0887/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que em apelação decidiu não censurar o preenchimento pela Administração do conceito de impacto ambiental e na paisagem de uma infra-estrutura de telecomunicações decide um caso particular e, em concreto apresenta juízos efectuados com base nos parâmetros comuns de apreciação jurisdicional desta matéria pelo que não justifica a admissão de revista excepcional. Identicamente, não justifica essa admissão uma questão apresentada de novo na alegação da revista que não tinha sido suscitada antes no processo, nem decidida no Acórdão do TCA.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório.

A…………., S.A. e

B………….., S.A.,

propuseram acção administrativa especial impugnatória contra o

MUNICÍPIO DE LISBOA

pedindo a revogação do acto do Vereador C…………., de 18/10/2007, que indeferiu o pedido de instalação de uma infra-estrutura de radiocomunicações (antena), formulado pela recorrente.

O TAC considerou que o acto impugnado padecia do vício de violação de lei, “por constituir acto revogatório desconforme às regras legais para a revogação”, e também de vício de falta de fundamentação, julgando procedente a acção administrativa especial.

Na apelação para o TCAS, foi proferido o Acórdão de 10/01/2013 que concedeu provimento ao recurso, anulou a sentença e absolveu o Município de Lisboa do pedido.

É agora pedida a admissão de recurso de revista ao abrigo do art.º 150º do CPTA, daquele Acórdão, para o que é alegado, em resumo:

- A aplicação da lei que regula a instalação de infra-estruturas de radiocomunicações, operada pelo acórdão recorrido, encerra riscos que se repercutem para além da relação jurídica entre as partes o que confere importância fundamental à questão.

- A revogação do acto tácito de autorização, com a consequente inviabilização da infra-estrutura, poderá impedir cidadãos de efectuarem chamadas telefónicas e acederem à Internet em banda larga, mediante o acesso rádio através de um terminal móvel, designadamente de um telemóvel, ou de uma placa ligada a um computador pessoal, dado que a remoção de uma só célula deste «tecido celular» que forma a rede, originará danos sentidos não só localmente, na área delimitada e servida pela célula em questão, mas também numa zona mais extensa.

- Quanto à necessidade de admissão do recurso para melhor aplicação do Direito, importa notar que a doutrina vertida no Acórdão apresenta-se contrária à interpretação maioritária da jurisprudência nacional a propósito da interpretação do Decreto-Lei n.° 11/2003, ainda que em casos com contornos não inteiramente coincidentes com o dos autos.

- O entendimento propugnado pelo Tribunal a quo, a proceder, levará à absoluta incerteza dos operadores de telecomunicações quanto às normas aplicáveis e a considerar no processo de decisão tendente à instalação de antenas, o que é manifestamente incompatível com o princípio da segurança jurídica.

- A questão em apreço é ainda susceptível de ser recolocada tanto em litígios pendentes, quanto em litígios futuros, uma vez que, para além da expansão e reforço das redes dos três operadores em actividade, que só por si implicará forçosamente a instalação de novas antenas de telecomunicações.

- O acto impugnado fundamenta-se exclusivamente na ausência da adopção de medidas de redução do impacto visual da antena, impacto visual este que o Recorrido reconheceu ser já reduzido;

- A antena em causa é essencial à prossecução da actividade legítima das Recorrentes, ao cumprimento dos índices de cobertura da licença de que é titular, e prossegue o interesse público de realização da Sociedade de Informação que é expressamente assinalado no preâmbulo do Decreto-Lei n.° 11/2003, sendo que se encontrava já instalada quando foi proferido o acto expresso (de revogação do deferimento tácito).

