314/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 139/86. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Dinis. Acordam no Tribunal Constitucional: I - A questão 1 - No Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, o Ministério Pú­blico intentou acção declarativa com processo ordinário contra o Sindi­cato … (doravante, Sindicato), com sede na Avenida de 5 de Outubro, 121, Setúbal, peticionando a declaração de nulidade do artigo 66º dos respectivos estatutos, passando a vigorar em sua substituição o disposto no artigo 175º, nº 4, do Código Civil. No essencial foi o pedido suportado pelo seguinte conjunto argu­mentativo: - Estipula o artigo 66ºdos estatutos do Sindicato que a sua integração, fusão ou dissolução apenas se verificarão por de­liberação da assembleia geral expressamente convocada para o efeito, desde que votados por maioria de, pelo menos, três quartos do número total de associados presentes à assembleia; - Ora, determina o artigo 175º, nº 4, do Código Civil que as deliberações sobre a dissolução ou prorrogação da pessoa colectiva requerem o voto favorável de três quartos do nú­mero de todos os associados; - Por isso, existe desconformidade entre o texto estatutário e a norma da lei civil aplicável, traduzida no tipo de maioria exigida para as deliberações antes referidas; - Sendo nulos os negócios jurídicos celebrados contra disposi­ções legais imperativas (artigo 294º do Código Civil), é nulo o artigo 66ºdos estatutos do Sindicato, porquanto a lei im­põe, naquele domínio, uma maioria de três quartos de todos os associados, e não apenas de três quartos dos associados presentes; - Tal nulidade não deverá acarretar a extinção do Sindicato, havendo-se apenas aquele preceito estatutário como não es­crito e vigorando em sua substituição o disposto no ar­tigo 175º, nº 4, do Código Civil. 2- Contestando, o Sindicato defendeu a inteira conformidade cons­titucional do artigo 66ºdos seus estatutos, pois que as associações sindi­cais são livres de determinar o seu próprio ordenamento jurídico e a sua própria actividade, sem quaisquer constrangimentos que não sejam os impostos pela Constituição, como sejam o respeito pelos princípios da organização e da gestão democráticas, baseados na eleição periódica e por escrutínio secreto dos órgãos dirigentes. Nesta conformidade, a acção deve ser julgada improcedente por via da inconstitucionalidade do artigo 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, na medida em que, a aplicação do artigo 175º, nº 4, do Código Civil determinaria a anulação do artigo 66ºdos seus estatutos. 3- Por despacho de 12 de Março de 1986, decidiu-se no sentido da inconstitucionalidade do artigo 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, por violação do disposto no artigo 56º, nº 2, alínea c), da Constituição, julgando-se, em consonância, a acção improcedente. 4- Em obediência ao preceituado nos artigos 280º, nºs 1, alínea a), e 2, da Constituição e 70º, nº 1, alínea a), e 72º, n° 3, da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro, interpôs o Ministério Público daquela decisão o com­petente recurso para o Tribunal Constitucional. O Exmo Procurador-Geral da República Adjunto, nas alegações en­tretanto produzidas, defendeu o improvimento do recurso e a confirma­ção do despacho-sentença impugnado. Do mesmo modo, também o Sindicato, contra-alegando, sustentou igual entendimento. Foram corridos os vistos de lei, cumprindo agora apreciar e decidir. II - A fundamentação 1 - A liberdade sindical é uma forma particular da liberdade de as­sociação, mas constitui um tipo autónomo. Na verdade, o sindicato é uma associação específica de trabalhadores assalariados ou equiparados destinada a defender os seus interesses desde logo e fundamentalmente perante o patronato. A differentia specifica do sindicato em relação às restantes associações está, pois, no seu carácter de associação de classe, de associação de defesa de interesses de classe, contrapostos aos interesses de outra classe (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ªed., p. 304). No exercício da liberdade sindical, constitucionalmente reconhecida aos trabalhadores como condição e garantia da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses, é garantida «a liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindicais», devendo estas reger-se «pelos princípios da organização e da gestão democráticas, baseados na eleição periódica e por escrutínio secreto dos órgãos dirigentes, sem su­jeição a qualquer autorização ou homologação, e assentes