Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. RELATÓRIO
1. AA, Sargento-Mor aposentado da Guarda Nacional Republicana, residente na Rua ..., ... Formariz, intentou a presente ação administrativa contra a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES, I.P., instituto público com sede na Av.ª 5 de Outubro, n.º 175, Apartado 1194, 1054-001 Lisboa, tendo em vista obter a anulação do ato de alteração das condições da sua reforma, proferido pela Ré, em 15/02/2017, assim como a condenação da Ré a praticar ato administrativo que proceda a novo cálculo da sua pensão de reforma, com o pagamento de correspondentes retroativos, e ainda a condenação da Ré a abster-se de proceder a descontos adicionais na sua pensão de reforma, para efeitos de aposentação e sobrevivência, com restituição das quantias que entende indevidamente prestadas. Formulou os seguintes pedidos:
“Nestes termos e nos mais de direito, D. e A., deve a presente ação ser julgada procedente, pro provada e, em consequência, deve:
a) anular-se o despacho de 15 de fevereiro de 2017, da Direção da Caixa Geral de Aposentações, com a referência ...29/00, que procedeu a “alteração das condições de reforma” do Autor;
b) Condenar-se a Ré a praticar ato administrativo que proceda a novo cálculo da pensão de reforma do Autor, que não considere as limitações resultantes do art.º 19.º, n.º 10, da Lei n.° 55-A/2010, de 31 de dezembro e que, em consequência, leve em conta uma remuneração mensal de € 2.438,94, que abrange a remuneração mensal base de € 2.040,59, acrescida do montante de € 398,35, pago a título de suplemento pelo serviço nas forças de segurança (SSFS), bem como a pensão do CNP de € 8,22;
c) condenar-se o Réu a praticar ato administrativo que proceda a novo cálculo dos retroativos a pagar ao Autor, ao abrigo do regime previsto no n.º 4 e seguintes do art.º 3.° do Decreto-Lei n.º 3/2017, de 6 de Janeiro, que não considere as limitações resultantes do art.º 19.º, n.º 10, da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro e que, em consequência, leve em conta uma remuneração mensal de € 2.438,94, que abrange a remuneração mensal base de € 2.040,59, acrescida do montante de € 398,35, pago a título de suplemento pelo serviço de segurança (SSFS), bem como a pensão do CNP de € 8,22;
d) condenar-se o Réu a abster-se de proceder a descontos adicionais na pensão de reforma do Autor, para efeitos de aposentação e sobrevivência;
e) condenar-se o Réu a proceder à imediata cessação do desconto mensal da quantia de € 31, 39 da pensão de reforma do Autor, que se encontra a ser descontada, a título de sobrevivência, para perfazer o total de 42 (quarenta e dois) anos e 5 (cinco) meses de descontos, com efeitos reportados à data da entrada desta ação;
f) condenar-se o Réu a restituir ao Autor todas as quantias pagas por ele, a título de descontos adicionais para efeitos de aposentação e sobrevivência, a partir de junho de 2013 em diante, para além do período de 36 (trinta e seis) anos de serviço contabilizado no cômputo da reforma;
g) condenar-se o Réu a pagar ao Autor indemnização que vier a ser liquidada em sede de execução de sentença ou em decisão ulterior, relativamente a todas as quantias pagas pelo Autor ao Réu., a título de descontos adicionais para efeitos de aposentação e sobrevivência, a partir de junho de 2013 em diante, para além do período de 36 anos de serviço contabilizado no cômputo da reforma”.
Para tanto alegou, em síntese, que após ter sido reconhecido o seu direito à aposentação na qualidade de Sargento-Mor da Guarda Nacional Republicana, foi posteriormente emitido o ato administrativo ora impugnado, na sequência da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 3/2017, de 6 de janeiro, diploma que veio estabelecer novas regras no âmbito do regime de proteção social convergente aplicável aos militares da GNR.
Assaca ao impugnado erro nos pressupostos de facto e de direito, o que inquina o ato de vício de violação de lei.
Requer a condenação da Ré à prática de ato administrativo que proceda a novo cálculo da pensão de reforma, com pagamento de correspondentes retroativos.
Alega ainda que continua a ser-lhe efetuado o desconto de quotas contributivas para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, relativamente ao tempo adicional de serviço que lhe foi computado, sem que tal implique qualquer contrapartida concreta, o que, no seu entender, configura violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade consagrados nos artigos 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária.
Pede, igualmente, a condenação da Ré a abster-se de proceder a tais descontos adicionais, e, bem assim, a restituir-lhe as quantias indevidamente cobradas, a apurar em sede de liquidação de sentença.
2. Citada, a CGA contestou, defendendo-se por impugnação, alegando, em síntese, que o recálculo da pensão do A., efetuada nos termos do Decreto-Lei n.º 3/2017, de 06 de janeiro, implicou a aplicação da fórmula de cálculo prevista no artigo 53.º, n.º1 do Estatuto da Aposentação, na redação conferida pela Lei n.º1/2004, de 15 de janeiro, não tendo o Autor nenhuma razão no que concerne ao cálculo da pensão, seja no que se refere às dívidas apuradas do tempo de serviço efetuado, seja em relação à pensão unificada, concluindo que o ato impugnado não violou qualquer princípio ou norma legal, devendo manter-se.
3. Terminada a instrução do processo, em 05/01/2024, a 1.ª Instância proferiu despacho saneador-sentença em que decidiu:
(i) Quanto aos pedidos de condenação da CGA de abster-se de proceder a descontos adicionais na pensão de reforma do autor para efeitos de aposentação e sobrevivência e de restituição das quantias pagas- pedidos formulados sob as alíneas d) a g) da p.i.- que essa «pretensão do Autor depende da emissão prévia de um ato administrativo por parte da entidade competente», que por sua vez, nos termos do artigo 67.º, n.º1 do CPTA tem como pressuposto processual « a prévia apresentação, junto da autoridade administrativa competente, de um requerimento dirigido à prática do mesmo ato», pelo que, não tendo o autor efetuado «tal requerimento», impõe-se «a rejeição da ação por falta de interesse em agir», dando lugar « à absolvição da instância, absolvendo-se a Entidade Demandada da instância quanto aos mesmos».
(ii) no mais julgou a ação improcedente, manteve o ato impugnado e absolveu a Ré dos pedidos.
4. Inconformado com o saneador-sentença proferido, o Autor apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 12/07/2024, concedeu “total provimento ao recurso", decidindo revogar a sentença “na parte agora sob recurso, julgando não verificada a exceção de falta de interesse em agir” e “a ação procedente na parte sob recurso, condenando a Ré, Caixa Geral de Aposentações, nos termos peticionados nas alíneas d) a g) do petitório inicial”.
