0789/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não sendo taxativa a enumeração das carreiras horizontais a que alude o nº 1 do artigo 38º do D. Lei 247/87, de 17/6, nada obsta a que seja qualificada como horizontal a categoria de “fiscal de obras” da C.M. já que, como decorre do anexo II ao Dec.-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, tal categoria integra-se no “grupo de pessoal auxiliar” a que corresponde apenas uma única categoria com diferentes escalões. E, assim sendo a progressão nessa categoria (única) faz-se apenas pela mudança de escalão que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior.

ACORDAM, NO PLENO, DA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- O MUNICÍPIO DE OEIRAS, ao abrigo do disposto no artigo 152º do CPTA vem interpor recurso de uniformização de jurisprudência, do Acórdão do TCA Sul, de 23/03/06 por este, alegadamente, se encontrar em oposição, sobre a mesma questão fundamental de direito com o Ac. do TCA, de 14/12/05, proferido no Proc. nº 1126/05.

Em alegações formula as seguintes conclusões:

a) - A questão fundamental de direito aqui em causa é pois a de saber se quando se trata de carreiras unicategoriais (categoria não reportada a nenhuma carreira) na administração local a sua progressão se faz por reporte às carreiras horizontais ou verticais. O Acórdão recorrido sustenta que a progressão é vertical, o acórdão em contraste diz o inverso entendendo que é horizontal, interpretando-se assim de forma contraditória o regime jurídico que decorre do art. 38º do Dec.-Lei 247/87;

b) - Eis porque tendo decidido como decidiu o Acórdão recorrido violou o disposto no art. 38º do Dec.-Lei 247/87 de 17/6, interpretando-o de forma incorrecta;

Deve pois, em uniformização de jurisprudência, fixar-se a orientação de que nas carreiras unicategoriais (como a de fiscal de obras, entre muitas outras) a progressão na carreira se faz horizontalmente de 4 em 4 anos, por apelo ao disposto no art. 38º nº 3 do Dec.-Lei 247/87 de 17/6”.

2- O Recorrido STAL (Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local), tendo contra-alegado, conclui requerendo “que em sede da uniformização de jurisprudência, seja fixada a orientação de que nas carreiras unicategoriais não incluídas no elenco do art. 38º, nº 1 do D.L. 247/87, de 17/6, são verticais, com progressão por módulos de 3 anos.”.

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Cumpre decidir.

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3- A MATÉRIA DE FACTO:

Foram dados como provados os seguintes factos:

a) – A… é funcionário da C. M. de Oeiras e está integrado na categoria de fiscal de obras, no escalão 4, índice 185, desde 17.09.2000.

b) - Em 03.09.2003 formulou à Presidente da C.M. de Oeiras, pedido de progressão na escala indiciária, para o escalão 5, índice 195, por entender que a sua carreira é vertical e completou o módulo de 3 anos em 17.09.2003.

c) - Pelo Departamento de Gestão dos Recursos Humanos foi elaborada informação, sobre “Assunto: Pedidos de funcionários providos em carreiras horizontais com vista a que as mesmas possam ser consideradas verticais”, incluindo o nome de A….

d) - Sobre tal informação pelo Presidente da C. M. de Oeiras foi proferido o seguinte despacho: “Face ao que informa, indefiro as pretensões a que se refere a presente informação” decisão essa que foi comunicada ao interessado por ofício datado de 30.01.2004.

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4- DIREITO:

Compete-nos desde logo averiguar se existe ou não a invocada contradição de julgados.

Diga-se no entanto e antes de mais, que a questão colocada no presente recurso foi objecto de apreciação neste STA, em processos para uniformização de jurisprudência no Ac. de 12.12.06, Proc. nº 870/06 e nos Ac. de 17.01.2007, Proc. nºs 694/06, 744/06 e 762/06 nos quais a matéria de facto em que se fundamentou a decisão neles tomada era idêntica à matéria de facto que serve de fundamento à decisão do presente recurso.

Como se entendeu nomeadamente no ac. de 17.01.2007, Processo 762/06, os Acórdãos ora em confronto, tendo por base situações de facto substancialmente similares, perfilharam soluções diferentes e opostas, na exacta medida em que o Acórdão recorrido considerou que a enumeração feita no artigo 38º do DL 247/87, de 17-6, era taxativa, daí que tivesse qualificado as carreiras em causa no processo como verticais, com a consequente forma de progressão na carreira (de 3 em 3 anos) enquanto que no Acórdão fundamento, se considerou que as carreiras aí em questão eram horizontais, por o citado artigo 38º não conter uma enumeração taxativa, daí se partindo para fixar que a respectiva progressão se faz por mudança de escalão, de quatro em quatro anos.

