0274/05 - Supremo Tribunal Administrativo

O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses interpôs, em representação dos seus associados ... e outros, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, de 28/05/2001, que revogou o seu anterior despacho que concedera provimento ao recurso hierárquico do despacho do Sr. Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira, relativo à atribuição de um suplemento de risco calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da carreira do pessoal de enfermagem. O Ilustre Magistrado do Ministério Público , na sua vista inicial, suscitou a questão da legitimidade activa do Recorrente argumentando que as associações sindicais só tinham legitimidade para impugnar contenciosamente os actos que fossem lesivos dos interesses colectivos dos trabalhadores seus associados e não dos actos que afectassem apenas a situação individual de cada um deles e que, sendo assim, e sendo que, in casu , o acto impugnado afectava tão somente interesses individuais dos seus representados, o Recorrente carecia de legitimidade para litigar. Por douto Acórdão daquele Tribunal foi entendido que o Recorrente podia “ exercitar o direito quer procedimental quer jurisdicional com vista á tutela da defesa dos interesses individuais dos trabalhadores seus representados ”, pelo que tinha “ legitimidade processual para estar em juízo, através do presente recurso contencioso de anulação para impugnar os despachos recorridos que afectem juridicamente ” os seus associados. É contra o assim decidido que vem este recurso jurisdicional, interposto pelo Ilustre Magistrado do Ministério Público , onde se formulam as seguintes conclusões: A legitimidade activa dos sindicatos consubstancia-se na defesa colectiva dos interesses dos trabalhadores e não consente a intervenção na defesa individual de interesses particulares, concurso contrário do que entende o Acórdão recorrido. Decidindo como decidiu, ao invés do promovido pelo Ilustre Magistrado do Ministério Público, o douto Acórdão recorrido violou, por erro de interpretação e aplicação, os art.ºs 46.º, n.º 1, § 4.º do art.º 57.º do RSTA, 821.º , n.º 2, do Cod. Administrativo, e n.ºs 3 e 4 do art.º 4.º do DL 84/99 , de 19/3, e 26.º do CPC. Contra alegando o Sindicato dos Enfermeiros Portugueses formulou as seguintes conclusões : O Recorrido veio a juízo em representação e defesa (ou em representação e substituição, também assim se pode dizer) de associados seus e a pedido deles. E fê-lo estribado nos art.s 2.º, n.º 2, (este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos) e 56.º, n.1, da CRP, nos art.s 1.º, 2.º, al. c) e 3.º, al. d), da Lei 78/98 , de 19/11, (que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de obrigação legal) e no art.º 4.º , n.ºs 3 e 4 do DL 48/99 , de 19/3. Ora o Recorrente interpreta o art.° 4° , n° 3, do DL n° 84/99 , de 19/3, como se a expressão "colectiva" ali empregue qualificasse os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que o Recorrente representa e não a defesa, em sede de tutela jurisdicional efectiva, desses mesmos direitos e interesses. Com o que E salvo o merecido respeito, não faz boa interpretação do direito aos factos. Na nossa arquitectura constitucional a dignidade da pessoa humana é o princípio axiológico fundamental da República - o qual fundamenta e confere unidade aos direitos fundamentais, passando também pelos direitos dos trabalhadores. Por isso, E por "incorporação constitucional", as associações sindicais são "elementos funcionais" da nossa ordem jurídico-constitucional - é dizer, são " associações necessárias " (que não meramente lícitas) no nosso sistema político - constitucional, que é do " Estado de direito democrático" . Assim, A legitimidade processual das associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública para exercerem a tutela jurisdicional efectiva em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores - um só ou mais - que representam não é configurável como "qualidade pessoal", porquanto envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada. E, Salvo o merecido respeito, é isso que resulta dos art.ºs 12°, n° 2 (este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos) 55°, n° 1, e 56°, n° 1, da Constituição, dos art.ºs 1°, 2°, c) e 3°, d), da Lei n° 78/98 , de 19/11 (que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de "obrigação legal") e do art.° 4° , n.ºs 3 e 4, do DL n° 84/99 , de 19/3, - do que decorre a inconstitucionalidade do art.º 46°, n° 1, do R.S.T.A. e do art.