5. É deste acórdão que a CGA vem pedir a admissão do recurso de revista, nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, para o que formulou alegações, que rematou com as seguintes conclusões:
«A. O presente recurso vem interposto do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 12 de julho de 2024, que decidiu julgar totalmente procedente o recurso interposto pelo Autor da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga - que havia julgado a ação improcedente, absolvendo a Caixa Geral de Aposentações (CGA) dos pedidos -, nos seguintes termos: “1. Revogam a sentença recorrida na parte agora sob recurso, julgando não verificada a exceção de falta de interesse em agir. 2. Julgam a ação procedente na parte sob recurso, condenando a Ré, Caixa Geral de Aposentações, nos termos peticionados nas alíneas d) a g) do petitório inicial.”
B. A Caixa Geral de Aposentação, ora Recorrente, não pode conformar-se com o sentido da referida decisão, a qual, salvo o devido respeito, é nula nos termos do artigo 615.º, n.º 1, al. b) aplicável por força do artigo 666.º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, nem interpreta nem aplica corretamente o disposto nos artigos 5.º, 6.º, 25.º e 46.º do Estatuto da Aposentação.
C. Nos termos do disposto no artigo 150.°, n.º 1, do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma boa administração da justiça e uma melhor aplicação do direito.
D. A questão que se submete à apreciação no presente recurso, apresenta relevância jurídica e social, e que poderá vir a reportar-se a um universo abrangente de utentes da Caixa Geral de Aposentações, pelo que a mesma assume uma particular relevância comunitária, para além do impacto financeiro direto (através da restituição de quantias respeitantes a quotas) e indireto (custos técnicos e administrativos que implicam as retificações das pensões) que a adoção da solução que vem sendo preconizada causa ao sistema de previdência.
E. A Recorrente não se conforma com a primeira parte da decisão de revogar a sentença recorrida - de julgar não verificada a exceção oficiosamente suscitada de falta de interesse em agir -, aderindo na íntegra ao entendimento sufragado pelo tribunal «a quo» e para a fundamentação ali prevista. Atento os pedidos deduzidos, e salvo melhor entendimento, a presente ação não poderia de deixar de ser configurada como uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido, aplicando-se nesta situação os pressupostos previstos no n.º 1 do artigo 67.º do CPTA.
F. O artigo 25.º, alínea c) do Estatuto da Aposentação - Decreto-Lei n.º 498/72, de 09 de dezembro, determina que é contado para efeitos de aposentação, por acréscimo ao tempo de subscritor, a percentagem de aumento de tempo de serviço especialmente fixada por lei para funções que o subscritor exerça ou haja exercido, ou a mais elevada das percentagens que concorram, salvo se a lei expressamente permitir a sua acumulação.
G. Conforme resulta da matéria dada como provada, para efeitos de reforma, foi contabilizado, pela CGA, o tempo de serviço do Autor/ Recorrido do seguinte modo: tempo efetivo de 36 anos, 7 meses e 27 dias, com tempo de bonificação de 6 anos, 10 meses e 16 dias, perfazendo total de 43 anos, 06 meses e 13 dias.
H. Na contagem de tempo inicialmente realizada no processo de reforma, com o consequente apuramento de dívida para efeitos de reforma e sobrevivência, o A. possui, em 31 de dezembro de 2005, 36 anos de tempo de serviço, uma das condições então exigidas para a reforma voluntária, de acordo com o EMGNR então vigente – cfr. artigo 85.º, n.º 1, al. b), do Decreto-lei n.º 265/93, de 31 de julho.
I. O que permitiu a aplicação do regime de salvaguarda previsto no artigo 19.º, n.º 10, da LOE de 2011, que prevê a consideração no cálculo da pensão de aposentação da remuneração auferida pelo subscritor em 31 de dezembro de 2010 que, em 31 de dezembro de 2005, tivesse as condições legais para se poder aposentar voluntariamente - o que sucedeu no caso.
J. Ou seja, a dívida que foi apurada ao A. na contagem de tempo do ato revisto permitiu-lhe simultaneamente beneficiar da cláusula de salvaguarda de direitos, por lhe serem contados 36 anos de tempo de serviço, em 31 de dezembro de 2005, considerando uma remuneração superior na base de cálculo da pensão, e, por essa via, ter um montante superior de pensão relativamente aquele teria se a mesma fosse calculada com base na última remuneração.
K. Estabelece o artigo 615.º, n.º 1, alínea b), aplicável por força do artigo 666.º, n.º 1, do CPC, que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.
L. O acórdão recorrido limita-se a concluir que cabe razão ao A./Rcdo. sem explicar porquê nem tão pouco apresentar argumentação jurídica e sustentação legal para essa conclusão, pelo que parece-nos nula a decisão quanto a este ponto – cfr. art.º 615.º, n.º 1, al. b), por força do artigo 666.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
M. De todo o modo, sempre se dirá o seguinte: A entrada em vigor do Decreto-lei n.º 3/2017, de 6 de janeiro, veio superar uma série de divergências interpretativas relativas ao regime transitório a aplicar aos militares da GNR, relativamente ao cálculo da pensão de reforma, prevendo inovadoramente que aquela fosse determinada de acordo com a fórmula prevista no artigo 53.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação, na redação da Lei n.º 1/2004, de 15 de janeiro, determinou a revisão praticamente todas as pensões de reforma de militares da GNR concedidas a partir de 2006-01-01, onde se incluiu a pensão de que o Recorrido era titular.
N. De acordo com o n.º 1 do artigo 21.º do Estatuto da Aposentação as quotas, se tiverem sido regularmente pagas, não são, em caso algum, restituíveis. O pedido de restituição das quotas não poderá proceder por tais quantias terem sido legal e regularmente descontadas, não sendo passíveis de restituição.
O. A relação jurídica previdencial não é uma relação sinalagmática pura entre a obrigação contributiva e a obrigação da prestação previdencial. A obrigação do desconto das quotas decorre direta e obrigatoriamente do direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações, nos termos do artigo 1º do Estatuto da Aposentação.
P. Ou seja, verificados os pressupostos objetivos e subjetivos referidos no artigo 1.º do Estatuto da Aposentação, a inscrição na Caixa Geral de Aposentações é obrigatória, devendo ser efetuados os respetivos descontos, independentemente de um juízo de prognose sobre os termos em que tais descontos influenciarão a pensão.
Q. A pretensão do A./Rcdo, de defender que devem cessar os descontos que têm vindo a ser efetuados e que excedem os 36 anos de serviço, por tais descontos não terem qualquer influência na sua pensão de reforma ou de não existir qualquer contrapartida para os valores que tem vindo a pagar, consubstanciaria uma violação clara do princípio da contributividade, previsto nos artigos 54.º, 61,º n.ºs 1 e 2, 62.º, n.ºs 1 e 2, e 63.º da Lei de Bases de Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, e do princípio da solidariedade intergeracional que devem reger os sistemas de pensões em Portugal.
Termos em que, com o douto suprimento de V.ªs Ex.ªs deve o presente recurso de revista ser admitido, e por via dele, ser o mesmo julgado procedente, com as legais consequências.»
