046783 - Supremo Tribunal Administrativo

O abono para falhas do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do art.º 18.º do DL 519-A1/79, de 29.12, até sua revogação pelo DL 532/99, de 11.12, o que significa que se manteve a base do respectivo cálculo nos valores que vigoravam em 30.12.1989 (antes do NSR), apenas sujeitos a actualizações nos termos gerais.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. e B..., recorreram para este Tribunal Pleno – ao abrigo do disposto no artigo 103.º, n.º 1 da LPTA - do Acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo – fls. 116 a 119 v - que concedeu provimento ao recurso interposto pelo Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e, consequentemente, revogou o Acórdão do Tribunal Central Administrativo - fls. 61 e seguintes - que anulou o despacho da mesma Autoridade, de 16/4/98, que negara provimento ao recurso hierárquico dos ora Recorrentes.

Em alegações apresentadas os Recorrentes procuraram demonstrar que o Acórdão recorrido e o Acórdão deste Tribunal de 30/5/00 (rec. 45.996), tinham decidido em termos opostos a questão da determinação do modo de cálculo do abono para falhas previsto no art.º 18.º do DL 519-A1/79, de 29/12, no período que mediou entre a entrada em vigor do NSR e a entrada em vigor do DL 532/99, de 11/12, que veio estabelecer um novo critério.

Por despacho do Relator – fls. 159 v. – considerou-se que se verificava a alegada oposição de julgados e, consequentemente, foi ordenado o prosseguimento do recurso.

Os Recorrentes apresentaram alegações formulando uma única conclusão:

“É o Acórdão fundamento que, ao considerar que o legislador manteve o critério estabelecido no art. 18.º do DL 519-A1/79 para o período que mediou entre a entrada em vigor do NSR e a vigência do DL 532/99, de 11 Dezembro – o qual assenta na percentagem de 10% (e não outra) do vencimento ilíquido de uma dada categoria – aquele que faz a interpretação da lei mais conforme ao seu teor literal pois, de contrário, sustentar-se-ia uma interpretação daquela norma desconforme ao critério legalmente estatuído o qual é independente do regime remuneratório em cada momento em vigor pois assenta numa dada percentagem do vencimento ilíquido, critério esse que seria totalmente desvirtuado se deixasse de corresponder a essa mesma percentagem do vencimento ilíquido.

Nestes termos deve esse Meritíssimo Tribunal Pleno, resolver o presente conflito de jurisprudência em conformidade com a decisão proferida no douto Acórdão fundamento dando, a final, provimento ao recurso como é de inteira justiça.”

A Autoridade Recorrida contra-alegou, defendendo a posição adoptada no acórdão recorrido.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido de que o presente conflito devia ser resolvido em conformidade com o decidido no Acórdão recorrido, pois que era esse o sentido pacífico e sucessivamente repetido da jurisprudência deste Tribunal Pleno, da qual não havia razões para divergir.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Considera-se reproduzida a matéria de facto julgada provada pelo Acórdão recorrido – para que se remete - nos termos do disposto no artigo 713.º, n.º 6, do CPC.

II. O DIREITO.

A questão que se coloca neste recurso é, como se vê do anterior relato, a de saber qual a base de cálculo do abono para falhas a que têm direito os Tesoureiros da Fazenda Pública no período que mediou entre a entrada em vigor do NSR – 1/10/89 – e a entrada em vigor do DL 532/99, de 28/11.

E sobre essa questão confrontam-se duas teses :

- A acolhida pelo Acórdão recorrido, defendendo que, até à entrada em vigor do DL 532/99, de 11/12, o suplemento de abono para falhas do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública previsto no art.º 18.º do DL 519-A1/89, de 29/12, se tinha mantido no montante vigente à data da entrada em vigor do NSR, apenas com a actualização percentual que teriam as “letras” do regime anterior.

- E a do Acórdão fundamento nos termos do qual esse abono deveria corresponder a 10% do vencimento ilíquido do interessado tal como resulta do seu concreto posicionamento nos escalões do NSR, atendendo-se, por isso, aos vencimentos resultantes da aplicação do DL 167/91.