º 821°, n° 2, do Código Administrativo, na interpretação que deles é defendida pelo ora Recorrente. Por outro lado , a Lei n° 78/98 , de 19/11, reproduz, no aspecto sob observação, a Proposta de Lei que o Governo apresentou à Assembleia da República - apresentação essa em cumprimento de "obrigação legal" (cfr. actos 1 °, n° 1, 5°, n° 3, 6° h) e 10°, n° 1, i), da Lei n° 23/98 , de 26 de Maio, em leitura conjugada). Sendo que, 10. Nas palavras proferidas na Assembleia da República pelo membro do Governo a proposta de lei " reproduz, com fidelidade e rigor " o que as associações sindicais " consensualizaram ... com o Governo ". E, ainda, De outra banda, a Lei n° 78/98 , de 19/11 - enquanto " autorização legislativa " - é " lei de valor reforçado" . Assim, 12. O art.° 4° , n° 3, do DL n° 84/99 , de 19/3, quando interpretado e aplicado aquém do "sentido" do art.° 3° , d), da Lei n° 78/98 , de 19/11, é inconstitucional, por colisão com os art.°s 112°, n° 2, e 165°, n° 2, da Constituição. 13. Finalmente, a solução preconizada pelo Recorrente não se harmoniza com a orientação do Supremo Tribunal Administrativo no acórdão n° 1888/03, do Pleno, de 6/Maio/2004, e nos acórdãos da 2ª Subsecção de 25/Maio/2004, Proc.º n° 61/04, e de 21/Setembro/2004, Proc.º n° 1970/03-12. Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir . FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO. A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos : Os associados Recorrente ... e outros indicados na petição inicial são enfermeiros na Direcção Geral dos Serviços Prisionais. Em 5/01/2001 o Recorrente interpôs no Ministério da Justiça recurso hierárquico necessário do acto do Sr. Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça que calculava o suplemento de risco “ com base no valor do índice 100 da escala salarial do regime geral” e não “ com base no valor do índice 100 da escala remuneratória da carreira de enfermagem” – doc. 1 junto com a petição inicial . O Sr. Secretário de Estado Adjunto do sr. Ministro da Justiça, por despacho de 29/3/2001, concordando com a informação da Auditoria Jurídica, deu provimento ao recurso concluindo, pois, que o suplemento de risco a que o pessoal de enfermagem tem direito é calculado em percentagem do índice 100 da escala salarial da sua carreira. A Autoridade Recorrida com fundamento em parecer da Auditoria Jurídica, em 28/5/2001, exarou despacho revogatório daquele outro mencionado em 3, que concedera provimento ao recurso hierárquico necessário. O DIREITO. A questão que se nos coloca é a de saber se as associações sindicais têm, ou não, legitimidade para intervir em juízo em defesa dos interesses individuais de um seu associado. Trata-se de questão que foi já por diversas vezes, e por forma contraditória, abordada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Central Administrativo o que motivou a interposição de recurso para o Pleno, por oposição de julgados. Deste modo, e num julgamento por oposição de julgados, foi recentemente tirado Acórdão no Tribunal Pleno, com voto de vencido do aqui Relator, que foi assim sumariado: “I - A disposição do n.º 3 do art. 4 do DL 84/99 , de 19.3, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade «para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem », consagra a legitimidade processual activa dessas mesmas associações para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador. II - Assim, o Sindicato dos Enfermeiros tem legitimidade para interpor recurso contencioso de acto que negou a uma das suas associadas a atribuição de compensação monetária por trabalho extraordinário prestado pela mesma associada.” Acórdão de 25/01/2005 (rec. 1771/03) Sendo assim, e sendo que a uniformidade da jurisprudência é um dos valores que se impõe preservar, importa acompanhar o que se decidiu no citado Aresto do Pleno. Aquele entendimento foi assim justificado : “2. Como se relatou, o acórdão recorrido teve por objecto sentença TAC de Coimbra, que rejeitou, por ilegitimidade do recorrente Sindicato dos Enfermeiros, o recurso contencioso de anulação por este interposto, em representação de uma sua associada, de despacho do Administrador Delegado do Hospital de Sobral Cid, que negara a esta interessada o pagamento de trabalho extraordinário por ela prestado no mês de Janeiro de 2000. O acórdão invocado como fundamento do presente recurso teve igualmente por objecto sentença do TAC, que rejeitara recurso contencioso interposto pelo mesmo Sindicato do Enfermeiros, em representação de uma sua associada, contra acto administrativo que determinara o reposicionamento desta na escala remuneratória e consequente reposição de montantes pela mesma interessada recebidos. São, pois, idênticas as situações de facto subjacentes aos dois acórdãos referidos. Porém, o acórdão recorrido decidiu pela confirmação da sentença recorrida, enquanto o acórdão fundamento, pelo contrário, revogou a sentença que tinha por objecto. E as decisões de sentido oposto, afirmadas em cada um dos acórdãos, basearam-se em interpretações divergentes e opostas, extraídas da mesma disposição legal, contida no n.