3DO DIREITO:
Segmento jurídico a fls. 141 dos autos do TAF de Sintra
I SEGMENTO FACTICO-JURIDICO
Como prévia à análise da razão que, eventualmente, assiste à Autora, importa registar, que de harmonia com estatuído nos n.ºs 1 e 2 do artigo 66° do CPTA, a ação administrativa especial de condenação a prática do ato devido, visa a condenação da Entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um ato administrativo ilegalmente omitido ou recusado, e tem por objecto a pretensão do interessado.
Daqui se conclui, que a questão que importa resolver em primeiro lugar, é a de saber se à Autora lhe assiste o direito invocado, mais do que saber se o ato que lhe negou o direito é ou não legal.
O deixado escrito, encontra assento legal na norma constante do n° 2 do artigo 66° do CPTA, onde se lê “Ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.»
Na verdade, o Tribunal só pode conhecer do pedido de condenação à prática do ato devido, se considerar que o ato de indeferimento ajuizado é inválido.
Prosseguindo.
Na presente acção, vem requerida a condenação da Entidade Demandada a reconhecer à Autora direito à concessão de isenção de IMI ao abrigo da al. e) do n° 1 do artigo 44° do Estatuto dos Benefícios Fiscais, referente à fração autónoma designada pela “H” do prédio urbano inscrito na matriz sob o artigo 305, da freguesia da ………, concelho de Amadora.
Informa-nos as alíneas B), F) e H) do probatório, que por despacho expresso proferido pela Subdiretora Geral da Direção de Serviços do Imposto Municipal sobre Imóveis, o pedido de isenção de IMI apresentado ao abrigo da al. d) do artigo 1° da Lei 151/99 de 14.09 e al. e) do n.º 1 al. b), n° 2 e n° 4 todos do artigo 40° do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF) foi indeferido, com base na seguinte fundamentação: “No caso em análise o prédio em questão não estava a ser utilizado por ninguém, encontrando-se devoluto, logo, o imóvel não está destinado aos seus fins estatutários”
A questão fundamental trazida a juízo gira em torno da al e) do nº 1 do artigo 14° do EBF, visto que, o pedido de concessão de isenção de IMI apresentado pela Autora foi indeferido, ao abrigo da norma citada, em concreto pela não verificação do pressuposto relativo à destinação do bem.
Abre-se aqui um parêntesis para anotar que, a Entidade Demandada veio na sua contestação tentar justificar a legalidade do ato sindicado através da apresentação de novos fundamentos e factualidade, nunca antes apresentados no procedimento administrativo. Ora, os novos argumentos apresentados, constituem fundamentação efectuada à posterior, o que como é sabido, é proibido por lei, como nos dá conta, entre outros o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.05.20011, proferido no recurso n.º 03716/10, “Uma fundamentação a posteriori consubstancia gritante ilegalidade, em virtude de, no contencioso de mera legalidade, onde nos encontramos, o tribunal se ter de limitar a ajuizar da legalidade do acto sindicado nos estritos moldes em que este ocorreu, ou seja, apreciando a respectiva conformidade legal em face da fundamentação contextual contemporânea e integrante do próprio acto.”
Pelo acima exposto, considera-se que os argumentos apresentados pela Entidade Demandada que não façam parte do conteúdo do ato impugnado, não são de admitir, por se tratar de fundamentação a posterior, uma vez que se mostra efetuada depois de praticado o acto.
Dito isto estamos em condições de iniciar a apreciação do mérito dos presentes autos.
Em matéria de benefícios fiscais, como em matéria de incidência tributária ou da definição de tipos legais de crimes fiscais (ou outros), domina o princípio da legalidade que se traduz no brocado ”nullum tributum sine lege”, o que significa que é a lei que tem de definir os pressupostos da concessão dos benefícios fiscais, sendo irrelevante o que as entidades administrativas entendam nessa matéria.
Sob a epígrafe “Isenções” a al. e) do n° 1 do artigo 44 do EBF prescreve o seguinte:
“1 - Estão isentos de imposto municipal sobre imóveis:
(...)
e) As pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as de mera utilidade pública, quanto aos prédios ou parte de prédios destinados directamente à realização dos seus fins;
Nos termos da al. b) do n.º 2 do artigo 44º do EBF, a isenção referida inicia-se, a partir do ano, inclusive, em que se constitua o direito de propriedade.