A questão ora enunciada foi já, por diversas vezes e de forma uniforme, abordada pela jurisprudência deste STA tendo-se consolidado o entendimento de que “o abono para falhas do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do art.º 18º do DL 519-A1/79, de 29.12, até à sua revogação pelo DL 532/99, de 11.12, o que significa que se manteve a base do respectivo cálculo nos valores que vigoravam em 30/9 de 1989 (antes do NSR) apenas sujeitos a actualização nos termos gerais”. – Sumário do Acórdão do Pleno de 3/10/02 (rec. 45.989) (Neste sentido vd., entre outros, os Acórdãos do Pleno de 3/4/01, (rec. n.º 45.975), de 3/10/02 (rec. 45.989), de 15/10/02 (rec. 46.703), de 30/4/03 (rec. 48.362) e de 18/5/03 (rec. 45.936) e da Secção de 21/6/00, (rec. n.º 41.542), de 12/10/00, (rec. n.º 46.294), de 26/4/01 (rec. n.º 47.223), de 3/5/01 (rec. n.º 46.785), de 10/5/01 (rec. n.º 47.277)

Deste modo, não só em obediência ao que se prescreve no n.º 3 do art. 8.º do CC mas também porque se entende que aquele entendimento é o que melhor se harmoniza com os textos legais que regulamentam esta matéria, ir-se-á acompanhar o que nela se decidiu

Justificando este entendimento escreveu-se no Acórdão do Pleno da Secção de 3/4/01 (rec. 45.875) :

"... o abono para falhas constitui uma remuneração acessória - ou suplemento, na terminologia adoptada pelo DL 184/89, de 2/6 (art.º 19.º) - sendo destinado a indemnizar quem dele beneficie das despesas e riscos decorrentes do exercício de funções particularmente susceptíveis de gerar falhas contabilísticas em operações de recebimentos e pagamentos em serviços de tesouraria (Parecer da Procuradoria Geral da República, in DR 2ª série, de 24/3/98), mas pode também integrar outro feixe de finalidades porque, como se refere no Acórdão do TC 37/2001, in DR II, série de 9.3.2001, pg. 4471 :

«Em matéria de suplementos remuneratórios vigora uma ampla margem de discricionariedade legislativa, podendo o legislador infraconstitucional, para realização de objectivos práticos e de eficácia dos serviços optar por diferentes figurinos quanto à configuração de tais remunerações complementares ou acessórias, pelo que a discriminação operada quanto a determinados funcionários da administração tributária em, afinal, os sujeitar ao regime genericamente estabelecido, para o efeito de suplementos remuneratórios, quanto a todos os funcionários da administração fiscal, ligados funcionalmente à arrecadação de receitas tributárias, não constitui solução legislativa arbitrária»

À data da entrada em vigor do NSR (DL 184/89 e DL 353-A/89), para o comum dos funcionários com direito a abono para falhas, o regime de cálculo era o estabelecido no DL 4/89, de 6 de Janeiro.

Os tesoureiros da Fazenda Pública dispunham de um regime especial de atribuição desse abono, constante do art.º 18º do DL 519-A1/79, de 29 de Dezembro.

Não pode, porém, aceitar-se o entendimento de que, pelo facto de o pessoal da administração tributária constituir uma carreira de regime especial (art.º 29º do DL 353-A/89) não lhe seria aplicável desde logo o disposto no art.º 11º n.º 2 e 37º do DL 353-A/89, normas que congelaram imediatamente a base de cálculo dos suplementos remuneratórios até que fosse revisto o respectivo regime. É que, realmente, o artigo 29º do DL 353-A/89 remete para diploma autónomo a regulação das estruturas remuneratórias próprias das carreiras dos regimes especiais, mas sem prejuízo do reporte desses regimes especiais à data da entrada em vigor do DL 353-A/89. Ora, como esses regimes especiais complementam na especialidade o DL 353-A/89, mas têm de aplicar dele as normas gerais e em nada podem alterá-lo ou contrariá-lo (vd. art.º 44º - Prevalência) então, necessariamente, que o art.º 29º não pretende nem pode impedir que o n.º 2 do art.º 11º regule imediatamente o abono para falhas, mesmo dos regimes especiais, no sentido da cristalização da base de cálculo nele indicada, até que una nova fixação das condições de atribuição dos suplementos seja definida por decreto-lei, como se estabelece no n.º 3 do artigo 19º do DL 184/89 e no artigo 12º do DL 353-A/89.

Como o DL 167/91, de 9/5, que estabeleceu as estruturas remuneratórias e de transição do pessoal deste grupo para o NSR, produzindo efeitos em matéria remuneratória desde 1/1089, nada dispôs sobre o referido abono, mas prevalece a respectiva manutenção decidida pelo DL 353-A/89, este silêncio só pode significar que se mantém o mesmo regime de atribuição e cálculo.