Temos, assim, que os dois Acórdãos em confronto decidiram de forma diferente e oposta a mesma questão fundamental de direito, que se traduz na interpretação do dito artigo 38º, e, isto, ainda que nos mencionados Acórdãos tenham estado subjacentes carreiras distintas, só que, tal diferenciação não assumiu relevância no quadro do decidido nos referidos arestos, por os mesmos terem feito radicar o entendimento neles acolhido na leitura (oposta) que fizeram da mesma norma jurídica (o mencionado artigo 38º).

Verifica-se por conseguinte a alegada contradição de julgados.

Embora os citados acórdãos tenham perfilhado idêntica solução, face ao estabelecido no artº 152 nº 3 do CPTA o presente recurso terá que ser admitido e prosseguir tendo em vista a anulação do acórdão impugnado por nele ter sido perfilhada orientação contrária aquela que neste momento se mostra consolidada neste Pleno por força do decidido, por unanimidade, nos aludidos acórdãos.

Decidindo o recurso, uma vez que a questão, como se referiu, já foi anteriormente apreciada por este Pleno, limitar-nos-emos a acompanhar o que, a propósito, se escreveu nos acórdãos de 17.01.2007 (Proc. 762/06).

“Importa, agora, decidir a questão controvertida e que se consubstancia, como já atrás se assinalou, em saber se o aludido artigo 38º do DL 247/87, de 17/6, contém ou não uma enumeração taxativa das carreiras horizontais.

Para o Recorrente seria de adoptar o entendimento acolhido no Acórdão fundamento, segundo o qual tal enumeração é meramente exemplificativa, não constituindo obstáculo à qualificação de uma carreira como horizontal a simples circunstância de ela não constar da enumeração contida no nº 1, do artigo 38º.

Ora, efectivamente, assiste razão ao Recorrente, sendo de acolher aqui a posição defendida no Acórdão fundamento.

Aliás, este mesmo entendimento foi sufragado no Acórdão deste Pleno, de

12- 12-06 – Recurso nº 870/06-20, que se debruçou sobre questão idêntica à agora em apreciação e cuja doutrina aqui se reitera, dele se passando a transcrever os passos mais significativos:

«“(…)

Vejamos.

Na definição legal, constante do art. 4 do (…) DL 248/85, de 15.7, «1. A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional». Sendo categoria «a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções referida à escala salarial da função pública» (nº 2).

Sobre a «Estrutura das carreiras», dispõe o art. 5 do mesmo diploma legal que são «a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança corresponde apenas à maior eficácia na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinam características das carreiras verticais e horizontais».

Face a esta caracterização legal das carreiras, podemos afirmar, com segurança, que o elemento diferenciador das carreiras verticais, relativamente às horizontais, consiste em que, nas primeiras, as diversas categorias correspondem a níveis, supostamente crescentes (vd. Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed. 1999, 136), exigências, complexidade e responsabilidade.

A esta luz, e na falta de disposição legal que proceda à qualificação de determinada carreira como vertical ou horizontal, deverá a mesma ser considerada como tendo esta natureza e não aquela, se a respectiva estrutura não comportar a possibilidade de progressão por diferentes e crescentes níveis de exigência, complexidade e responsabilidade na execução das tarefas funcionais.

Assim sendo, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto de a mesma não constar da enumeração de carreiras horizontais, feito no referenciado art. 38 do DL 247/87, de 17 de Junho.

Neste sentido, veja-se o acórdão desta 1ª Secção, de 13.2.97, proferido no recurso 40 594 (Ap. DR, de 25 de Novembro de 1999, Vol. II, 1108 ss.), onde se afirma que «é em face dos critérios enunciados no art. 5º do D.Lei 248/85, de 17/85, que terá de se encontrar o enquadramento», para efeitos de progressão, de categoria (…) não directamente inserida em carreira e não constante da enumeração do citado art. 38.”.

Temos assim, que, contra o que se decidiu no Acórdão recorrido, o nº 1, do artigo 38º do DL 247/87, de 17-6, não contém uma enumeração taxativa das carreiras horizontais, daí que, diversamente do que decorre do mencionado aresto, não obstará à qualificação de uma carreira como horizontal o facto da a mesma não constar da dita enumeração.