O Legislador fez depender a isenção mencionada na ate) do n° 1 do artigo 44° do EBF da verificação de dois pressupostos, um de natureza subjectiva (pessoas colectivas de utilidade pública administrativa e as de mera utilidade pública) e outro de natureza objectiva (quanto aos prédios ou parte de prédios destinados directamente à realização dos seus fins).
No caso em apreço, como já demos nota, o ato impugnado deu como verificado o preenchimento do primeiro pressuposto, colocando somente em causa, o pressuposto relativo à destinação do bem.
Com efeito, o autor do ato impugnado partiu da informação emitida pelos Serviços de Fiscalização a qual dava conta do seguinte: “(..,)falando com os vários vizinhos e com a administração do prédio transmitiram-me que a fracção era de um Senhor E………… que já não se encontra no local estando actualmente devoluto. Por vezes sentem-se lá pessoas mas desconhecem se está ou não arrendada. “para, daí concluir, que “o prédio em questão não estava a ser utilizado por ninguém, encontrando-se devoluto, logo, o imóvel não está destinado aos seus fins estatutários.”
A nosso ver, tal informação é contraditória pois se por um lado se afirma que o prédio está “devoluto”, por outro lado, afirma-se também “sentem-se lá pessoas mas desconhecem se está ou não arrendada.”.
Todavia, ainda que não se entenda assim, não se afigura que a expressão “aos prédios ou parte de prédios destinados diretamente à realização dos seus fins” tenha o alcance que lhe é dado pela Entidade Demandada.
É que, a destinação do bem à realização dos fins da Autora não ficará afastada em situações de não utilização temporária do bem, pois obviamente não se sustenta que essa destinação tenha de verificar-se momento a momento.
Saliente-se ainda que faz todo o sentido este entendimento, pois que o legislador em lugar algum do normativo em análise ou de modo algum deixou transparecer a necessidade prédio se destinar à imediata realização dos fins da entidade requerente da isenção.
Curiosamente, o ato impugnado ficou-se apenas pelo facto do “prédio em questão não estava a ser utilizado por ninguém, encontrando-se devoluto,” ora, não se pode dizer que a circunstância da não utilização do prédio é indício suficiente para se afirmar que aquele não se destina à realização dos fins da Autora.
Com efeito, tratando-se, como se trata, da concessão de um beneficio fiscal enquanto medida de carácter excepcional (..) embora admitindo a interpretação extensiva (artigo 10º do EBF), não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência, ainda que imperfeitamente expresso (artigo 9.º/2 do C. Civil), para além de que porque representam uma derrogação da regra da igualdade e do princípio da capacidade contributiva que fundamenta materialmente os impostos, os benefícios fiscais devem ser justificados por um interesse público relevante.” (In: Acórdão n.º 972/12 de 30.01.2013 — disponível em texto integral em www.dgsi.pt)
Assim sendo, tendo a Autora sustentado o pedido de isenção, na circunstância de que os rendimentos produzidos pelo bem se destinarem à realização dos fins estatutários, mesmo as mais valias provenientes de eventual alienação, naturalmente, que o argumento eleito pela Entidade Demandada para indeferir a pretensão que lhe foi dirigida, relembre-se, o prédio se encontrar devoluto, não encontra aconchego na al. e) do n° 1 do artigo 44º do EBF.
Aqui chegados, é de concluir, que o ato impugnado resultou de uma errada interpretação e aplicação da lei, concretamente do normativo citado no parágrafo anterior, por banda da Administração Tributária, razão pela qual não pode permanecer na Ordem Jurídica.
Do pedido de condenação à pratica do ato devido
Importa, agora, entrar na análise do pedido de condenação à prática do ato devido, consubstanciado no reconhecimento do beneficio de isenção do IMI prevista na al. e) do artigo 44° do EBF.
Como antes se viu, a concessão da autorização encontra-se dependente do preenchimento dos dois requisitos enunciados na norma da al. e) do n° 1 do artigo 44° do EBF.