6. O Autor contra-alegou, mas não formulou conclusões.
7. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar do STA, de 18/12/2024, que se transcreve na parte que mais releva:
“(…)
A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão a apreciar, por se reportar a um universo bastante abrangente de utentes da CGA e poder ter um grande impacto financeiro sobre o sistema de previdência, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, por o recálculo da pensão do A. implicar a aplicação da forma de cálculo prevista no art.° 53.°, n.° 1, do EA, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 1/2004, de 15/1, com aplicação do regime de salvaguarda previsto no art.° 19.°, n.° 10, da LOE/2011, imputando ao acórdão recorrido a nulidade de falta de fundamentação vertida na al. a) do n.° 1 do art.° 615.° do CPC e erros de julgamento por violação do art.° 67.°, n.° 1, do CPTA, e dos princípios da contributividade, previsto nos arts. 54.°, 61.°, n°s. 1 e 2, 62.°, n°s. 1 e 2 e 63.°, todos da Lei de Bases da Segurança Social, e da solidariedade intergeracional, referindo que a relação jurídica previdencial não é uma relação sinalagmática pura entre a obrigação contributiva e a obrigação de prestação providencial.
(…)”.
8. Notificado nos termos do artigo 146.º, n.º 1 do CPTA, o magistrado do Ministério Público nada veio dizer.
9. Com prévia dispensa de vistos, vão os autos à Conferência para julgamento.
II- QUESTÕES A DECIDIR
10. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto de cada um dos recursos, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - , está em causa decidir se o acórdão recorrido enferma:
b. 1. do vício de nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, al. b) aplicável por força do artigo 666.º, n.º 1 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, por falta de fundamentação;
b. 2. de erro de julgamento decorrente de ter sido julgada não verificada a exceção oficiosamente suscitada de falta de interesse em agir.
b. 3. de erro de julgamento decorrente da errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 5.º, 6.º, 25.º e 46.º do Estatuto da Aposentação (EA).
FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
11. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:
«1) O Autor é Sargento-Mor aposentado da Guarda Nacional Republicana tendo estado anteriormente na situação de reserva - facto não controvertido.
2) Nos meses compreendidos entre janeiro de 2011 e março de 2012, a pensão de reserva do Autor era de 2.438€94, com dedução de 5,75%, correspondente a 140€24, sendo o desconto de quota da Caixa Geral de Aposentações no valor de 252,86€ - Cfr. recibos de vencimento a fls. 24 e 72 a 74 do processo administrativo e cfr. documento n.º 3 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
3) Em 14-03-2012, a Guarda Nacional Republicana apresentou o processo de reforma do Autor junto da Ré - Cfr. fls. 30 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
4) Para efeitos de reforma, ao Autor foi contabilizado pela Guarda Nacional Republicana tempo de serviço militar da seguinte forma: tempo de serviço efetivo de 35 anos, 5 meses e 8 dias, com aumento de 7 anos, 6 meses e 7 dias, perfazendo total do tempo de serviço de 42 anos, 11 meses e 15 dias - Cfr. fls. 28 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
5) Para efeitos de reforma, em 02-04-2013, a Ré contabilizou o tempo de serviço do Autor do seguinte modo: tempo efetivo de 36 anos, 7 meses e 27 dias, com tempo de bonificação de 6 anos, 10 meses e 16 dias, perfazendo total de 43 anos, 06 meses e 13 dias - Cfr. fls. 48 e 49 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
6) Para efeitos de reforma, o Centro Nacional de Pensões considerou o valor da “pensão estatutária” do Autor em 6,12€ - Cfr. fls. 35 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
7) Em 02-04-2013, o Conselho Diretivo da Ré proferiu decisão quanto à pensão de reforma unificada do Autor - Cfr. fls. 36 e 37 do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
8) Em 02-04-2013, a Ré emitiu ofício dirigido ao Autor, comunicando-lhe a decisão referida no ponto precedente, entre o mais, nos seguintes termos:
“(...)
Informo V.Exa. de que, ao abrigo do disposto no artigo 97.° do Estatuto da Aposentação - Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, lhe foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2013-04-02, da Direção da CGA (proferido por delegação de poderes publicada no Diário da República II Série, n.º 250 de 2011-12-30), tendo sido considerada a situação existente em 2012-03-19, nos termos do artigo 43.° daquele Estatuto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 238/2009, de 16 de setembro. O valor da pensão para o ano de 2012 é de € 2 103,40 e foi calculado, nos termos do artigo 5,°, n.ºs 1 a 3, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, alterado pela Lei n.º 52/2007 e com a redação dada pelo artigo 30.° da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, com base nos seguintes elementos:
P1 (parcela da pensão com tempo de serviço até 2005-12-31):
Tempo efetivo: 29a 04m
Tempo percentagens: 06a 10m
Tempo CNP: 01a 01m
Tempo Total: 37a 03m
P2 (parcela da pensão com tempo decorrido após 2006-01 -01):
Tempo efetivo: 06a 02m
Anos civis considerados: 3a
Taxa Anual de formação: 2,00 %
Ano 2012 2005
Remuneração base: € 2040,59 € 1885,28 Remunerações de referência: € 2 495,58
Outras remunerações base: € 398,35 € 302,05
Outras rem. Art.°47.º n.°1 al. b): €0,00 €0,00
Remuneração total: € 2 045,84(1) €2 217,91 (2)
Rem. Considerada (Lim. 12x1 AS): €2 217,91
Pensão do CNP: €8,22
Fator Sustentabilidade (FS): 0,9608
Montante de P1: €1 959,54 Montante de P2: €143,86
(1) Na remuneração considerada foi aplicado o fator de redução de 0,05750 e a percentagem líquida de quota para a CGA de 89,00 %.
(2) Na remuneração de 2005 foi aplicado o fator de revalorização de 1,1393 e a percentagem líquida de quota para a CGA de 89,00 %.
O pagamento da pensão constitui encargo do Serviço onde presta funções até ao último dia do mês em que for publicada no Diário da República, passando a ser da responsabilidade desta Caixa a partir do dia 1 do mês seguinte ao da publicação.
Para além da pensão, o Serviço terá de pagar ainda um duodécimo do subsídio de Natal, no valor de € 175,28 correspondente a 1/12 do valor da respetiva pensão mensal.
Nos termos do art.º 78.º da Lei do Orçamento do Estado para 2013, o Serviço, para além dos outros descontos obrigatórios, deduzirá também na pensão a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), no valor de € 120,84.
O Interessado é devedor da(s) quantia(s) abaixo mencionada(s), cujo pagamento terá início a partir do 1° abono a efectuar pela Caixa:
Aposentação: € 6 039,96Tempo: 06a 10m 16d
Períodos:
de 1978-06-25 a 1984-12-31 de 1985-01-01 a 1993-12-31 de 1994-01-01 a 2005-12-31
Sobrevivência: € 1 883,87 Tempo: 06a 10m 16d
Períodos: de 1978-06-25 a 1984-12-31 de 1985-01-01 a 1993-12-31 de 1994-01-01 a 2005-12-31
Sempre que haja dívida para a aposentação será paga na razão de 7,5% da pensão mensal e, para sobrevivência, no máximo de 60 prestações mensais, sendo de 25 € o valor mínimo de cada prestação, desde que não seja requerido o seu pagamento integral ou em menor número de prestações.