na participação activa dos trabalhadores em todos os aspectos da actividade sindical» [cf. artigo 56º, nºs 2, alínea c), e 3, da Constituição, em tudo coincidentes com iguais normas do artigo 57ºda versão originária]. Por força do direito de auto-organização das associações sindicais não pode a lei ordinária estabelecer outros limites que não os resultantes da própria Constituição, isto é, os que dimanam das regras da organização e da gestão democráticas. No essencial, acham-se estes princípios concretizados no Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, devendo de entre eles destacar-se o princí­pio do auto-governo, o primado da assembleia geral, as garantias do exercício do direito de voto e a limitação da duração dos mandatos (cf. Monteiro Fernandes, Noções Fundamentais do Direito ao Trabalho, 2, Coimbra, pp. 2 e segs.). Se é certo que a exigência de organização e gestão democráticas im­posta às associações sindicais pelo artigo 56ºda Constituição representa um limite à sua liberdade de organização e regulamentação interna, en­volve, por outro lado, não só no domínio das eleições sindicais, mas também de todos os actos dos sindicatos, a rejeição de autorizações ou homologações administrativas. 2 - Este entendimento foi sustentado de modo uniforme e pacífico, desde logo, pela Comissão Constitucional (cf. pareceres nºs 2/78, 18/78, 24/78 e 21/79, in Pareceres da Comissão Constitucional respectivamente vol. 4º pp. 171 e segs., vol. 6.°, pp. 3 e segs., e 249 e segs., e vol. 10°, pp. 59 e segs., e ainda o Acórdão nº 404, in Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, pp. 53 e segs.). Em todos estes textos se acentua a certeza de que a liberdade sindical não significa somente a liberdade de constituição e o pluralismo de asso­ciações sindicais, mas representa também a sua autonomia institucional ou organizatória, isto é, a liberdade de todos os sindicatos poderem de­terminar o seu ordenamento interno e a sua própria actividade, assim como o respectivo âmbito subjectivo. Muito significativamente, o citado Acórdão nº 404 da Comissão Constitucional julgou inconstitucionais os artigos 8°, nº 2, e 10°, nº 6, do Decreto-Lei nº 215-B/75, por violação dos artigos 46º e 57ºda Constituição, na sua primitiva versão, ponderando, além de outras, as considerações seguintes: (...) estes artigos, por aquilo que exigem, condicionam e trazem consigo uma restrição inadmissível ao princípio da liberdade sindical, quer no aspecto da sua constituição, que no da sua organização. E não se diga que o que o está em causa não é uma restrição, mas sim que se trata da regulamentação do exercício daquele direito. É que a exigência de um determinado quórum, como é aquela que se faz, de serem necessárias 2000 pessoas ou 10 % dos associados para que as assembleias constituintes de sindicatos possam funcionar e deliberar validamente, é, a todos os títulos, clara e notoriamente inaceitável num sistema de liberdade de organização sindical como é o nosso. Também o Tribunal Constitucional teve ensejo de se pronunciar so­bre esta problemática, enfrentando directamente a legitimidade constitu­cional da norma do artigo 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, quando, por via da aplicação do artigo 175º, nº 4, do Código Civil, determina a anulação de preceitos estatutários, sempre se havendo pronunciado no sentido da sua inconstitucionalidade [cf. Acórdão nº 46/85 (Diário da República, 2ª série, de 22 de Maio de 1985)]. Não existe agora qualquer razão acrescida para modificar a linha ju­risprudencial que uniformemente se vem seguindo e que, desde já se an­tecipa, por inteiro agora se vai retomar. Vejamos. 3- A liberdade sindical e a sua projecção colectiva da liberdade de organização e regulamentação interna não podem suportar outros limites que não aqueles que resultam do próprio texto constitucional. Desde logo porque, inscrevendo-se o artigo 56ºda Constituição que consagra a liberdade sindical no domínio das normas respeitantes aos direitos, liberdades e garantias, beneficia do regime jurídico definido no artigo 18º, qual seja o de a lei só poder restringir tais direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Na versão originária da Constituição, não obstante o direito à liberdade sindical se inscrever no título respeitante aos «Direitos e deveres económicos, sociais e culturais», por via do artigo 17°, beneficiava já de idêntico regime, ali alargado aos direitos fundamentais dos trabalhadores, sendo inquestionável que o direito à liberdade sindical, que no plano das