As disposições legais mais directamente implicadas na determinação desse cálculo, em especial do montante a tomar como base que é objecto da controvérsia, são:

O art.º 18º do DL 519-A/79, de 29 de Dezembro, que conferia aos tesoureiros da Fazenda Pública direito a abono para falhas, nos termos seguintes :

Artigo 18.º

Remunerações e abonos diversos

1-

2-

3- É fixado em 10% do vencimento ilíquido o abono para falhas a atribuir :

a) Aos tesoureiros gerentes;

b) Aos tesoureiros sub-gerentes quando investidos no serviço e caixa, quando lhes tenha sido conferido mandato de gerência ou quando tenham assumido a gerência da respectiva tesouraria, mediante prévio termo de transição de valores.

4- É fixado em 10% do vencimento ilíquido correspondente à categoria de tesoureiro-ajudante de 1ª classe o abono para falhas a atribuir a qualquer tesoureiro-ajudante que seja investido no serviço de caixa.

Os art.ºs 11º e 12º do DL 353-A/89, de 16/10, que veio desenvolver o regime jurídico estabelecido pelo 184/89, estabelecem na Secção III - Suplementos, o seguinte :

Artigo 11.º

Suplementos

1-

2- Os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço, mantém-se nos seus regimes de abono e actualização.

3- O montante do abono para falhas previsto no n.º 1 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, é fixado em 10% do valor correspondente ao índice 215 da escala salarial de regime geral."

Artigo 12.º

Regime de suplementos

O regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto-lei.

Deste diploma interessa ainda o disposto no art.º 37º que dispõe, sob a epígrafe Regime transitório de suplementos o seguinte:

1- Os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios, suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade, insalubridade, participação em reuniões, comissões, grupos de trabalho, deslocação em serviço, despesas de representação e subsídios de residência, mantém-se nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização, nos termos em que vem sendo feita.

2- ( ... )

3- O previsto no presente artigo vigora até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto-lei, nos termos do n.º 3 do artigo 19º do Decreto-lei n.º 184/89 e do artigo 12º do presente diploma.

Destes preceitos dos dois diplomas fundamentais de instituição do NSR, resulta o propósito de congelamento dos suplementos - no duplo aspecto das condições de atribuição e de determinação do montante -, designadamente do abono para falhas, até à revisão dos respectivos regimes a operar por decreto-lei.

A razão de ser dessa disciplina provisória residia nas profundas alterações que aqueles diplomas introduziram nas carreiras do funcionalismo público e na forma de cálculo das respectivas remunerações, obrigando a uma revisão ponderada das remunerações acessórias por forma a integrá-las harmoniosamente na racionalidade que se pretendeu consagrar da estrutura remuneratória da função pública. O legislador optou por uma reforma gradualista "de molde a pôr cobro à vasta teia de subsistemas retributivos e de remunerações acessórias praticadas, os quais originam a complexidade e desconexão características do actual sistema" (preâmbulo do DL 184/89). Entretanto, até que essas alterações viessem a ser concretizadas, mantinham-se os suplementos, fosse qual fosse a sua natureza, "nos seus regimes de abono e actualização" ou "nos seus montantes actuais".

Este propósito do legislador, coerente com a preocupação racionalizadora e com a prossecução dos princípios de equidade interna e externa, inviabiliza a pretensão dos recorrentes de verem transpostas para a nova estrutura remuneratória as regras de cálculo do abono para falhas.

Como se refere no acórdão objecto, "o factor de cálculo "vencimento ilíquido" a que se refere o art.º 18º/3-a) do DL 519-A/89 não encontra correspondência na remuneração indiciária da nova estrutura remuneratória. Efectivamente, nesta remuneração foram integradas as diuturnidades e outras remunerações acessórias a que tinha direito o pessoal das tesourarias da Fazenda Pública (vid. arts 18º/1, 19º e 20º do DL 519-A1/79), pelo que fazer incidir o abono de 10% sobre o valor resultante da posição de cada um na escala indiciária significaria, afinal, uma alteração do regime de abono do suplemento. A remuneração que resulta da escala indiciária da nova estrutura salarial não foi a realidade em que o legislador pensou quando estabeleceu o sistema de cálculo do abono para falhas do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública, o que obsta a esta integração dinâmica do art.º 18º/3 do DL 519-A/79.