O conceito de «prédios ou parte de prédios destinados directamente à realização dos seus fins” tem de ser preenchido pela Administração, com os concretos elementos que tendam para aquele fim, concedendo à Administração um vastíssimo campo de concretização e de pesquisa tendo em vista preencher o tipo legal previsto em na norma. E, sendo assim, a emissão do ato pretendido envolve a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permite identificar apenas uma solução como legalmente possível, razão pela qual o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido.
Daí que, em consonância com o quadro normativo e entendimento acabado de reproduzir, deve Entidade Demandada que reapreciar a pretensão levada a al. B) do probatório em dentro dos parâmetros interpretativos que se acolheram e conduziram à anulação do ato impugnado.
V.SEGMENTO DECISÓRIO
Pelo exposto, acordam os Juízes em julgar a ação procedente e em condenar a Entidade Demandada a reapreciar o requerimento apresentado pela Autora em prazo não superior a 30 dias, tendo presente a fundamentação que suportou anulação do ato impugnado.
DECIDINDO NESTE STA:
Há, antes de mais que conhecer da competência deste STA para julgamento do recurso afigurando-se-nos que se verifica a excepção da incompetência em razão da hierarquia.
A avaliação desta questão não pode apenas aferir-se pela questionação de matéria de facto nas conclusões de recurso mas haverá que ter presente o disposto no art. 151º do CPTA, e bem assim a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal quanto à mesma, vertida, entre outros, nos acórdãos datados de 12/02/2014 e 15/01/2014, respectivamente, recursos n.ºs 01847/13 e 01495/12.
Mais recentemente foi reafirmada esta jurisprudência, entre outros, nos acórdãos datados de 09/07/2014, recursos, nºs. 0165/14 e 01007/12, de 10/09/2014, no rec. 01267/13 e de 05/11/2014 no rec. 01240 o qual foi por nós relatado.
Também agora se seguirá o mesmo entendimento e a mesma linha de raciocínio, terminando-se, a final, por concluir pela incompetência em razão da hierarquia deste Supremo Tribunal, sendo que se seguirá de muito perto o que se deixou escrito naqueles acórdãos.
A acção administrativa especial é regulada pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 97.º do CPPT («O recurso contencioso dos actos administrativos em matéria tributária, que não comportem a apreciação da legalidade do acto de liquidação, da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos».), sendo que, por força do disposto no art. 191.º do CPTA («A partir da data da entrada em vigor deste Código, as remissões que, em lei especial, são feitas para o regime do recurso contencioso de anulação de actos administrativos consideram-se feitas para o regime da acção administrativa especial».), a remissão que nesta norma é feita para o regime do recurso contencioso tem de considerar-se feita para o regime da acção administrativa especial (Neste sentido, JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, volume II, anotação 4 ao art. 97.º, pág. 35.).
O presente recurso é interposto da sentença proferida na acção administrativa especial visando decisão que determinou a anulação da decisão de indeferimento da concessão de isenção de IMI ao abrigo do disposto no artº 44º al. e) do EBF e condenou a entidade demandada a reapreciar o requerimento apresentado a pedir essa isenção.
Ou seja, o presente recurso jurisdicional, interposto da decisão proferida no âmbito de uma acção administrativa especial, encontra-se sujeito às regras previstas no CPTA, como resulta do estatuído no n.º 2 do art. 279.º do CPPT («Os recursos dos actos jurisdicionais sobre meios processuais acessórios comuns à jurisdição administrativa e tributária são regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos».).
Com efeito, a acção administrativa especial constitui um meio processual comum à jurisdição administrativa e tributária e do art. 278.º do CPPT resulta inequivocamente que o regime de recursos que nele se encontra previsto só se aplica aos processos regulados nesse mesmo Código. Pelo que, na falta de indicação do regime de recursos jurisdicionais aplicável aos meios processuais comuns à jurisdição administrativa e tributária há aplicar o regime previsto no CPTA como legislação subsidiária, por força do disposto na alínea c) do art. 2.º do CPPT.
Aliás, o n.º 2 do art. 97.º do CPPT impõe que se aplique às acções administrativas especiais (antigo recurso contencioso) o regime previsto nas normas sobre processo nos tribunais administrativos, e nesse regime inserem-se, naturalmente, as normas referentes aos recursos jurisdicionais que nesses processos sejam interpostos (Sobre esta matéria, cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, II volume, anotação 14 i2) ao art. 97.º, pág. 49, e IV volume, anotação 3 ao art. 279.º, pág. 321.).