OBSERVAÇÕES
O montante da pensão foi reduzido em 3,92%, por aplicação do Fator de Sustentabilidade para o ano de 2012.
(...)”.
- Cfr. fls. 40 e 41 do processo administrativo e cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido
9) Em 15-02-2017, a Ré dirigiu ofício ao Autor, entre o mais, com o seguinte teor:
“(...)
Alteração das condições de reforma.
Motivo de Alteração: Aplicação do disposto no art.º 3.º, n.ºs 4 a 7, do Decreto-Lei n.º 3/2017, de 06 de janeiro
Informo V.Exa. de que, para os efeitos do art.° 99.º, n.º 3, do Estatuto da Aposentação, as condições da reforma que lhe compete, foram alteradas, por despacho de 2017-0215, da Direção da CGA, pelo motivo supra indicado.
O valor da pensão para o ano de 2012 é de € 2 164,43 com base nos seguintes elementos: Tempo efetivo: 35a 07m Remuneração base: € 2 040,59
Tempo de percent.: 06a 10m Outras remunerações base: € 357,53
Tempo CNP: 01a 01m Outras rem. art.º 47.º n.°1 al. b): € 0,00
Tempo total: 43a 06m Remuneração total: €2 398,12 (1)
Tempo considerado: 36a 00m Pensão do CNP: €6,12
(1) Na remuneração considerada foi aplicada a percentagem líquida de quota para a CGA de 90,00 %.
O valor mensal ilíquido da pensão de reforma foi alterado de acordo com os valores abaixo indicados, com efeitos desde a sua atribuição, com aplicação da fórmula de cálculo prevista no Estatuto da Aposentação, em vigorem 2005-12-31.
Relativamente ao período durante o qual lhe foi abonada pensão transitória, compete ao seu Serviço proceder ao pagamento das diferenças entre o novo valor da pensão, resultante da retificação, e o valor da pensão inicial.
No período de pagamento da pensão por parte desta Caixa, os valores resultantes do processo de revisão são os abaixo indicados:
As diferenças entre os novos valores resultantes da revisão e os anteriormente abonados por esta Caixa são os que a seguir se indicam:
O crédito dos retroativos devidos em consequência da presente revisão serão efetuados nos seguintes termos:
Os valores de pensão acima indicados correspondem ao seu montante ilíquido, sobre os quais incidirão as respetivas deduções, nomeadamente, IRS, sobretaxa de IRS, subsistemas de saúde, CES, desconto para pagamento de dívida de quotas e outros de caráter facultativo, na medida em que as mesmas se mostrem devidas,
A revisão foi realizada de forma integralmente automatizada, circunscrevendo-se á alteração do valor mensal da pensão, sem qualquer modificação no tempo de serviço inicialmente contado e nas dividas de quotas apuradas para pagamento desse tempo, que se mantêm até estarem completamente liquidadas.
Encontra-se disponível para consulta via CGA Directa, informação detalhada sobre o pagamento de março de 2017. (...)”
- Cfr. fls. 65 e 66 do processo administrativo e cfr. documento n.° 2 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
10) Em 10-04-2017, o Autor apresentou recurso hierárquico junto da Ré, com referência ao ofício identificado ao ponto antecedente - Cfr. fls. 76 a 87 do processo administrativo e cfr. documentos n.° 5, n.° 6 e n.° 7 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. Importa ainda aditar os seguintes factos, documentados no processo e não controvertidos, relevantes para a questão que não foi conhecida pelo Tribunal recorrido e que constitui tema do presente recurso jurisdicional:
11) O Autor encontra-se a fazer o pagamento de quotas correspondentes à contribuição para a aposentação e para sobrevivência respeitantes ao tempo acrescido de 6 anos, 10 dias e 16 meses, ao abrigo do disposto na al c) do artigo 25.º do Estatuto da Aposentação – cf. segunda página do doc. n.º 1 junto com a petição inicial e acordo das partes.
12) Na data da aposentação, o Autor contava com um tempo total de descontos não inferior a 43 anos e 6 meses – cf. doc. n.º 2 junto com a petição inicial e acordo das partes.
III. B.DE DIREITO
b. Enquadramento geral
12. Com a ação que intentou, o Autor impugnou o ato automático de revisão da sua pensão de aposentação, praticado pela CGA em 15/02/2017, sustentando que a remuneração considerada na base de cálculo se encontra erradamente determinada - ver pedidos formulados sob as alíneas a) a c) - por ter considerado a remuneração vigente em 31/12/2010, que tinha sido objeto dos cortes impostos pelo art.º 19.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro.
13. Ademais, o Autor invocou - ver pedidos formulados sob as alíneas d) a g) do petitório - estar a ser-lhe indevidamente exigido o pagamento de quotas correspondentes à contribuição para a aposentação e para sobrevivência respeitantes ao tempo acrescido de 6 anos, 10 dias e 16 meses, efetuado ao abrigo do disposto na al. c) do art. 25.º do Estatuto da Aposentação.
14. A 1.ª Instância absolveu a CGA da instância relativamente aos pedidos formulados sob as alíneas d) a g) e quanto aos demais peticionado julgou a ação totalmente improcedente.
15. O Autor conformou-se com o saneador- sentença no segmento em que foi decidido que a remuneração considerada na base de cálculo foi corretamente fixada pela CGA, mas apelou para o TCA Norte desse saneador - sentença no segmento em que nele se absolveu a CGA da instância, e em que, consequentemente, não se conheceu da sua pretensão relativamente à invocada ilegalidade do pagamento das quotas correspondentes à contribuição para a aposentação e para sobrevivência respeitantes ao tempo acrescido de 6 anos, 10 dias e 16 meses, ao abrigo do disposto na al. c) do art. 25.º do Estatuto da Aposentação, e do seu consequente direito à restituição dos montantes pagos a esse título.
16. O Tribunal a quo deu razão ao Autor, vindo agora a CGA pedir revista do acórdão proferido, assando-lhe nulidade por falta de fundamentação ao abrigo do disposto na alínea b), n.º1 do artigo 615.º do CPC e erros de julgamento em matéria de direito.
Vejamos se lhe assiste razão.
b. 1. Da nulidade do acórdão por falta de fundamentação nos termos da alínea b), n.º1 do artigo 615.º do CPC.
17. Nas conclusões K) e L) do recurso de revista, a Recorrente imputa ao acórdão recorrido a nulidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, por remissão do artigo 666.º, n.º 1, do CPC. Fundamenta tal arguição no facto de o acórdão se limitar a acolher a pretensão do Autor/Recorrido sem, todavia, explicitar os fundamentos jurídicos e legais que sustentam tal juízo, o que, no seu entender, consubstancia nulidade decisória por ausência de fundamentação.