- Ao julgar adequada a revogação o acto tácito de deferimento, sem considerar estes interesses e fundamentando-se apenas na ausência da adopção de medidas de redução do impacto visual da antena, que o Recorrido reconheceu ser já reduzido, com a agravante de não valorar o facto de a antena estar já (legitimamente) instalada, o acórdão recorrido violou de forma ostensiva o princípio da proporcionalidade, nas suas diversas vertentes, designadamente de equilíbrio entre interesses e de proibição do excesso (artigo 266.°, n.° 2, da Constituição da República Portuguesa e 5°, n.° 2, do CPA);

- O acórdão recorrido, ao considerar que, no âmbito do Decreto-Lei n.° 11/2003, de 18 de Janeiro, pode o presidente da câmara municipal invocar a norma da alínea e) do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 11/2003 (que não invocou), que respeita exclusivamente a um juízo discricionário sobre o impacto paisagístico ou ambiental da “antena de telecomunicações”, para fundamentar a revogação, com fundamento em ilegalidade, do deferimento tácito do pedido de autorização de instalação da mesma infra-estrutura (formado 11 meses antes), viola esta disposição legal, bem como os princípios da tutela da confiança legítima e da segurança jurídica;

- No DL 11/2003, a apreciação que a entidade pública faz, no exercício da discricionariedade, do impacto ambiental nos primeiros 30 dias até ao deferimento tácito, vincula-a a não apreciar de forma diferente (e revogatória) a mesma realidade de facto ambiental e paisagística em acto expresso posterior.

- O DL 11/2003 estabelece no seu art. 8° que, findo o prazo de 30 dias para o deferimento incito, o requerente pode iniciar a colocação das infra-estruturas, decorrendo, assim, do especial regime jurídico do DL 11/2003 que o exercício poder discricionário do art. 7°, alínea c) fica precludido decorrido o prazo de 30 dias para a decisão e que, esgotando-se tal poder, o Presidente da Câmara Municipal se auto-vincula, naquele caso concreto, à apreciação que fez sobre a “protecção do ambiente, do património cultural e da paisagem urbana ou natural”.

- Pelo que a interpretação, defendida no acórdão recorrido, viola o art. 7°, alínea c) do DL 11/2003 e o princípio da tutela da confiança legítima, na medida em que não respeita o investimento feito pelo requerente face ao deferimento incito e à possibilidade de dar início à instalação da antena, tal como decorre do regime do art. 8° do DL 11/2003.

O Município de Lisboa contra-alegou, em síntese:

- A posição do TCA Sul enquadra-se no espectro das soluções jurídicas plausíveis para as questões sobre a qual se debruçou, não se evidenciando, por isso, que a pronúncia emitida no Acórdão aqui recorrido esteja inquinada de erro grosseiro, com o que afastada fica a hipótese de fazer ancorar a admissão da revista, numa hipotética necessidade de melhor aplicação do direito.

- Tão pouco se vê que a resolução das questões ora levantadas requeira um esforço interpretativo particularmente acentuado, antes apresentando um grau de dificuldade que não ultrapassa o que é normal das controvérsias judiciárias.

- Não se vislumbra uma particular relevância social nas questões suscitadas pela Recorrente em sede de revista, não se surpreendendo, no caso dos autos, um interesse comunitário determinante, já que os interesses em jogo invocados pelas Recorrentes não ultrapassam os limites do particular e do caso concreto, pelo que não se vê aqui a importância fundamental, com base na relevância social, que imponha a admissão do presente recurso.

- Tão pouco a questão suscitada assume relevância jurídica fundamental que justifique a sua admissão a revista, não se perscrutando um alcance da decisão susceptível de se repercutir em elevado número de casos.

- O Acórdão proferido pelo douto Tribunal Central Administrativo Sul julgou correctamente, tendo decidido bem, atentos os factos dados por assentes e o direito aplicável.

- A apreciação do impacto ambiental da operação urbanística é uma apreciação vinculada, no sentido em que, o impacto ambiental deve ser obrigatoriamente considerado no âmbito daquela medida de controlo prévio urbanístico, revestindo tal importância, que, a par de outros elementos, é por si só, fundamento de indeferimento do pedido, cfr. art. 7º alínea c) do DL nº 11/2003.

- Não pode a invocação de se encontrar já construída a antena servir para destituir a administração do poder/dever, atribuído pelo legislador, de aferir do impacto ambiental da construção, no âmbito de um procedimento administrativo em curso, bem como do poder de revogar um acto administrativo inválido nos termos e no prazo previsto no art. 141º nº1 do C.P.A.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Da aplicação ao caso dos autos.

