar satisfação aos pedidos de transferência.

- Não aplicação aos trabalhadores da carreira de Condução-Ferrovia de contratos de trabalho precários.

- Concretização do plano pré-reforma

- Cumprimento das normas acordadas sobre concessões de viagem.

O SMAQ não deixará, aliás como sempre tem feito, de ter em atenção a satisfação de necessidades sociais impreteríveis que eventualmente venham a ocorrer, tomando as medidas práticas que, para tal, se venham a revelar necessárias, em concreto.”

2. O despacho conjunto de fls 8-9 dos autos (acto recorrido), que fixa os serviços mínimos durante o período dessa greve, que é do seguinte teor:

“O Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses (SMAQ) comunicou mediante pré-aviso datado de 13 de Abril de 2000, que os trabalhadores seus representados e ao serviço da C .P. (Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.) irão exercer o direito de greve, nos termos aí indicados, no período compreendido entre as 00,00 horas e as 24 horas dos dias 28, 29, 30 de Abril de 2000 e entre as 00,00 horas e as 24 horas dos dias 2, 3, 4 e 5 de Maio de 2000.

A empresa em causa exerce a actividade de transportes ferroviários de transporte de passageiros e mercadorias, que, de forma significativa, visa a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, o que, nos termos do n° 1 do artigo 8° da Lei 67/77, de 26 de Agosto, faz constituir os seus trabalhadores e respectivas associações sindicais na obrigação de, durante a greve, assegurarem a prestação de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades.

A definição, do nível, conteúdo e extensão dos serviços mínimos releva de interesses fundamentais da colectividade, depende em cada caso da consideração de Circunstâncias específicas, segundo juízos de oportunidade, adequação e proporcionalidade e compete ao Governo, conforme entendimento da Procuradoria Geral da República (Parecer n° 1/99, publicado no DR no.52 II Série de 3 de Março).

A limitação assim resultante, para o exercício do direito à greve, considera-se necessária para a salvaguarda de outros direitos constitucionalmente protegidos com afloração no art.° 57.º n.° 3 da Constituição e nos n.ºs 1 e 3 do art.° 8.° da Lei 65/77, nomeadamente, os direitos de deslocação e, de forma indirecta o direito ao trabalho, saúde e segurança, pelo que a obrigação de prestar serviços mínimos se integra no disposto do n.° 2 do artigo 18.° da Constituição da República.

Acresce que nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, e outras áreas de grande densidade populacional, onde o grande volume de deslocações pendulares está fortemente dependente do transporte ferroviário, a greve em questão não pode ser minimizada pelo recurso a transportes rodoviários, devido às limitações da capacidade disponível. Por outro lado, as opções pelo transporte individual, num sistema viário já saturado em horas de ponta é susceptível de provocar situações de congestionamento e atrasos muito penalizadores.

No sector das mercadorias, configurando o pré-aviso, a recusa total de prestação de serviços, importa garantir o funcionamento de actividades onde possam ficar em causa o abastecimento parcial de matérias primas, necessárias ao funcionamento de indústrias afectas à satisfação de necessidades sociais impreteríveis. Importa também acautelar a movimentação de mercadorias que pela sua perigosidade e dificuldade de armazenamento sejam susceptíveis de pôr em causa a segurança de pessoas e bens ou de provocar danos ambientais.

O Sindicato foi convocado com vista à sua audição sobre a definição dos serviços mínimos e tentado sem êxito, acordo sobre a matéria, entre a empresa e o Sindicato.

Assim, determina-se, nos termos da alínea f) e g) do art.° 199 da Constituição da República e art.º 8°, n.° 1 e 2 da Lei 65/77 de 26 de Agosto que a partir desta data e até ao termo do período de greve abrangido pelo pré-aviso feito, são considerados serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, os seguintes, incluindo manobras nas estações e terminais, bem como as marchas para fecho de rotações, manutenção e abastecimento, conexas:

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

Seguem-se os anexos de fls 11-26 e as assinaturas dos recorridos”.

2. 2. O DIREITO:

O que está em causa é o despacho transcrito no ponto 2 da matéria de facto, que fixou os serviços mínimos para a greve convocada pelo SMAQ para os dias 28 a 30 de Abril e 2 a 5 de Maio de 2 000, discutindo-se apenas se os recorridos têm competência para os decretar, ou se, pelo contrário, essa competência está cometida ao sindicato.