Mas sem razão. Vejamos.
18. As causas determinativas de nulidade das decisões judiciais encontram-se taxativamente elencadas no art.º 615º, n.º1 do CPC ex vi arts. 1º e 95º do CPTA e reportam-se a vícios formais da sentença em si mesma considerada, decorrente de na respetiva elaboração e/ou estruturação não terem sido respeitadas as normas processuais que regulam essa sua elaboração e/ou estruturação e/ou as que balizam os limites da decisão nela proferida (o campo de cognição do tribunal fixado pelas partes e de que era lícito ao último conhecer oficiosamente não foi respeitado, ficando a decisão aquém ou indo além desse campo de cognição), tratando-se, por isso, de defeitos de atividade ou de construção da própria decisão judicial em si mesma considerada, ou seja, reafirma-se, vícios formais que afetam essa decisão de per se ou os limites à sombra dos quais esta é proferida.
19. Nesse sentido, veja-se o Acórdão STA, de 14/11/2018 (proc. n.º 0829/12.7BELRA 0212/18) no qual se expendeu a seguinte jurisprudência: «As nulidades das decisões judiciais situam-se no âmbito da sua validade formal e pressupõem que o concreto ato jurisdicional tenha desrespeitado as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou violado o conteúdo e limites do poder à sombra da qual foi decretado».
20. De acordo com a alínea b), n.º 1 do artigo 615.º do CPC, a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas se verifica quando se constata a ausência absoluta de motivação, seja ela de facto ou de direito. A jurisprudência, assim como a doutrina, têm reiteradamente afirmado que não basta a fundamentação ser lacónica, deficiente ou errónea para que se verifique a nulidade: é necessário que inexista por completo qualquer justificação da decisão- cfr. Acórdãos do STA, de 30/01/2025, proc.030/24.7BALSB e de 27/02/2025, proc.086/24.2BALSB; na doutrina, cfr. Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, ob. cit., pág. 199; Anselmo de Castro, “Direito Processual Civil Declaratório”, vol. III, pág. 141; José Lebre de Freitas, “Código de Processos Civil Anotado”, vol. 2.º, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2008, págs. 703 e 704; e “A Ação declarativa Comum à Luz do Código de Processo Civil de 2013”, 3.ª edição, Coimbra Editora, setembro de 2013, pág. 332.
21. No que respeita à fundamentação de facto, a nulidade apenas se verifica quando não se especificam os fundamentos factuais que alicerçam a decisão, sendo que a insuficiência ou incorreção da motivação factual é sindicável por via de recurso e não por via de nulidade (cfr. artigo 662.º, n.ºs 2, alínea d), e 3, alíneas b) e d), do CPC).
22. Quanto à fundamentação de direito, esta deve permitir ao destinatário compreender o percurso lógico-jurídico que conduziu à decisão, não sendo admissível uma adesão genérica aos argumentos das partes (artigo 154.º, n.º 2, do CPC). Contudo, admite-se a remissão para decisões anteriores, nos termos dos artigos 656.º e 663.º, n.º 5, do CPC, desde que a questão seja simples e já tenha sido objeto de apreciação jurisdicional.
23. De qualquer modo, a nulidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC apenas se verifica quando a decisão judicial carece, em absoluto, de qualquer fundamentação, o que não se confunde com uma motivação insuficiente ou pouco desenvolvida A nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas se verifica quando esta se encontra absolutamente desprovida de qualquer motivação, não se confundindo tal vício com uma fundamentação escassa, lacónica ou insuficientemente desenvolvida.
24. No caso sub judice, o acórdão recorrido julgou procedente a pretensão do autor, aí recorrente reconhecendo-lhe o direito à restituição das quantias descontadas a título de quotizações relativas ao período que excede os 36 anos de serviço legalmente considerados para efeitos de cálculo da pensão de aposentação.
25. A fundamentação aduzida pelo Tribunal a quo, ainda que sucinta, identifica os fundamentos de facto e de direito que sustentam a decisão, como resulta do seguinte trecho:
“«2. O mérito do pedido de condenação à prática do ato devido.
Neste ponto cabe também claramente razão ao Recorrente.
A Ré nem sequer pôs em causa, nem na contestação apresentada na ação nem nas contra-alegações do presente recurso, que cabe razão ao Autor, ao defender que devem cessar os descontos que têm vindo a ser efetuados e que excedem os 36 anos de serviço que a lei permite como limite máximo a ser contabilizado para o cálculo da pensão de reforma, bem como ser restituídas as importâncias descontadas a título de contribuição para a pensão de aposentação e para a pensão de sobrevivência e que ultrapassam aquele limite máximo.
Pois tais descontos não têm qualquer influência na pensão de reforma que lhe foi atribuída nem uma futura e eventual pensão de sobrevivência, não existindo, assim, qualquer contrapartida para os valores que o ora Autor tem pago e ainda está a pagar, através de desconto mensal na sua pensão de reforma.
O que constituiu, como o Autor defende, uma violação do disposto no artigo 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária, e no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.
Pelo que procede a ação na parte agora em apreço, ou seja, no que respeita aos pedidos formulados no articulado inicial sob as alíneas d) a g).»
26. Apesar de a motivação apresentada poder ser considerada pouco desenvolvida e de conter formulações imprecisas, nomeadamente ao afirmar que a CGA não contestou os fundamentos invocados pelo Autor, a decisão não se encontra desprovida de fundamentação, uma vez que, o Tribunal a quo explicitou o raciocínio jurídico que conduziu ao reconhecimento do direito invocado pelo autor, permitindo aos seus destinatários apreender o iter cognoscitivo e valorativo subjacente à decisão. Conforme se sumariou no Acórdão do STA, de 16/12/2012 (proc.º 04/16.1BEPRT):
«I- Em termos de falta de fundamentação de facto e de direito, há que ter em atenção que só se verifica tal nulidade quando ocorre falta absoluta de fundamentação, sendo que “há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afeta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto”.»
27. Em face das considerações que antecedem resulta com meridiana evidência que não se verifica a nulidade prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, uma vez que a decisão recorrida contém fundamentação, ainda que sucinta, sendo esta suficiente para dar cumprimento ao dever de fundamentação consagrado no artigo 205.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.
Termos em que, sem necessidade de maiores desenvolvimentos, se impõe concluir pela improcedência da invocada nulidade do acórdão recorrido por vício de falta de fundamentação.
b. 2. Do erro de julgamento decorrente de ter sido julgada não verificada a exceção oficiosamente suscitada de falta de interesse em agir.
28. A Recorrente, conforme se colhe da alínea E) das suas conclusões de recurso, insurge-se contra com o acórdão recorrido no segmento em que nele se julgou não verificada a exceção de falta de interesse em agir, suscitada oficiosamente, aderindo integralmente à posição anteriormente sufragada pelo tribunal de 1.ª Instância e à respetiva fundamentação. Sustenta que, atentos os pedidos formulados, a presente ação deveria ser qualificada como uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido, nos termos do artigo 67.º, n.º 1, do CPTA.