Neste contexto, importa ter em conta o disposto no art. 151.º, n.º 1, do CPTA, segundo o qual o recurso per saltum para o Supremo Tribunal Administrativo só pode ocorrer «Quando o valor da causa seja superior a três milhões de euros ou seja indeterminável e as partes, nas suas alegações, suscitem apenas questões de direito (...)».
Como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2010, anotação 1 ao art. 151.º, pág. 999.), este recurso per saltum só é admitido desde que se encontrem preenchidos os seguintes requisitos: «(a) o fundamento do recurso consista apenas na violação de lei substantiva ou processual; (b) o valor da causa, fixado segundo os critérios estabelecidos nos artigos 32.º e seguintes, seja superior a três milhões de euros ou seja indeterminável (artigo 151.º, n.º 1); (c) incida sobre decisão de mérito; (d) o processo não verse sobre questões de funcionalismo público ou de segurança social (artigo 151.º, n.º 2)».
No caso, o valor da acção é de € 30.001,00 que foi o indicado na petição inicial, mas o que se pretende em concreto com a acção consiste na obtenção de um benefício económico (isenção de IMI) perfeitamente determinado e determinável.
Assim sendo, atento o disposto no art. 31.º, n.º 2, alínea c) do CPTA («2 - Atende-se ao valor da causa para determinar:
[…]
c) Se cabe recurso da sentença proferida em primeira instância e que tipo de recurso».) e no já citado n.º 1 do art. 151.º do mesmo código, verifica-se uma circunstância que, desde logo, exclui que o recurso possa assumir-se como uma revista a dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo e impondo-se, consequentemente, observar o disposto no n.º 3 do mesmo art. 151.º do CPTA, segundo o qual «Se, remetido o processo ao Supremo Tribunal Administrativo, o relator entender que as questões suscitadas ultrapassam o âmbito da revista, determina, mediante decisão definitiva, que o processo baixe ao Tribunal Central Administrativo, para que o recurso aí seja julgado como apelação, com aplicação do disposto no artigo 149.º». Tendo, passado este crivo, impõe-se decisão do tribunal que decida no mesmo sentido.
Concluímos, portanto, pela incompetência, em razão da hierarquia, desta Secção de Supremo Tribunal Administrativo para conhecer do presente recurso, sendo competente para o seu conhecimento a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul.
Nem se diga que ao caso não se aplica o disposto no art. 152.º do CPTA por a distribuição da competência entre o Supremo Tribunal Administrativo e os tribunais centrais administrativos, no que se refere ao contencioso tributário, dever ser a que resulta dos arts. 26.º e 38.º do ETAF, motivo por que sempre competiria à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos recursos interpostos de decisões dos tribunais tributários com exclusivo fundamento em matéria de direito [cfr. art. 26.º, alínea b) do ETAF] e à Secção de Contencioso Tributário dos tribunais centrais administrativos conhecer dos recursos de decisões dos tribunais tributários, salvo o disposto na referida alínea b) do art. 26.º [cfr. art. 38.º, alínea a) do ETAF].
Na verdade, sendo certo que a repartição de competências entre o Supremo Tribunal Administrativo e os tribunais centrais administrativos, em regra, se efectua nos termos daqueles preceitos, nada obsta a que outros preceitos, contidos em diploma legal com igual posição hierárquica (Apesar de o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais ter sido aprovado por lei (Lei n.º 13/2002, de 15 de Fevereiro) e o Código de Procedimento e de Processo Tributário o ter sido por decreto-lei (Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro), entre a lei e o decreto-lei não existe relação de hierarquia. Para maior desenvolvimento, J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, pág. 166 e segs.), regulem de modo que conduza a resultado diverso noutras situações, como sucede, v.g., no art. 151.º do CPTA, quando aplicável no contencioso tributário por remissão do n.º 2 do art. 279.º do CPPT.
Do exposto resulta que o presente recurso jurisdicional deve baixar ao Tribunal Central Administrativo Sul, para aí ser julgado.