Também é de aceitar o argumento de que a transposição pretendida é contrária ao princípio da equidade interna e externa que rege o NSR (art.º 14º do DL 184/89), porque essa forma de cálculo acentuaria a subjectivação do suplemento, quando o abono para falhas têm carácter tendencialmente objectivo, isto é não dependente de elementos subjectivantes da remuneração do interessado, mas do risco da movimentação de valores e condições de especificidade em que é prestado determinado trabalho.

Idealmente, o abono para falhas deveria ser função do montante dos valores movimentados, sua natureza e espécie e das condições de exercício quanto à probabilidade de cometer erros, sendo certo que a respectiva conformação na nova regulamentação legal actualmente em vigor, a que nos referiremos adiante, vai de modo claro neste sentido.

Razões práticas, temporalmente limitadas e transitórias levaram a indexá-lo ao vencimento de uma categoria determinada no regime geral do DL 4/89, na red. inicial e na resultante do DL 276/98 e no art.º 11º/3 do DL 353-A/89 e também no regime especial no seio da carreira de tesoureiro da Fazenda Pública estabelecido no art.º 18º do DL 519-A1/79, em que é tomado como base de cálculo o vencimento base correspondente a uma categoria determinada, fixado por uma "letra" de vencimento.

A aplicação dinâmica admitida pelo acórdão fundamento faria variar o montante do abono sem nenhuma relação com a causa atributiva e sem a redefinição que o NSR pretendia do regime de suplementos.

Se o legislador pretendesse esse efeito, contrário aos princípios do NSR e à regra de congelamento transitório dos suplementos que se pretendeu consagrar no art.º 11º/2, 12º e 37º do DL 352-A/89, não deixaria de dizê-lo no DL 167/91, em vez de o obter de través, pela via da sobrevivência de uma norma de um diploma no mais revogado nos aspectos remuneratórios, aplicada remissivamente fora do contexto em que foi pensada, o que se traduziria, afinal, num novo critério.

A tese do Acórdão recorrido está, aliás, em consonância com o decidido no Acórdão do Pleno da 1ª Secção deste STA de 29/10/97, no processo 31.396, cujo sumário refere :

«II- O disposto no n.º 1 do art.º 37º do Decreto Lei n.º 353-A789, de 16 de Outubro, não obstante o disposto no Decreto Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, no qual se prevê a criação de suplementos em substituição das remunerações acessórias legalmente existentes, limitou-se a reconhecer a manutenção destas últimas e dos respectivos montantes, sujeitos estes a actualização nos termos em que tem vindo a ser feita, até à publicação do novo regime de suplementos, através de Decreto-Lei, nisto residindo a sua transitoriedade»

Também confirma este entendimento a interpretação efectuada pelo Tribunal Constitucional, no já mencionado Ac. 37/2001, que embora não tivesse como objecto decidir a controvérsia que agora nos ocupa, interpretou o DL 519-A1/79 no sentido de o abono para falhas que prevê ter subsistido nos termos do respectivo art.º 18º (vid. 2º § do n.º 3.2 daquele Acórdão). As expressões usadas "subsistiu" e "nos termos do artigo 18º" indicam, seguramente, uma remissão estática para aquele preceito e não a adaptação ao NSR que a tese do Acórdão fundamento significa.

E o importante, neste contexto, é encontrar o sentido da regulamentação globalmente considerada do NSR, não a interpretação conceptual e muito menos aquela cujo sentido agrava o desvio em relação a remunerações acessórias como os suplementos que, seguramente, não devem servir para acentuar aspectos distintivos já contemplados na atribuição de diferentes categorias e escalões.

Diferentemente, os suplementos foram admitidos no NSR apenas em função de particularidades específicas da prestação do trabalho (art.º 19º n.º 1 do DL 184/89, de 2.6) ou para compensação de despesas feitas por motivos de serviço (art.º 19º n.º 2).

Portanto, os fins para os quais a lei previu os suplementos remuneratórios não devem ser desvirtuados na forma como se interpretam os respectivos regimes de abono e de actualização, porque, assim como a igualação de uma circunstância pode no conjunto agravar a desigualdade, também o reforço da desigualdade por acumulação e mais factores de diferenciação naquilo que é diferente pode causar tal desequilíbrio que se mostra excessivo e, por isso, violador do tratamento ajustado às diferenças e, em última análise, violador das raízes mais profundas do princípio da igualdade : "suum cuique tribuere".