º 3 do art. 4.º do DL 84/99 , de 19/3, que estabelece: « 3. É reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas ». Com efeito, o acórdão recorrido considerou que, com tal preceito, o legislador, «ao atribuir legitimidade processual aos sindicatos da função pública, fê-lo tendo em vista a prossecução em juízo dos interesses socioprofissionais da classe que representam e não os interesses individuais dos respectivos trabalhadores ». Pelo contrário, o acórdão fundamento entendeu que tal preceito mostra que « a intenção do legislador em realçar a intervenção social das associações sindicais, também na defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores legalmente protegidos ». Assim, como se concluiu já a fls. 150 a 153, dos autos, temos que entre os referidos acórdãos existe oposição de julgados, relevante para o prosseguimento do presente recurso, quanto à questão fundamental de direito, que consiste em saber se os sindicatos têm ou não legitimidade para intervir em juízo, para defesa de interesse meramente individual de um seu associado. 3. Como se referiu, o acórdão recorrido deu resposta negativa a essa questão, seguindo o entendimento de que, para que os sindicatos tenham legitimidade processual, no que se refere aos direitos e interesses legalmente protegidos dos trabalhadores, é necessário que esteja em causa um universo de indivíduos desses que representem e nunca um só. Para além da situação de defesa dos direitos e interesses colectivos dos respectivos associados, seria esse o significado da referência, contida no citado nº 3 do art. 4º do DL 84/99 , à « defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores». Este entendimento corresponde à orientação que, sobre a questão, tem seguido parte da jurisprudência, designadamente deste Supremo Tribunal, para a qual a matriz da questionada legitimidade processual «contém-se na “defesa dos direitos e interesses colectivos” (defesa única de interesses comuns) e na “defesa colectiva dos direitos e interesses individuais” (defesa única de um conjunto de interesses individuais). Em todo o caso sempre na pluralidade, ou de interesses (interesses colectivos) ou de sujeitos (defesa colectiva)» - vd. Acórdãos de 4.3.04 (Rº 1945/03) e de 3.11.04 (Rº 2018/03). Contra este entendimento, sustenta o recorrente que, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade « para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem », a lei está a conferir-lhes legitimidade para assumirem em juízo a defesa do interesse individual de um dos seus associados. E é esta interpretação que temos por mais acertada. Em conformidade, aliás, com a que tem sido, sobre a questão em apreço, a orientação dominante da mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal. Vejam-se os acórdãos desta 1ª Secção de 6.2.03 (R.º 1785/02), de 22.10.03 (R.º 655/03), de 25.5.04 (R.º 61/04), de 21.9.04 (R.º 1970/03) e de 7.10.04 (R.º 47/04). A expressão « defesa colectiva », usada no referenciado nº 3, qualifica a própria defesa, significando que é assumida por um órgão representativo de toda uma classe profissional, como é o sindicato. Ao qual assiste, pois, legitimidade para assumir em juízo a defesa tanto dos direitos e interesses colectivos como a dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores seus associados. Neste sentido já decidiu também este Pleno, no respectivo acórdão de 6.5.04, proferido no Rº 1888/03, em cujo sumário se afirma que « os sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria sócio-profissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados ». Esta interpretação é a que confere sentido útil ao preceito do nº 4 do referenciado art. 4º do DL 84/99 , onde se estabelece a ressalva de que « a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos prevista no número anterior não pode implicar limitação da autonomia individual dos trabalhadores ». Com efeito, esta ressalva não teria efectivo alcance prático se, como entende a orientação interpretativa em que se enquadra o acórdão recorrido, a legitimidade dos sindicatos existisse, apenas, para a defesa de interesses colectivos ou de interesses comuns a vários associados. Pois que, se assim fosse, a intervenção do sindicato na defesa do interesse comum, desde que solicitada por qualquer dos interessados, não poderia ser impedida pela eventual oposição de um ou mais dos restantes trabalhadores participantes desse mesmo interesse. Isto para além de que a interpretação que ora se propugna, no sentido da mais ampla legitimidade activa das associações sindicais, é a que se mostra mais conforme com o texto constitucional, ao afirmar, no art. 56, n.