2.1. O acórdão do TCA decidiu três pontos e fê-lo assim, em síntese:

a) A delegação de competência do Presidente no Vereador é válida.

b) Ao indeferir o pedido de autorização e revogar o ato tácito de deferimento, fundamentando-se na ausência de medidas de redução do impacto visual da antena, o ato impugnado não viola de forma ostensiva o princípio da proporcionalidade, nas suas diversas vertentes, designadamente de equilíbrio de interesses e de proibição de excesso (artigo 266 nº 2, da Constituição da República Portuguesa e 5º n2 2 do CPA), pois há que ponderar os interesses da recorrida com os interesses gerais da demais população, concernentes ao valor estético que as construções devem ter, o que se insere no qualidade geral de vida. Deve aqui ser considerado que, atentas as razões constantes da informação técnica, não se vê que as recorridas não possam fazer as alterações que o órgão municipal pretende, nem que não disponham de soluções técnicas pura minorarem os efeitos negativos em causa. Logo não se mostra violado o invocado princípio da proporcionalidade.

c) A decisão está fundamentada e a razão invocada para a revogação foi a violação do art. 3º do Dec-Lei 11/2003. Basta ler a informação técnica, constante do ponto 6 da matéria de facto, em especial o ponto 3, onde se descreve a guarda metálica a evitar, bem como a altura da torre, para perceber as razões pelas quais a administração considera que o projecto é ilegal. Assim sendo, foi invocada a violação de uma obrigação legal, invocação esta devidamente fundamentada, cuja infracção consubstancia uma anulabilidade.

2.2. Como se vê, o Acórdão recorrido não tratou, não apreciou nem decidiu a questão agora suscitada e apontada como sendo extremamente relevante de saber se o art.º 8.º do DL 11/2003 - ao estabelecer sob a epígrafe “Deferimento tácito” que:

“Decorrido o prazo referido no n.º 8 do artigo 6.º do presente diploma sem que o presidente da câmara se pronuncie, o requerente pode iniciar a colocação das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, mediante a entrega prévia de requerimento em que solicite a emissão da guia de pagamento das taxas devidas”.

- está a impedir que após o decurso daquele prazo a questão possa ser reanalisada, decorrendo do DL 11/2003 um especial regime jurídico, segundo o qual o exercício do poder discricionário do art. 7°, alínea c) ficaria precludido pelo decurso do prazo de 30 dias para a decisão e, assim esgotado tal poder, o órgão municipal (Presidente da Câmara) ficaria auto-vinculado, naquele caso concreto, à apreciação resultante da omissão de outra decisão sobre a “protecção do ambiente, do património cultural e da paisagem urbana ou natural”.

Mas, além de não ter sido decidida, esta questão implica que fossem apreciados prazos e factos para a recolha dos quais a causa não foi orientada, pelo que este aspecto não poderia ser conhecido no recuso, o que prejudica desde logo a admissão da presente revista, já que ela se destina a reapreciar as questões de direito que tenham sido suscitadas na causa em tempo próprio e nela decididas.

Quanto aos aspectos em que existe decisão do Acórdão recorrido reportam-se a assuntos frequentes e de dificuldade jurídica de grau comum, designadamente no que concerne às questões relativas por um lado ao acerto e ao nível de controlo jurisdicional da apreciação administrativa quanto ao pressuposto da existência de «razões objectivas e fundamentadas relacionadas com a protecção do ambiente, do património cultural e da paisagem urbana ou rural» e por outro lado a relativa à válida fundamentação do acto.

Por outro lado, também não existe uma apreciação do princípio da proporcionalidade que aparente erro manifesto, sendo a decisão impugnada fundamentada, plausível e dentro do que era expectável.

O impacto social apontado não tem necessariamente a expressão que lhe imprime a requerente da revista já que, como referem os autos, está em causa a possibilidade e a efectiva adopção de medidas para minimizar os impactos no ambiente e não o impedimento da actividade da recorrente.

Não se considera portanto, que a causa apresente questões de relevância jurídica ou social fundamental ou que imponham premente necessidade de intervenção do Supremo para uma melhor administração da justiça administrativa.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em não admitir a revista.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 30 de Maio de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.