Em suma, podemos adiantar, desde já, não ser de subscrever o entendimento perfilhado no dito Acórdão antes sendo de coonestar a tese acolhida no Acórdão fundamento, no tocante à questão do sentido e alcance do referido nº 1, do artigo 38º, questão esta em relação à qual se reconheceu existir oposição de julgados, impondo-se, por isso, anular o Acórdão recorrido e substitui-lo por outro que julgue de novo a questão (judicium rescisorium).

Com efeito, à luz do prescrito do nº 6, do artigo 152º do CPTA, caso se conclua pela anulação do Acórdão recorrido, o Acórdão do Tribunal “ad quem” terá de decidir definitivamente a questão controvertida, tendo, por isso, o presente recurso natureza substitutiva.

Importa, assim, proceder em conformidade como o dito regime legal.

Ora, como resulta da matéria de facto dada como provada, os funcionários em questão têm a categoria de fiscal de leituras e cobranças, prestando serviço nos SMAS de Oeiras e Amadora (cfr. o ponto A) da matéria de facto).

Trata-se, aqui, de uma carreira unicategorial (categoria não reportada a nenhuma carreira), como, de resto, é reconhecido pelas Partes (cfr. a conclusão A) da alegação, a fls. 228 e A) das contra-alegações, a fls. 253).

Já se viu anteriormente não se poder alicerçar no suposto carácter taxativo de enumeração contida no nº 1, do artigo 38º do DL 247/87, de 17-6, a pretensão do agora Recorrido STAL em ver reconhecida como carreira vertical a referente à categoria de fiscais de leituras e cobranças.

Sucede que, contra o que defende o dito Recorrido (STAL), a carreira em causa é horizontal.

Na verdade, tal como decorre do Anexo III, para que remete o art. 13º do DL 412-A/98, consta essa carreira (enquadrada no grupo de pessoal auxiliar) como carreira de uma só categoria, com 4 diferentes escalões.

Por sua vez, no mapa anexo ao DL 247/87, a que alude o seu artigo 8º, a categoria de fiscal de leituras e cobranças aparece, isoladamente, integrada no grupo de pessoal auxiliar, sem designação de carreira.

O Legislador não procedeu, assim, em sede dos fiscais de leituras e cobranças a uma estruturação em pirâmide, por forma a que o grau de exigência, complexidade e responsabilidade fosse aumentando desde uma categoria de base até a uma de topo.

Ora, considerando a integração dos fiscais de leituras e cobranças no grupo de pessoal auxiliar, atendendo ainda à circunstância de a categoria detida pelas funções em causa não se apresentar, em face do seu conteúdo funcional, como diferenciada em exigência, complexidade e responsabilidade, é de concluir que a categoria de fiscal de leituras e cobranças se deverá ter por enquadrada em carreira horizontal, sendo que a progressão na respectiva categoria (única) se faz por mudança de escalão, que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior, tal como se decidiu nas deliberações da CM de Oeiras, de 28-4-04 e de 23-6-04, que o agora Recorrido (STAL) pretendia ver anuladas por via da acção administrativa especial que intentou junto do TAF de Sintra, deliberações essas que, assim, por se conformarem com o quadro legal aplicável, não violaram qualquer dos preceitos ou princípios invocados pelo dito Recorrido.”.

Os argumentos acabados de citar, são inteiramente adaptáveis à situação apreciada nos presentes autos em que o funcionário em questão está integrado na categoria de “fiscal de obras”, categoria essa que, como decorre do anexo II ao Dec.-Lei nº 412-A/98, de 30 de Dezembro, se integra no “grupo de pessoal auxiliar” a que corresponde apenas uma única categoria com diferentes escalões sendo que a progressão nessa categoria (única) se faz apenas pela mudança de escalão que depende da permanência de quatro anos no escalão imediatamente anterior, tal como se entendeu no despacho contenciosamente impugnado nos presentes autos.

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5- DECISÃO:

Termos em que ACORDAM:

a) - Conceder provimento ao recurso jurisdicional, anulando o Acórdão recorrido e revogando a sentença do TAF de Sintra, de 14/12/04 (fls. 84/95);

b) - Julgar improcedente a acção administrativa especial que o Recorrido (STAL) intentou contra o aqui Recorrente Município de Oeiras.

c) - Sem custas em ambas as instâncias.

d) – Dispensada a publicação do acórdão.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. Edmundo Moscoso (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – João Belchior – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos – Rui Botelho – Madeira dos Santos – São Pedro – Cândido de Pinho – Fernanda Xavier – Freitas Carvalho – Políbio Henriques.