E avançamos, desde já, que, tal como salientou o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, este Supremo Tribunal tem reiteradamente decidido que essa competência está cometida aos sindicatos (vd., neste sentido, por todos, os acórdãos de 28/1/92, 19/12/96, 26/11/97, 12/5/99 e 18/10/2 000, proferidos nos recursos n.ºs 27087, 31 816, 32 115, 32 378 e 37 353, respectivamente), posição que, face à lei em vigor, se nos apresenta correcta e, que, por isso, iremos mantêr.

Vejamos.

O acto impugnado fundamenta-se nas alíneas f) e g) do artigo 199.º da CRP e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 8.º da Lei 65/77, de 26 de Agosto.

Estabelecem estes preceitos.

Constituição da República Portuguesa:

Artigo 199.º:

“Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:

f) - Defender a legalidade democrática.

g) - Praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas.”

Lei n.º 65/77:

Artigo 8.º:

“1. Nas empresas ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a greve, a prestação de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades.

2. Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis as que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

g) - Transportes, cargas e descargas de animais e géneros alimentícios deterioráveis.

Para a decisão da questão sub judice importa ainda considerar o disposto nos números 2, alínea g), 3 e 4 da referida Lei n.º 65/77, bem como os seus números 5, 6, 7, 8 e 9, na redacção que lhe foi introduzida pela Lei n.º 30/92, de 20 de Outubro, a saber:

2- g)- (redacção introduzida pela Lei n.º 30/92):

Transportes, incluindo portos, aeroportos, estações de caminho de ferro e de camionagem, relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas.

3- (redacção originária):

As Associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar, durante a greve, os serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações.

4- ( redacção originária):

No caso do não cumprimento do disposto neste artigo, o Governo poderá determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável.

4- (redacção dada pela Lei n.º 30/92):

Os serviços mínimos previstos no n.º 1 podem ser definidos por convenção colectiva ou por acordo com os representantes dos trabalhadores.

5- (redacção introduzida pela Lei n.º 30/92):

Não havendo acordo anterior ao pré-aviso quanto à definição dos serviços mínimos previstos no n.º 1, o Ministério do Emprego e da Segurança Social convoca os representantes dos trabalhadores referidos no artigo 3.º e os representantes dos empregadores, tendo em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quantos aos meios necessários para os assegurar.

6- (redacção da Lei n.º 30/92):

Na falta de acordo até ao 5.º dia posterior ao pré-aviso de greve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior é estabelecida por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade, com observância dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.

7- (redacção da Lei n.º 30/92):

O despacho previsto no número anterior produz efeitos imediatamente após a sua notificação aos representantes referidos no n.º 5 e deve ser afixado nas instalações da empresa habitualmente destinados à informação dos trabalhadores.

8- (redacção da Lei n.º 30/92):

Os representantes dos trabalhadores a que se refere o artigo 3.º devem designar os trabalhadores que ficam adstritos à prestação dos serviços referidos nos n.ºs 1 e 3, até quarenta e oito horas antes do início do período da greve, e, se não o fizerem, deve a entidade empregadora proceder a essa designação.

9- (redacção da Lei n.º 30/92):

No caso de incumprimento das obrigações previstas nos n.ºs 1, 3, e 8, pode o Governo determinar a requisição ou mobilização, nos termos da lei aplicável.

Ora, perante este quadro legal, não existem quaisquer dúvidas de que os serviços mínimos eram definidos por convenção colectiva ou por acordo entre os representantes dos trabalhadores e das entidades e que, na falta de acordo até ao termo do quinto dia posterior ao pré-aviso, a sua definição era feita por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do ministro responsável pelo sector de actividade, com observância dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.

Acontece, porém, que o Tribunal Constitucional, pelo seu acórdão n.º 836/96, de 4/7/96, declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas na alínea g) do n.º 2, n.ºs 4, 5, 6, 7, 8 e 9 da Lei n.º 65/77, na redacção dada pelo artigo único da Lei n.º 30/92, o que significa que esta lei ficou reduzida à sua redacção originária, por força da represtinação originada por essa declaração de inconstitucionalidade (cfr.artigo 282.º, n.º 1 da CRP).

E, perante ela, não se vislumbram razões para alterar a posição sedimentada neste STA de que, de iure condito, é aos sindicatos que compete a definição dos serviços mínimos, posição essa que também se pode ver sustentada em alguns pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.