29. O Tribunal a quo, ao conhecer da exceção, decidiu pela sua improcedência, com base na seguinte fundamentação:
«Entendemos que não se verifica a exceção oficiosamente suscitada, procedendo o recurso quer quanto a esta matéria quer quando ao mérito do pedido, não apreciado.
Não é necessário que haja a prática de um ato para que se peça a condenação à prática do ato devido porque, precisamente, não ter sido decidida a pretensão do particular é uma das hipóteses em que é permitida a dedução deste pedido – alínea a) e segunda parte da alínea b) do n.º1 do artigo 67º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
E se é certo que, como regra, deve o particular apresentar previamente requerimento que constitua o órgão competente no dever legal de decidir – n.º1 deste preceito – também se prevê que a condenação à prática do ato devido pode ser pedida sem ter sido apresentado previamente requerimento quando, numa de duas hipóteses, não tenha sido cumprido o dever de emitir ato administrativo que resultava diretamente da lei, como é o caso da continuidade da inscrição do Autor na Caixa Geral de Aposentações – n.º 4, alínea a), do mesmo preceito.
Dispõe o n. º4, alínea A) do artigo 67º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sem margem para equívocos:
“A condenação à prática de ato administrativo também pode ser pedida sem ter sido apresentado requerimento, quando:
a) Não tenha sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava diretamente da lei”.
No caso o Autor pediu a condenação da Ré, Caixa Geral de Aposentações, a praticar ato que ordene imediata cessação do desconto mensal da quantia de 31€39 da sua pensão de reforma do Autor, que se encontra a ser descontada, a título de sobrevivência, para perfazer o total de 42 (quarenta e dois) anos e 5 (cinco) meses de descontos, com efeitos reportados à data de entrada da ação bem como ordene a restituição de todas as quantias pagas por ele, a título de descontos adicionais para efeitos de aposentação e sobrevivência, a partir de Junho de 2013 em diante, para além do período de 36 (trinta e seis) anos de serviço contabilizado no cômputo da reforma – alíneas e) e f) do petitório.
Ato que, a ser devido, resulta direta e vinculadamente da lei.
O que se enquadra perfeitamente no disposto no n. º4, alínea a) do artigo 67º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Solicitando uma tutela inibitória, da cessação dos atos materiais desses descontos – alínea e) do pedido inicial -, tutela prevista no artigo 37º, n.º1, alínea h), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Improcede, pois, esta exceção.»
30. O n.º 4 do artigo 67.º do CPTA, introduzido pela revisão legislativa de 2015, consagra uma derrogação ao princípio da necessidade de impulso procedimental por parte do administrado, permitindo, em determinadas circunstâncias, a formulação direta de pedido de condenação da Administração à prática de ato administrativo legalmente devido, sem que tenha sido previamente apresentado um requerimento nesse sentido.
31. Nos termos da alínea a) do n.º 4 do artigo 67.º do CPTA, essa possibilidade verifica-se quando a omissão administrativa representa a inobservância de um dever jurídico de atuação vinculada que decorre diretamente da lei. Esta exceção justifica-se pela natureza imperativa da norma legal violada, que impõe à Administração um comportamento positivo, independentemente de qualquer iniciativa do particular.
32. Assim, quando a Administração se abstém de praticar um ato que a lei impõe de forma vinculada, o particular pode recorrer diretamente à jurisdição administrativa para obter a condenação à prática do ato devido, sem necessidade de prévia interpelação. Esta interpretação encontra respaldo na doutrina de Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, que referem que a norma visa proteger o administrado contra omissões que não carecem de impulso externo (Comentário ao CPTA, 5.ª ed., Almedina, pp. 499-501).
33. A alínea b) do mesmo preceito prevê igualmente a admissibilidade da ação de condenação à prática de ato devido quando o ato impugnado tenha sido praticado no âmbito de procedimento de iniciativa oficiosa. Nestes casos, o interessado pode requerer judicialmente a substituição do ato praticado por aquele que, nos termos legais, deveria ter sido emitido, sem necessidade de prévio requerimento. Esta previsão visa evitar que a Administração, ao atuar oficiosamente, se exima ao cumprimento dos deveres legais que sobre ela impendem. Neste sentido, veja-se o comentário de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, que, na sua anotação ao artigo 67.º do CPTA, referem:
“A norma consagra uma exceção ao princípio do impulso procedimental do interessado, reconhecendo que, em determinadas situações, a própria iniciativa oficiosa da Administração não pode servir de escudo para a prática de atos ilegais ou desconformes com o direito aplicável.” (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., Almedina, pp. 499-501).
34. No caso concreto, o Autor alega que os descontos efetuados pela Caixa Geral de Aposentações (CGA), no âmbito de um procedimento oficioso, são ilegais, porquanto já teria completado o tempo de serviço legalmente exigido para a aposentação. Tal alegação configura, em tese, uma situação de atuação administrativa desconforme com o direito aplicável, impondo-se à CGA o dever jurídico de cessar os descontos e restituir os montantes indevidamente cobrados.
35. Nestes termos, e nos precisos moldes da alínea b) do n.º 4 do artigo 67.º do CPTA, consideramos, tal como acabou por entender o Tribunal recorrido, que assistia ao Autor legitimidade para intentar a presente ação de condenação do Réu à cessação da sua alegada atuação ilegal e à consequente reposição da legalidade, sem que sobre o autor recaísse o ónus de prévia interpelação da entidade administrativa nesse sentido.
36. A presente ação reveste inequivocamente a natureza de uma ação administrativa de condenação à prática de ato devido, sendo-lhe aplicável o regime jurídico previsto no n.º 4 do artigo 67.º do CPTA. As quotizações cobradas pela CGA ao Autor são processadas no âmbito de um procedimento de iniciativa oficiosa, pelo que, pro força do regime legal do n.º4 do art.º 67.º, não se verifica a exceção de falta de interesse em agir por banda do Autor, dado que o mesmo invoca um direito subjetivo à cessação de uma atuação administrativa que reputa de ilegal e a restituição de valores indevidamente cobrados.
37. O Autor alega que os descontos efetuados pela Caixa Geral de Aposentações (CGA), no âmbito de um procedimento oficioso, são ilegais ou indevidos, porquanto já teria completado o tempo de serviço legalmente exigido para a aposentação. Essa alegação configura, em tese, uma situação de atuação administrativa desconforme com o direito aplicável, impondo-se à CGA, a ser assim, o dever jurídico de cessar os descontos e restituir os montantes indevidamente cobrados. O Autor não tem de previamente requerer à CGA que proceda à devolução das quotizações pagas que considera indevidamente cobradas para propor a competente ação de impugnação dessa cobrança e obter a devolução dos montantes cobrados a esse título.
Termos em que se impõe julgar improcedente o fundamento de recurso invocado, mantendo-se a decisão recorrida neste segmento.
b. 3. Do erro de julgamento decorrente da errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 5.º, 6.º, 25.º e 46.º do Estatuto da Aposentação
38. A Recorrente CGA imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento de direito, sustentando que, nos termos da alínea c) do artigo 25.º do Estatuto da Aposentação (EA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, o tempo de serviço do Recorrido foi corretamente apurado, incluindo a bonificação legalmente prevista, perfazendo um total de 43 anos, 6 meses e 13 dias.
39. Tal contagem permitiu-lhe, em 31 de dezembro de 2005, atingir os 36 anos de serviço exigidos para a aposentação voluntária, ao abrigo do artigo 85.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 265/93, de 31 de julho (Estatuto do Militar da GNR então vigente). Alega ainda que o Recorrido beneficiou legitimamente do regime de salvaguarda previsto no artigo 19.º, n.º 10, da Lei do Orçamento do Estado para 2011, o qual assegura a aplicação da remuneração auferida em 31 de dezembro de 2010 como base de cálculo da pensão, desde que, à data de 31 de dezembro de 2005, o subscritor reunisse os requisitos legais para a aposentação voluntária.
39. A Recorrente invoca ainda o disposto no artigo 21.º, n.º 1, do EA, segundo o qual as quotas regularmente pagas não são, em caso algum, restituíveis, salvo quando cobradas sem base legal. Sustenta que a relação previdencial não é de natureza sinalagmática estrita, sendo os descontos obrigatórios por força da inscrição na CGA, independentemente da sua repercussão direta no montante da pensão. Alega, por fim, que a pretensão do Recorrido violaria os princípios estruturantes do sistema de segurança social, nomeadamente os princípios da contributividade e da solidariedade intergeracional, consagrados nos artigos 54.º, 61.º a 63.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro).
40. O Recorrido, por seu turno, defende a confirmação do acórdão recorrido, alegando, em síntese, que: (i) se encontra a pagar quotas relativas ao tempo bonificado (6 anos, 10 meses e 16 dias), nos termos da alínea c) do artigo 25.º do EA; (ii) à data da aposentação, contava com mais de 43 anos de serviço; (iii) esse tempo excede largamente o limite de 36 anos legalmente relevante para o cálculo da pensão, pelo que os descontos adicionais não têm qualquer reflexo na pensão atribuída.
41. Sustenta que os descontos efetuados para além dos 36 anos não têm qualquer utilidade prática, não influenciando nem a pensão de aposentação nem uma eventual pensão de sobrevivência. A ausência de contrapartida para os valores pagos configura, segundo o Recorrido, uma situação de enriquecimento sem causa por parte da CGA, sendo ilegítima a exigência de descontos adicionais após o cumprimento do tempo legalmente exigido para aposentação sem penalização.
42. O acórdão recorrido considerou que, não havendo qualquer reflexo dos descontos adicionais na pensão atribuída, nem em eventual pensão de sobrevivência, e não existindo, por conseguinte, qualquer contrapartida para os valores pagos, a exigência de tais descontos configura uma violação do artigo 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária e do artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
Será assim?
43. A questão jurídica essencial consiste em determinar se a Caixa Geral de Aposentações (CGA) pode legalmente exigir o pagamento de quotas relativas a tempo de serviço bonificado, mesmo após o subscritor ter atingido, em 2005, os 36 anos de serviço exigidos para a aposentação voluntária. A resposta a esta questão exige uma interpretação sistemática do artigo 21.º do Estatuto da Aposentação (EA), à luz dos princípios constitucionais da legalidade tributária (art. 103.º, n.º 2, CRP), da boa administração (art. 266.º, n.º 2, CRP), bem como dos princípios estruturantes do sistema de segurança social, nomeadamente os da contributividade e da solidariedade intergeracional, consagrados nos artigos 54.º, 61.º a 63.º da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro).
44. O artigo 21.º, n.º 1, do EA estabelece de forma inequívoca que “as quotas regularmente pagas não são, em caso algum, restituíveis”, salvo quando cobradas sem base legal. Esta norma reflete a natureza parafiscal das contribuições para a CGA, inseridas num regime de repartição e não de capitalização, em que as contribuições dos ativos financiam as prestações dos aposentados, sem que exista uma correspondência direta entre o montante descontado e o valor da pensão atribuída. A sustentabilidade do sistema de segurança social é uma exigência constitucional, decorrente do princípio da justiça intergeracional, e está implícita no artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa. Este entendimento reforça que o modelo de repartição – em que os subscritores de hoje financiam as pensões dos aposentados – é constitucionalmente protegido, desde que seja sustentável e justo entre gerações (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 57/2025).
45. A obrigação contributiva decorre da sujeição ao regime da CGA, sendo irrelevante que o tempo de serviço em causa venha ou não a ser considerado para efeitos de cálculo da pensão. A ratio legis do regime reside na manutenção da solvabilidade do sistema, e não na correspondência estrita entre contribuição e benefício individual. A relação jurídica contributiva consubstancia-se, assim, numa obrigação legal de natureza parafiscal, com incidência objetiva sobre a remuneração auferida, independentemente da utilidade marginal que tal contribuição possa representar para o subscritor.
46. Embora exista jurisprudência que, em casos específicos, admitiu a restituição de quotas com fundamento no enriquecimento sem causa, tal entendimento não prevalece quando os descontos foram legalmente exigidos no âmbito de uma inscrição válida e obrigatória. A jurisprudência mais recente tem afirmado a legalidade da exigência contributiva mesmo após o preenchimento do tempo de serviço necessário à aposentação, com base na natureza obrigatória da inscrição e na função redistributiva do sistema.
47. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Administrativo afirmou, em Acórdão de 13 de maio de 2021 (Proc. n.º 02697/15.8BEPRT), que a manutenção dos descontos após o preenchimento do módulo de tempo de serviço necessário para a aposentação não constitui fundamento para a restituição, desde que os pressupostos legais de inscrição e contribuição se mantenham. Lê-se no sumário desse aresto e com relevo para a situação sob análise:
“I- Os descontos para efeitos de aposentação derivam objetivamente do dever de inscrição como subscritor da CGA e não do tempo de serviço necessário para efeitos de aposentação.
II- Não existe uma relação direta causa-efeito quanto ao pagamento das quotas para efeitos de aposentação e a pensão paga ao respetivo titular, já que não são considerados para efeitos de aposentação os períodos contributivos que excedam o período temporal legalmente predeterminado como tempo de serviço ou carreira completa.
III- Não sendo indevidas as contribuições e quotizações pagas pela recorrida por o seu pagamento resultar da lei, não estamos perante a previsão do art. 21.º do EA de restituição do indevido, nem se pode falar de enriquecimento sem causa a que alude o art. 473.º do CC.”
48. Subscrevemos esta jurisprudência. A relação jurídica contributiva ou de quotização consubstancia-se na obrigação de pagamento periódico de um montante apurado segundo critérios normativos previamente estabelecidos, destinado ao financiamento do sistema público de segurança social, o qual se estrutura segundo o modelo de repartição e não de capitalização. A inscrição obrigatória na CGA implica a manutenção da obrigação contributiva enquanto subsistir o vínculo funcional e remuneratório com a Administração Pública.
49. Também a doutrina tem sublinhado que a relação previdencial no regime da CGA não é de natureza sinalagmática estrita, enfatizando que essa relação assume, em certa medida, natureza parafiscal, aproximando-se de uma relação jurídica tributária. Embora as contribuições para a segurança social não se qualifiquem juridicamente como impostos, revestem, em múltiplos aspetos, características análogas às figuras tributárias clássicas (cfr. Ilídio das Neves, Direito da Segurança Social, p. 327).
50. No âmbito do nosso sistema previdencial, inexiste uma correspondência estrita entre o montante das contribuições e o valor das prestações atribuídas. A relação sinalagmática entre o dever de contribuir e o direito às prestações sociais não se traduz numa equivalência individual, mas antes numa lógica de equivalência global (cfr. João Carlos Loureiro, Adeus ao Estado Social?, p. 124), sendo, pois, inexistente uma correspondência direta entre o esforço contributivo individual e o benefício auferido.
51. Ainda como bem observa Maria João Romão Carreiro Vaz Tomé (O Direito à Pensão de Reforma Enquanto Bem Comum do Casal, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coleção Studia Juridica, Coimbra Editora, 1997, p. 28), não se verifica uma correspetividade estrita entre as prestações e as contribuições, não tanto pela ausência de equivalência entre o valor contribuído e o risco assumido pela entidade previdencial, mas sobretudo porque ambas as obrigações se encontram instituídas com vista exclusiva à prossecução de um interesse público relevante.
52. Também no Parecer n.º 448/2000 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, se afirma que a inscrição na CGA é obrigatória e não depende de um juízo de prognose sobre a utilidade futura dos descontos. A contribuição visa garantir a liquidez do sistema e a solidariedade entre gerações, sendo expressão dos princípios da contributividade e da solidariedade intergeracional.
53. É inquestionável que a inscrição na CGA é obrigatória enquanto subsistir o vínculo funcional e remuneratório com a Administração Pública, nos termos dos artigos 1.º, 4.º e 5.º do EA. O artigo 5.º, n.º 1, determina que “o subscritor contribuirá para a Caixa, em cada mês, com a quota de 6% do total da remuneração que competir ao cargo exercido”, e o artigo 24.º, n.º 1, estabelece que “é contado oficiosamente para a aposentação todo o tempo de serviço prestado por subscritor da Caixa em qualquer das situações a que corresponda direito de inscrição”. É, pois, entendimento consolidado que os descontos efetuados no âmbito de uma inscrição válida e obrigatória na CGA não são suscetíveis de restituição, ainda que não venham a refletir-se diretamente no cálculo da pensão, porquanto visam assegurar a sustentabilidade do sistema e concretizar os princípios da solidariedade e da contributividade.
54. Com efeito, os descontos efetuados após o preenchimento do tempo de serviço necessário à aposentação não visam a obtenção de um acréscimo na pensão de reforma – o qual, no caso concreto, não se verificou nem poderia ter ocorrido –, mas antes constituem o cumprimento de uma imposição legal decorrente da obrigatoriedade de inscrição na CGA. Esta obrigação subsiste enquanto se mantiver o vínculo funcional e remuneratório com a Administração Pública, sendo indiferente a utilidade marginal que tais descontos possam representar para o subscritor.
55. Verificados os pressupostos legais de inscrição obrigatória na Caixa Geral de Aposentações, os descontos efetuados sobre a remuneração mensal do subscritor são legalmente exigíveis, independentemente de produzirem ou não reflexo direto no montante da pensão estatutariamente atribuída. A legalidade da sua cobrança decorre da subsistência do vínculo funcional e remuneratório com a Administração Pública, o qual determina, ope legis, a sujeição ao regime contributivo da CGA. Assim, a exigência de quotas não se encontra subordinada à utilidade individual que delas possa advir, mas antes à verificação objetiva dos pressupostos normativos de inscrição e exercício de funções públicas, nos termos dos artigos 1.º, 4.º, 5.º e 24.º do Estatuto da Aposentação.
56. No caso sub judice, apurou-se que o Recorrido atingiu, no ano de 2005, o módulo temporal de 36 anos de serviço exigido para a aposentação voluntária, optando, contudo, por permanecer em funções. Tal circunstância determinou a manutenção da sua inscrição obrigatória na CGA e, por conseguinte, a continuidade da obrigação contributiva. O facto de os descontos subsequentes não influenciarem o valor da pensão de aposentação, nem produzirem efeitos numa eventual pensão de sobrevivência, não confere ao subscritor qualquer direito à sua restituição. Esta conclusão encontra respaldo no referido acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, no qual esta instância afirmou que a legalidade da exigência contributiva se mantém enquanto subsistirem os pressupostos legais de inscrição obrigatória, sendo irrelevante a ausência de reflexo direto das contribuições no cálculo da prestação.
57. Nestes termos, a decisão proferida pelo tribunal a quo, ao determinar a cessação dos descontos e a restituição das quantias pagas pelo Recorrido, incorre em violação manifesta dos artigos 5.º, 21.º e 24.º do Estatuto da Aposentação, bem como dos princípios estruturantes do sistema público de segurança social, nomeadamente os da contributividade, da solidariedade intergeracional e da sustentabilidade financeira.
58. A restituição de quotas legalmente exigidas comprometeria a coerência interna do regime de repartição, subverteria a lógica de mutualização que o sustenta e colocaria em causa a confiança legítima dos demais subscritores na estabilidade e equilíbrio do sistema. Impõe-se, por conseguinte, julgar procedente o recurso, revogando-se o acórdão recorrido na parte em que determinou a restituição das quantias pagas, e reafirmando-se a legalidade dos descontos efetuados pela CGA após o cumprimento do tempo de serviço necessário à aposentação, por força da inscrição obrigatória e da continuidade da prestação de funções públicas remuneradas.
Termos em que se impõe julgar procedente o presente fundamento de recurso.
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso de revista interposto pela Recorrente e, em consequência:
a. 1. revogam o acórdão recorrido, no segmento em que determinou a restituição das quantias pagas;
a. 2. decidem, em substituição, julgar improcedente os pedidos formulados pelo Autor sob as alíneas d) a g) do «pedido» formulado na petição inicial, mantendo-se a legalidade e a exigibilidade dos descontos efetuados pela CGA ao autor - após o cumprimento do tempo de serviço necessário para a sua aposentação -, por força da inscrição obrigatória e da continuidade da prestação de funções públicas remuneradas.
Custas em todas as instâncias pelo Autor.
Notifique.
Lisboa, 5 de junho de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Antero Pires Salvador - Pedro José Marchão Marques.