Este entendimento é ainda corroborado com a publicação do DL 532/99, de 11 de Dezembro, que veio finalmente regular o abono para falhas a atribuir ao pessoal das tesourarias da Fazenda Pública, adoptando um "novo critério de atribuição do abono para falhas previsto no art.º 18º do DL 519-A/79, de 29 de Dezembro", dispondo :

Artigo 1º

1- O pessoal que preste serviço nas tesourarias da Fazenda Pública tem direito, quando no exercício de funções de caixa, a um abono para falhas correspondente a 10% do vencimento base do 1º escalão da escala indiciária da categoria de ingresso.

2- O abono para falhas é atribuído por tesouraria, em função do número de caixas em funcionamento, revertendo, diariamente, a favor dos funcionários ou agentes que a ele tenham direito na proporção do tempo de serviço prestado no exercício das funções referido no número anterior.

Artigo 2º

São revogadas as seguintes disposições legais:

a) O artigo 18º do Decreto-Lei nº 519-A1/79, de 19 de Dezembro.

b) O n.º 3 do artigo 3º do DL n.º 353/97, de 2 de Dezembro.

Portanto, até à entrada em vigor do DL 353/97, de 2 de Dezembro, o suplemento manteve-se tal como no regime anterior ao NSR, calculado com base no disposto no artigo 18º do DL 519-A1/79, de 16/X, como vencimento ilíquido a que cada interessado tinha direito em 30 de Setembro de 1989.

Da entrada em vigor do DL 335/97 de 2 de Dezembro até à entrada em vigor do DL 532/99, de 11 de Dezembro, a base de cálculo do suplemento para falhas daquele grupo de pessoal de tesouraria continuou a ser calculado da mesma forma e sobre a mesma base, mas foi englobado no suplemento por produtividade, por força do n.º 3 do artigo 3º do DL 335/97.

Após a entrada em vigor do DL 532/99 foi estabelecido o novo critério de atribuição e distribuição do abono para falhas do n.º 2 do art.º 1º transcrito, que tem em conta o número de caixas em funcionamento e o número de dias em que cada funcionário desempenha efectivas funções de caixa, tendo como base de cálculo o vencimento base do primeiro escalão da escala indiciária de ingresso.

Destas novas disposições o que resulta é a confirmação de que permaneceu em vigor o regime do art.º 18º do DL 519-A/79, com as regras de determinação do montante e das actualizações do abono para falhas dele constantes até que com o DL 532/99 foi adoptado pelo legislador um "novo critério", completamente diferente, mais aproximado do volume de serviço, quantidade de valores movimentados e modo de prestação do serviço de tesouraria.

É mais do que um subsídio no sentido de que até então vigorava o "velho critério" do DL 519-A/79, congelado na remissão interna para o factor de cálculo vigente no momento em que se operou a transição da estrutura remuneratória dos tesoureiros da Fazenda Pública para o NSR.

Na verdade, não está em causa uma diminuição do montante global do rendimento posto à disposição daqueles trabalhadores a título de remuneração e suplementos, mas sim a adequação dos suplementos às particularidades do exercício de certas funções e nessa perspectiva a solução defendida no Acórdão fundamento afasta-se mais deste objectivo porque acentuaria a desigualdade entre funcionários do mesmo grupo já distinguidos por diferentes escalões, acrescentando-lhe uma distinção sem correspondência com a prestação de efectivo serviço de manuseamento de valores, que é a razão de ser do suplemento."

Esta análise, que inteiramente se acompanha e que já foi acolhida no acórdão recorrido, responde totalmente à argumentação dos recorrentes, demonstrando que os preceitos legais em causa devem ser interpretados no sentido do "congelamento" da base de cálculo do suplemento em causa.

Esta interpretação tem na letra da lei suficiente suporte verbal e é a única compatível com os elementos sistemático e teleológico de interpretação, como fica amplamente demonstrado. Mesmo o elemento literal é favorável à interpretação acolhida no acórdão recorrido, uma vez que a expressão "mantém-se nos seus regimes de abono e actualização" inclina mais para a remissão estática do que para a remissão dinâmica. De outro modo, não teria sentido prever-se o regime de "actualização" do suplemento porque esse efeito resultava automaticamente da aplicação de uma percentagem sobre um valor indiciário já sujeito a actualização.

III. DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juizes que compõem o Tribunal Pleno da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso e em confirmar o douto Acórdão recorrido.

Custas pelos Recorrentes (individualmente), fixando-se a taxa de justiça em : € 300 (trezentos euros) e a procuradoria em : € 150 (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 29 de Junho de 2004 – Costa Reis (Relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira - Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Angelina Domingues – J Simões de Oliveira – Rosendo José – Jorge de Sousa.