No Parecer deste Conselho Consultivo n.º 86/82, publicado no Diário da República, II Série, de 8/6/93, escreveu-se: “Do que já se deixou dito sobre os trabalhos parlamentares respectivos, conclui-se que resultou de uma nítida opção legislativa (...) para permitir aos trabalhadores, como imediatos destinatários da norma, no exercício responsável do seu direito de greve, reconhecerem as empresas ou estabelecimentos destinados à satisfação daquelas necessidades sociais e concretizarem então os serviços a prestar como o mínimo indispensável para ocorrer a essa satisfação ou os necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações, assim se colocando ao abrigo de uma eventual requisição ou mobilização.”

Enquanto que no referido acórdão de 19/12/96 se escreveu: “(...) nos termos do disposto no artigo 8.º, n.º 1 da Lei da Greve, a definição dos serviços mínimos indispensáveis cabe em primeira linha às próprias associações sindicais e aos trabalhadores em greve; são estes que, nos termos da lei, têm de assegurar esses serviços.

De facto, não vemos como, a não ser de lege ferenda, se possa defender, no domínio da redacção de 1977 da Lei da Greve, a atribuição ao Governo do poder de fixar os serviços mínimos. Não há nos preceitos referentes a estes serviços a mínima alusão ao Governo – n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 8.º -, mas sempre aos trabalhadores e associações sindicais, sendo certo que a competência não pode ser presumida, muito menos ficcionada, como seria o caso.”

O direito à greve, constitucionalmente consagrado, tem um conteúdo bastante amplo. Como referem Vital Moreira e Gomes Canotilho, em Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, revista, pág. 310, “não basta dar aos trabalhadores a liberdade de decidirem uma greve e de a efectuarem, bem como o direito de não verem afectada a sua relação de trabalho. Importa também que os trabalhadores estejam a salvo de condutas da entidade patronal ou de terceiros que aniquilem a greve ou os seus efeitos.”. O que poderá acontecer, de forma quase absoluta, com a fixação dos serviços mínimos.

E daí que o legislador tenha conferido esse poder aos trabalhadores, colocando-os, no caso de incumprimento dos seus deveres quanto a essa matéria, sujeitos à requisição ou à mobilização.

Aliás, o dever de assegurar os serviços mínimos está atribuído aos trabalhadores e às associações sindicais e estas não executam trabalhos, mas representam e dirigem os trabalhadores. São, no dizer do recente Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 32/99, de 13/7/2 000, publicado no DR n.º 107, II Série, de 9/5/2 002, “as entidades gestoras da greve”, englobando-se nessa gestão, a nosso ver, a fixação e o cumprimento dos serviços mínimos, incluindo os necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações (n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 8.º), sob pena de requisição e mobilização (n.º 4 do mesmo preceito), o que possibilita a intervenção do Governo na fixação desses serviços, aí sim ao abrigo do disposto na alínea g) do artigo 199.º da CRP.

A intervenção do Governo só pode, assim, ocorrer no decurso do processo grevista, pois que, como se escreveu no Parecer do referenciado Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 100/89, publicado no DR n.º 276, II Série, de 29/11/90, “A especificação dos serviços impostos pela satisfação imediata das necessidades sociais impreteríveis depende da consideração das exigências concretas de cada situação, que, em larga medida, serão condicionantes da adequação do serviço a prestar em concreto, não deixando de figurar entre essas mesmas circunstâncias, como elementos relevantes, o próprio evoluir do processo grevista que as determina, designadamente a sua extensão e a duração e a existência de actividades sucedâneas.”

Ora, no caso sub judice, a intervenção do Governo ocorreu no primeiro dia de uma greve que ia durar vários dias, não sendo feita qualquer referência a incumprimentos concretos, mas apenas a categorias abstractas de serviços que iam ser objecto da greve, sendo certo que, do pré-aviso, constava que “O SMAQ não deixará, aliás como sempre tem feito, de ter em atenção a satisfação de necessidades sociais impreteríveis que eventualmente venham a ocorrer, tomando as medidas práticas que, para tal, se venham a revelar necessárias, em concreto.”

Em face do exposto, o Governo actuou fora do âmbito das suas atribuições, em violação do disposto no artigo 8.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 65/77, de 26 de Agosto, pelo que o despacho impugnado é nulo (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA).

2. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso contencioso, declarando nulo o acto impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Janeiro de 2003.

António Madureira – Relator – Adelino Lopes – Rosendo José