projecções individuais e colectivas, como direito básico e essencial dos trabalhadores, sempre assim haveria de qualificar-se De tudo isto decorre que à lei ordinária está vedado estabelecer, neste domínio, outros limites para além dos expressamente consentidos pela Constituição e sempre e só na medida em que as restrições sejam neces­sárias para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Admitir que os direitos fundamentais estão imanentemente limitados pelas «leis gerais», isto é, pelas normas ordinárias imperativas (desig­nadamente civis ou penais), equivale, em certa medida, a sujeitar esses direitos a uma reserva de lei, invertendo a hierarquia das normas, e a regressar ao tempo em que os direitos fundamentais só existiam no qua­dro das leis ordinárias (cf., neste sentido, Vieira de Andrade, Direito Constitucional, Coimbra, 1977, pp. 193 e segs.). 4- Tudo isto resulta confirmado por diversos textos internacionais, em vigor no nosso ordenamento jurídico, por força de vinculação cons­titucional. Assim, e em primeiro lugar, a Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10 de Dezembro de 1948, cujo artigo 23°, nº 4, dispõe: Toda a pessoa tem o direito de fundar sindicatos e de sindicalizar-se para defender os seus direitos. E no artigo 29º, nº 2, acrescenta-se: No exercício dos seus direitos e no gozo das suas liberdades toda a pessoa está sujeita unicamente às limitações estabelecidas pela lei, com o único fim de assegurar o reconhecimento c o respeito dos direitos e liberdades dos outros e satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar geral da sociedade democrática. Por seu turno a Convenção nº 87 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), de 9 de Julho de 1948, sobre a Liberdade sindical e a protecção do direito sindical, aprovada para ratificação pela Lei nº 45/77, de 7 de Julho, reza assim no seu artigo 3°: 1- As organizações de trabalhadores e de entidades pa­tronais têm o direito de elaborar os seus estatutos e regula­mentos administrativos, de eleger livremente os seus repre­sentantes, organizar a sua gestão e a sua actividade e formular o seu programa de acção. 2- As autoridades públicas devem abster-se de qualquer intervenção susceptível de limitar esse direito ou de entravar o seu exercício legal. Também o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos Sociais e Culturais de 16 de Dezembro de 1966, aprovado para ratificação pela Lei nº 45/78, de 11 de Julho, dispõe no seu artigo 8°, nº 1, alínea a), do modo que segue: 1 - Os Estados Partes no presente Pacto comprometem-se a assegurar: a) O direito de todas as pessoas de formarem sindicatos e de se filiarem no sindicato da sua escolha, sujeito somente ao regulamento da organização interessada, com vista a favorecer e proteger os seus interesses económicos e sociais. O exercício deste direito não pode ser objecto de restrições, a não ser daquelas previstas na lei e que sejam necessárias numa sociedade democrática, no interesse da segurança nacional ou da ordem pública, ou para proteger os direitos e as liberdades doutrem. E no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos de 16 de Dezembro de 1966, aprovado para ratificação pela Lei nº 29/78, de 12 de Junho, preceitua-se assim nos nºs 1 e 2 do seu artigo 22°: 1- Toda a pessoa tem direito de se associar livremente com outras, incluindo o direito de fundar sindicatos e de filiar-se neles para protecção dos seus interesses. 2- O exercício de tal direito só poderá estar sujeito às restrições previstas pela lei que forem necessárias numa socie­dade democrática, para bem da segurança nacional, da segurança pública ou da ordem pública, ou para proteger a saúde ou a moral pública ou os direitos e liberdades dos outros. O presente artigo não impedirá a imposição de restrições legais ao exercício de tais direitos quando se tratar das forças, armadas e da polícia. No plano doutrinal, e em consonância com os princípios que se vêm referindo, podem consultar-se Juan Rivero Lamas, «Democracia pluralista y autonomia sindical», in Revista de Estudos Políticos, Julho-Agosto de 1980, pp. 117 e segs., Carmerlynck y Lyon-Caen, Derecho dei Trabajo, trad. da 5.a ed. francesa, por Ramirez Martinez Aguilar, pp. 375 e segs., Riva Sanseverino, Diritto Sindicale, 4.a ed., p. 101 e segs. e Bruno Baletti, Contributo alia Teoria delia Autonomia Sindicale, 1963, pp. 190 e segs. 5 - Aqui chegados, importa retomar a situação concreta em presença e à luz das considerações e princípios que se deixaram expostos, encontrar a solução que ao