º 1, que « compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem ». Ante esta formulação, e no sentido da superação do entendimento da jurisprudência tradicional, que apontava para uma limitação da legitimidade das organizações sindicais restrita à defesa dos interesses colectivos sócio-profissionais dos seus associados, o Tribunal Constitucional tem vindo também a firmar jurisprudência no sentido de que às associações sindicais cabe a defesa dos direitos e interesses dos respectivos associados, sem estabelecer qualquer distinção entre interesses colectivos e meramente individuais. Já no acórdão nº 75/85, publicado no DR, I Série, n.º 118, de 23.5.85, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral de norma constante do Estatuto do Pessoal Civil dos Serviços Departamentais das Forças Armadas, que estabelecia que a apresentação e defesa dos interesses individuais seriam « feitas, directamente, pelos próprios, perante os respectivos chefes », o Tribunal Constitucional considerou:… Ora, nesta última parte, já não se está obviamente, a regular as formas de participação do pessoal civil na vida dos respectivos organismos, mas a forma que obrigatoriamente deve revestir a apresentação e defesa dos interesses individuais de cada trabalhador. E, mais concretamente, ao determinar-se que a apresentação e defesa de tais interesses terá de ser feita directamente pelos próprios, exclui-se necessariamente a defesa colectiva de interesses individuais, designadamente através da intervenção das associações sindicais. Todavia, quando a Constituição, no nº 1 do seu artigo 57º (actual artigo 56º), reconhece a estas associações competência para defenderem os trabalhadores que representem, não restringe tal competência à defesa dos interesses colectivos desses trabalhadores: antes supõe que ela se exerça igualmente para defesa dos seus interesses individuais. … Na sequência desta orientação, e reconhecendo também a «amplitude com que é constitucionalmente consagrada a finalidade da intervenção sindical », o Tribunal Constitucional, no acórdão nº 118/97, publicado no DR I Série, nº 96, de 24.4.97, veio a considerar que « a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores que representem é uma competência própria dos sindicatos », cuja actividade, « não se confina à mera defesa dos interesses económicos dos trabalhadores, antes se prolonga na defesa dos respectivos interesses jurídicos … e esta defesa exige a possibilidade de os sindicatos intervirem em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representem, principalmente quando se trata de direitos indisponíveis ». A validade desta jurisprudência foi, ainda, expressamente reafirmada no acórdão do mesmo Tribunal Constitucional nº 160/99, de 10 de Março de 1999 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 43º volume, p. 7, ss.), que julgou inconstitucional, por violação do art. 56º, nº 1 da CRP, a norma que, na interpretação da decisão ali recorrida, se extrai dos arts 77.º, n.º 2, da LPTA, 46.º, n.º 1, do RSTA e 821º, nº 2 do Código Administrativo, segundo a qual os sindicatos carecem de legitimidade activa para fazer valer, contenciosamente, independentemente de expressos poderes de representação e de prova de filiação dos trabalhadores directamente lesados, o direito à tutela jurisdicional da defesa colectiva de interesses individuais dos trabalhadores que representem. Assim, afastando-se do regime inicialmente estabelecido no DL 215-B/75 , de 30/04, e no art. 53º , nº 3, do CPA , que não conferiam aos sindicatos às associações sindicais legitimidade para defesa de direitos individuais dos trabalhadores, esta orientação consolidou-se antes da publicação do citado DL 84/99 , pelo que as normas deste diploma reflectem necessariamente o seu subsídio, à luz do qual deverão, pois, ser interpretadas. Em suma: a disposição do nº 3 do art. 4º do DL 84/99 , de 19.3, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade « para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem », consagra a legitimidade processual activa dessas mesmas associações para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador. Ao entender de modo diverso, o acórdão recorrido fez incorrecta aplicação da lei, violando, por erro de interpretação, o citado nº 3 do art. 4º do DL 84/99 , de 19 de Março, sendo, por isso, procedente a alegação do recorrente.” Nesta conformidade, e com argumentação que se acaba de transcrever, os Juízes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o douto Acórdão recorrido e, consequentemente, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que, se nada o impedir, se conheça do mérito do recurso. Sem custas. Lisboa, 11 de Maio de 2005. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira .