021122/24.7BELSB.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

A necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito não justifica a admissão da revista quando o acórdão recorrido adoptou uma solução que se mostra amplamente fundamentada, coerente e perfeitamente plausível.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., LDA., intentou no TAC, contra o MUNICÍPIO DE ODIVELAS e em que eram contra-interessadas a B... UNIPESSOAL, LDA e a C..., SA, acção administrativa de contencioso pré-contratual, onde pediu a anulação da deliberação, de 7/8/2024, da Câmara Municipal de Odivelas, que adjudicara os lotes 1 e 2 do concurso público denominado de “Prestação de Serviços para Transporte Especial (adaptado) de Alunos do Concelho de Odivelas, Via DEIS/DE da CMO”, a exclusão dessas contra-interessadas e a condenação da entidade demandada a proferir novo acto de adjudicação dos mencionados lotes à sua proposta.

Foi proferida sentença que, julgando a acção totalmente improcedente, absolveu a entidade demandada do pedido.

A A. apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 20/11/2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida, julgando a acção procedente, tendo determinado:

“- A exclusão da proposta apresentada pela 1.ª contrainteressada B..., Unipessoal Lda. e a anulação do ato de adjudicação da respetiva proposta quanto aos lotes 1 e 2;

- A exclusão da proposta apresentada pela 2.ª contrainteressada C..., S.A., quanto ao lote 2; e,

- Ao júri do procedimento que proceda à reformulação do relatório final em conformidade com as vinculações supra referidas e se a tal nada obstar proponha a adjudicação da proposta da autora quanto aos lotes 1 e 2 do concurso público denominado “Prestação de Serviço para Transporte Especial (adaptado) de Alunos do Concelho de Odivelas, via DEIS/DE da CMO - Proc. /2024”.

É deste acórdão que a entidade recorrida vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

A sentença, para julgar a acção improcedente, entendeu que não se verificava qualquer causa de exclusão das propostas das contra-interessadas, considerando, quanto à questão de saber se a primeira era titular de alvará de transporte colectivo de crianças, que não cabia “ao tribunal imiscuir-se na decisão da especificação técnica, se sobre ela não for invocado qualquer erro palmar ou de violação dos princípios gerais” e, quanto à questão de saber se a proposta da segunda contra-interessada violava termos e condições por não incluir o preço dos vigilantes, concluiu que tal exigência não constava do n.º 6 do art.º 23.º do caderno de encargos.

Entendimento contrário veio a ser perfilhado pelo acórdão recorrido que, no que concerne à questão da falta de titularidade do alvará pela “B...”, referiu o seguinte:

“(...).

Antes de mais deixe-se, desde já, claro que existindo norma legal que imponha ou exija a titularidade de um tipo específico de alvará para a prestação dos serviços objeto do procedimento em causa a entidade adjudicante não goza de qualquer discricionariedade ou margem de livre decisão sobre o tipo de alvará que pode admitir para a prestação dos serviços objeto do concurso em causa nos presentes autos.

Refira-se, também, que nos termos do previsto no artigo 103.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA o pedido de declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos pode ser deduzido por quem participe ou tenha interesse em participar no procedimento em causa, podendo ser cumulado com o pedido de impugnação de ato administrativo de aplicação das determinações contidas nos referidos documentos. Assim, não está a ora recorrente impedida de impugnar o ato de adjudicação com fundamento em vícios de ilegalidade das normas procedimentais que o fundamentem.

(...).

Ora, em face das normas do procedimento acabadas de enunciar verifica-se que quanto ao Lote 1 está em causa o transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho, estando previsto o transporte de 56 (cinquenta a e seis) alunos durante o ano letivo de 2024/2025 e quanto ao lote 2, está igualmente, em causa o transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, neste caso, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho, estando previsto o transporte de 44 (quarenta e quatro) alunos durante o ano letivo de 2024/2025.

Analisadas todas as normas procedimentais do concurso em causa nos presentes autos conclui-se que a entidade adjudicante não definiu o concreto tipo de alvará exigido para a prestação dos serviços objeto do procedimento em causa nos presentes autos. No artigo 1.º n.º 2, do PP indicou que o “Vocabulário Comum para os Contratos Públicos” em que se enquadra o presente contrato é o código CPV 60l30000 com a designação “Serviços de transporte rodoviário de passageiros - com finalidade específica".

Estabelecendo no artigo 6.º, n.º 2, a obrigatoriedade de “Apresentação de todos os documentos ou títulos legalmente exigidos que certifiquem a habilitação para o exercício da atividade integrada ou de algum modo relacionada com o objeto do contrato e atividade.”.

A recorrente defende que o alvará apresentado pela 1.ª contrainteressada não pode ser admitido por ser legalmente exigido o alvará regulado pela Lei n.º 13/2006, de 17 de abril.

Com a proposta apresentada a primeira Contrainteressada apresentou comprovativo da titularidade do Alvará n.º ...51, emitido pelo INEM, de acordo com o DL n.º 38/92, de 28 de março, para o transporte de doentes em território nacional, com validade até 2027, como está provado.

A Lei n.º 13/2006, de 17 de abril (3-Na redação aplicável ao caso dos autos, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 74-A/2023, de 28 de agosto.), define o regime jurídico do transporte coletivo de crianças e jovens até aos 16 anos, de e para os estabelecimentos de educação e ensino, creches, jardins-de-infância e outras instalações ou espaços em que decorram atividades educativas ou formativas, designadamente os transportes para locais destinados à prática de atividades desportivas ou culturais, visitas de estudo e outras deslocações organizadas para ocupação de tempos livres. E estabelece designadamente, as condições para exercício da atividade a título principal e a título acessório, o licenciamento e requisitos de acesso à atividade, o licenciamento e identificação de automóveis utilizados no transporte de crianças, a idade dos veículos afetos ao transporte de crianças, a certificação e idoneidade de motoristas, as regras relativas aos vigilantes, seguro, assim como as regras da segurança no transporte, entre outras situações ou circunstâncias a observar no designado “transporte de crianças”.

Por seu lado, o Decreto-Lei n.º 38/92, de 28 de março (4-Com as últimas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 24/2023, de 6 de abril, que o republicou.) regulamenta a atividade de transporte de doentes, designadamente quanto à autorização do exercício da atividade, os requisitos e critérios para a concessão do alvará, condições técnicas, considerando a natureza dos transportes que a entidade se propõe realizar, no respeitante a meios humanos e materiais, características dos respetivos veículos e seu equipamento, assim como para a cassação do alvará. Define, também, os requisitos para licenciamento dos veículos utilizados no transporte de doentes e as regras relativas às inspeções desses veículos automóveis.

O Regulamento do Transporte de Doentes, aprovado pela Portaria n.º 260/2014, de 15 de dezembro prevê no artigo 4.º, o seguinte:

“1. O veículo dedicado ao transporte de doentes (VDTD) destina-se ao transporte em banco (s) ou cadeira (s) de rodas, de um ou mais doentes e seus acompanhantes cuja situação clínica não impõe, previsivelmente, a necessidade de cuidados de saúde durante o transporte.

2. Os VDTD têm de estar afetos exclusivamente à atividade de transporte de doentes. (…)”.

Os artigos 24.º e 25.º do referido Regulamento definem, respetivamente, as especificações e requisitos técnicos do VDTD, assim como as características de identificação do VDTD.

E nos termos do artigo 38.º, n.º 1, alínea d) prevê-se que “[a]s ambulâncias e os VDTD só podem realizar transporte de doentes se tripulados por elementos que disponham de formação adequada a cada tipo de transporte, nos seguintes termos: (…) alínea d) “A tripulação do VDTD é constituída por um elemento, simultaneamente condutor, com formação mínima em Suporte Básico de Vida.”

Considerando o objeto do procedimento – lotes 1 e 2 acima identificados – “consiste na aquisição da prestação de serviços de transporte para alunos com necessidades especificas individuais”, respeitando o lote 1 a transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino no concelho, estando previsto o transporte de 56 (cinquenta a e seis) alunos durante o ano letivo de 2024/2025 e o lote 2 a transporte normal de alunos com necessidades específicas individuais, residentes no município que frequentam estabelecimentos de ensino fora do concelho, estando previsto o transporte de 44 (quarenta e quatro) alunos durante o ano letivo de 2024/2025, não obstante a entidade adjudicante não tenha definido o concreto alvará considerado necessário ou adequado para a prestação dos serviços em causa, dúvidas não subsistem que está em causa o transporte de alunos – ainda que não se identifique, em concreto, idades -, e não de doentes. No que respeita aos lotes 1 e 2, como resulta provado, trata-se de transporte normal de alunos, que embora tenham necessidades educativas especiais, não foram definidas quaisquer condições de transporte, contrariamente aos lotes 3 e 4, em que estava em causa a exigência de transporte adaptado.

Assim, sendo o transporte de alunos, isto é de crianças e jovens “de e para os estabelecimentos de educação e ensino, creches, jardins-de-infância e outras instalações ou espaços em que decorram actividades educativas ou formativas, designadamente os transportes para locais destinados à prática de actividades desportivas ou culturais, visitas de estudo e outras deslocações organizadas para ocupação de tempos livres”, regulado pela citada Lei n.º 13/2006 que prevê um conjunto de prescrições a cumprir para a atribuição dos alvarás para transporte em segurança das crianças e jovens será o específico alvará cuja atribuição é regulada pela Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, o adequado para a prestação dos serviços de transporte normal de alunos com necessidades educativas especiais a que respeitam os lotes 1 e 2 – cfr. artigo 3.º da referida Lei.

Dado que em causa está um procedimento destinado à celebração de um contrato para aquisição de prestação de serviços de transporte para alunos com necessidades específicas individuais, residentes no Concelho de Odivelas, nos termos das cláusulas técnicas deste caderno de encargos, não estando em causa nestes lotes qualquer outra especificidade que imponha a exigência de alvará de transporte de doentes, pois não se provou que esteja em causa o transporte de doentes, ao invés, trata-se do transporte normal de alunos com necessidades educativas especiais, sendo que o transporte adaptado respeita apenas aos lotes 3 e 4 não pode admitir-se como adequado o alvará para transporte de doentes. Para além de que, como já referido, os veículos de transporte de doentes (VDTD) têm de estar afetos exclusivamente à atividade de transporte de doentes – cfr. artigo 4.º, n.º 2, do referido Regulamento, o que não se demonstrou que fosse a situação dos lotes 1 e 2.

Em suma, considerado que se trata de um procedimento concursal destinado ao transporte normal de crianças e jovens a que respeita a Lei n.º 13/2006, não estando em causa o transporte de doentes verifica-se o invocado fundamento de exclusão da proposta apresentada pela 1.ª contrainteressada – cfr. artigo 6.º, n.º 2, do PP e artigos 57.º, n.º 1, alínea c), 70.º, n.º 2, alínea a) e 146.º, n.º 2, alínea o), todos do CCP”.

Por sua vez, quanto à exclusão da proposta da “UTS” por não contemplar os custos relativos, o acórdão pronunciou-se pela afirmativa, com base na violação dos artºs. 57.º, n.º 1, al. b) e 70.º, n.º 2, al. a), ambos do CCP e art.º 8.º, da Lei n.º 13/2006, de 17/4, considerando que, “não obstante não estar expressamente previsto nas normas do procedimento a exigência de vigilantes, designadamente quanto ao transporte dos lotes 1 e 2, atenta a previsão do n.º 6 do art.º 23.º das cláusulas técnicas do caderno de encargos que estabelece que “cada uma das viaturas a afetar à prestação de serviços deve ter o pessoal necessário devidamente habilitado”, sendo de observar as obrigações decorrentes da Lei n.º 13/2006, de 17 de abril, não pode manter-se, nesta parte, o decidido na sentença recorrida”.

Na presente revista, a A., sem alegar a verificação dos respectivos requisitos de admissão, limita-se a impugnar o entendimento do acórdão quando considerou não ser de excluir a proposta apresentada pela primeira contra-interessada, imputando-lhe um erro de julgamento, por violação dos artºs. 6.º, n.º 2, do Programa do Procedimento e 57.º, n.º 1, al. c), 70.º, n.º 2, al. a) e 146.º, n.º 2, al. o), todos do CCP, porque o que está em causa no procedimento concursal não é o transporte normal de crianças e jovens, mas sim de doentes, por as crianças e jovens a transportar padecerem de comorbidades várias que geram necessidades específicas individuais e que obrigam que o transporte seja feito em condições especiais e uma vez que o programa do concurso não especificou o concreto alvará de que os concorrentes deveriam ser titulares.

Face à não alegação pela recorrente dos requisitos de admissão da revista, só a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito poderá justificar o seu recebimento, o que, num sistema onde a redução a dois graus de jurisdição é a regra, só ocorrerá quando essa necessidade seja clara ou evidente por se surpreender na decisão a rever erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica, ou indícios de violação de princípios fundamentais (cf., entre muitos, o Ac. desta formação de 3/7/2025 – Proc. n.º 02082/12.3BEBRG). Ora, o acórdão recorrido não incorreu nesses erros desvios ou violações, adoptando uma solução que se mostra amplamente fundamentada, coerente e perfeitamente plausível.

Deve, pois, prevalecer a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente, com 3 UC´s de taxa de justiça.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2026. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.