caso couber. O Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril (parcialmente revogado pelo Decreto-Lei nº 773/76, de 27 de Outubro), que contém o regime jurídico das associações sindicais, prescreve no seu artigo 46º, norma aqui especialmente controvertida, do modo seguinte: As associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado pelo presente diploma. O direito de associação acha-se regulado no Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 71/77, de 25 de Fevereiro, estabelecendo-se assim no seu artigo 16°: As associações reger-se-ão pelas normas dos artigos 157ºe seguintes do Código Civil em tudo o que não for contrário a este diploma. No plano da sua estatuição sobre as pessoas colectivas, importa agora destacar os artigos 162ºe 175º, nº 4, do Código Civil, que, respecti­vamente, deste modo dispõem: Os estatutos da pessoa colectiva designarão os respectivos órgãos, entre os quais haverá um órgão colegial de administra­ção e um concelho fiscal, ambos eles constituídos por um nú­mero ímpar de titulares, dos quais um será o presidente. 4 - As deliberações sobre a dissolução ou prorrogação da pessoa colectiva requerem o voto favorável de três quartos do número de todos os associados. No entendimento do recorrente, o quadro normativo que se deixou assinalado resulta afrontado pelo artigo 66ºdos estatutos do Sindicato, no qual expressamente se consigna: A integração, fusão ou dissolução do Sindicato só se verifi­carão por deliberação da assembleia geral expressamente con­vocada para o efeito, com a antecedência mínima de 30 dias, e desde que votados por maioria de, pelo menos, três quartos do número total de associados presentes à assembleia. Mas à luz de tudo o que se deixou assinalado sobre a natureza, con­teúdo e dimensão da liberdade sindical e do direito de auto-organização consagrados no artigo 56ºda Constituição, é por demais evidente que semelhante visão das coisas não pode obter vencimento, por se fundar num preceito cuja interpretação conjugada o torna irremissivelmente in­constitucional. Na verdade, aquele normativo constitucional não pode haver-se como preceito incompleto, comportando um conceito aberto a preencher pelo legislador ordinário: o seu núcleo essencial é desde logo perceptível, po­dendo concretizar-se por si só, como aliás é constitucionalmente imposto. Trata-se de uma injunção perceptível directamente aplicável com vin­culação imediata das entidades públicas e privadas. Acresce que o artigo 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, quando con­jugado com o artigo 175º, nº 4, do Código Civil, afronta directa e expressamente os princípios da liberdade sindical na sua componente de liberdade de organização e regulamentação interna consagrada no texto constitucional, já que a sua prescrição se situa para além dos limites estabelecidos no nº 3 do artigo 56ºda Constituição. Poderá aqui repetir-se o que se deixou escrito no já citado Acórdão nº 46/85: [...] qual a razão por que a deliberação em matéria de dis­solução da Federação não pode ser válida se tomada, pelo menos, por dois terços dos membros do congresso? Não violando minimamente esse preceito qualquer dos princípios da organização e da gestão democráticas das associa­ções sindicais referidas no nº 3 do artigo 56ºda Constituição (e só nesse plano se podem encontrar exigências limitativas), a reverência concedida às normas do Código Civil envolve, de forma clara, uma interpretação legal da Constituição, que ma­nifestamente não pode aceitar-se, pois os seus princípios aca­bam por se condicionar ao preceituado na lei ordinária. O que ali se disse tocantemente à dissolução de uma federação de sindicatos vale agora, por inteiro, na hipótese em presença. Em ambas as situações, a lei ordinária cerceou a liberdade de organi­zação e regulamentação sindical, impondo-lhe limites não consentidos pela Constituição. III - A decisão Em conformidade com o exposto, julgam-se inconstitucionais, por violação do artigo 56º, nºs 2, alínea c), e 3, da Constituição, as normas dos artigos 16° do Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, e 46º do Decreto-Lei215-B/75, de 30 de Abril, enquanto, por força do ar­tigo 175º, nº 4, do Código Civil, determinariam a anulação do ar­tigo 66º dos estatutos do Sindicato dos Trabalhadores do Comércio e Serviços do Sul. Nega-se, assim, provimento ao recurso e confirma-se o despacho recorrido. Lisboa, 12 de Novembro de 1986. - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - Raul Mateus - Vital Moreira – Armando Manuel Marques Guedes.