01570/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A conformidade do projecto de arquitectura com o disposto no Regulamento do PDM, nomeadamente quanto à cércea máxima permitida, não exclui a aplicação de outras normas condicionantes da construção, designadamente do artigo 121, do RGEU, e do artigo 63, n.º 1, al. d), do DL nº 445/91, de 20-11.

II- Não é nula, nos termos do artigo 103, do DL n.º 380/99, de 22-09, a deliberação camarária que por razões estéticas, atendendo à cércea dominante e às características do conjunto arquitectónico do local onde a construção iria ser inserida, indefere o projecto de arquitectura em que se prevê a implantação de um edifício com uma cércea de 12 metros, altura permitida para o local pelo artigo 42, al. b), do Regulamento do PDM de S. Brás de Alportel .

III- A Câmara Municipal ao aplicar ao caso concreto as condicionantes de natureza estética, paisagística ou de harmonia do conjunto constantes do artigo 121 do RGEU e do artigo 63, do DL 445/91, não está a exercer um poder discricionário mas a preencher conceitos indeterminados neles contidos, socorrendo-se regras técnicas e científicas, não actuando, assim, no exercício de poderes discricionários.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A. .., identificado nos autos, recorre da sentença de 13-05-2002, do TAC de Lisboa, que negou provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação de 2-05-2001, da Câmara Municipal de S. Brás de Alportel, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura, apresentado pelo recorrente, com vista ao licenciamento de construção de um edifício em S. Brás de Alportel.

Nas alegações de fls. 182 e seg.s, o recorrente formula as conclusões seguintes :

1º O acto recorrido indefere o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente para obter o licenciamento para a construção de um edifício no seu prédio que confronte a Norte com a Rua ..., a Sul com a Rua ... e ... da Ponte ..., a Nascente com ... e ... da Ponte ... e a Poente com

2º O acto recorrido foi praticado pela Câmara Municipal de S. Brás de Alportel em 2 de Maio de 2001, e indeferiu o pedido porque:

a) A construção em causa não contribui para a dignificação e valorização estética do conjunto a integrar de harmonia com o estipulado no artº 121º do RGEU;

b) O mesmo é susceptível de manifestamente afectar a estética do local, designadamente por estar em desconformidade com a cércea dominante na Rua da ..., nos termos do artº 63º nº 1 alínea d) do DL 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro.

3º Das fotografias juntas ao processo, o prédio do recorrente para a Rua da ... (que é o que está em causa), está integrado numa zona degradada e sem qualquer edificação relevante, facto afirmado quer na Petição Inicial quer nas Alegações do recorrente e que não foram contestadas pela autoridade recorrida.

4º O prédio do recorrente onde este pretende construir o edifício encontra-se localizado, em termos do Plano Director Municipal de S. Brás de Alportel, único plano municipal plenamente eficaz para a área, no “Espaço Urbano Estruturante I", e o projecto de arquitectura apresentado, respeita integralmente o artº 42º alínea b) do Regulamento referido Plano, conforme foi aceite pela Autoridade recorrida.

5º De facto, o projecto de arquitectura que visa a alteração e ampliação de um edifício existente, está previsto para uma parcela de terreno, cuja frente é superior a 7 metros, apresenta um índice de utilização líquida inferior a 2,8, a profundidade do edifício projectado é de 20 metros, edifício este que tem uma cércea máxima de 12 metros e garante os alinhamentos estabelecidos pelas construções existentes (muros, casas velhas degradadas, como se prova pelo Anexo 1, junto à P.I. e não foi rebatido pela Autoridade recorrida).

6º Porque o projecto do recorrente apresenta 4 pisos em vez de 3, como a Câmara Municipal ilegalmente quer impor, esta entende indeferir o requerido contrariando para o efeito, as regras do PDM, designadamente o artº 42º alínea b) do Regulamento.

7º A douta sentença conclui que um projecto que se conforma com o Plano Director Municipal, nomeadamente com as regras de transformação do uso do solo, pode ser indeferido, com base nos artigos 121º do RGEU e artº 63º nº 1 alínea d) do DL 445/91, com a redacção do DL 250/94.

8º Ignorando que é um direito do proprietário de um prédio, construir de acordo com os índices que o Regulamento do Plano Director Municipal fixa, pois são eles que servem de base, quer para valorizar os negócios imobiliários que visam a obtenção de terrenos para a construção, quer para a aplicação das regras de perequação previstas nos artigos 138º e seguintes do DL 380/99 de 22 de Setembro.

9º Por tal facto a douta sentença viola os artºs 3º, 23º e 24º do DL 69/90, pois o plano é obrigatório tanto para a Administração como para os particulares – e o acto administrativo praticado pela Câmara Municipal não pode deixar de possibilitar a construção de um edifício com 12 metros de cércea, pois tal é permitido pelo Plano Director Municipal de S. Brás de Alportel, permissão esta que vincula este órgão municipal, quando delibera.

10º A aplicação dos artºs 121º do RGEU e artº 63º nº 1 al. d) do DL 445/91, com a redacção do DL 250/94, ao caso concreto, e que a douta sentença incorpora, é manifestamente ilegal, pois tem como consequência impedir o recorrente de construir o edifício que pretende, conforme as regras do PDM, sendo certo que a qualidade do projecto não foi posta em causa, mas tão só o número de pisos, apesar de os 12 metros de cércea permitirem construir 4 pisos, conforme decorre da aplicação das normas fixadas pelo RGEU para o efeito.

11º A douta sentença ao qualificar o acto recorrido como vinculado e não como discricionário (acto este que foi inequivocamente discricionário, quando devia ter sido vinculativo), cometeu um erro de qualificação do acto administrativo concreto, o que foi determinante para o sentido da fundamentação e da decisão quando analisou os vícios de violação de lei, denunciados pelo recorrente, pelo que por este facto também esta deve ser revogada.

A entidade recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões :

I- A deliberação camarária recorrida contenciosamente não enferma de quaisquer vícios, que determinem a sua nulidade ou anulabilidade.

II- A douta sentença recorrida não viola qualquer disposição legal nem merece qualquer reparo pelo que deve ser inteiramente confirmada.

III- A existência do Regulamento de PDM não impede que se apliquem ao licenciamento as outras disposições legais aplicáveis, nomeadamente o RGEU artigo 121) e D.L. 44S/91 (artigo 63º nº 1 al. d).

IV- A actividade camarária em matéria urbanística é vinculada à legislação aplicável mas compete-lhe preencher os conceitos tecnicamente indeterminados como os previstos no artigo 121 do RGEU e artigo 63 n.º 1 al. d) do D.L. 445/91 aplicável ao tempo.

O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

II. A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto :

I) Em 14.02.2001, o recorrente requereu ao Sr. Presidente da Câmara Municipal de São Brás de Alportel, em conformidade com o disposto no D- Lei 445/91, de 20.11, com as alterações introduzidas pelo D. Lei 250/95, de 15.10, se dignasse promover fosse aprovado o PROJECTO DE ALTERAÇÃO-AMPLIAÇÃO–HABITAÇÃO MULTIFAMILIAR relativa ao prédio urbano, sito na Rua ..., com o nº de polícia ..., em S. Brás de Alportel, juntando diversos documentos – doc. 9 a fls. 36 e instrutor,

II) O recorrente havia, em 05.11.98, formulado ao Sr. Presidente da CM de SBA, informação sobre a viabilidade de urbanização para habitação e comércio, e dos condicionamentos (informação prévia), relativamente ao local do mencionado prédio - fls. 13 do apenso (processo administrativo nº 241/98).

III) Por oficio de 03.12,98, era o recorrente informado de que a Câmara deliberara ouvir a firma “...” executara do Plano de Urbanização de S. Brás de Alportel, uma vez que o referido plano estava em fase de ultimação – fls. 16 do mesmo instrutor;

IV) Em reunião da Câmara de 02.02.99, foi deliberado informar o recorrente de que o pedido era viável, de harmonia com os pareceres técnicos juntos, para construção com cave, r/chão, 1º e 2º andares, do que o recorrente foi notificado e de outras condicionantes, como sejam a frente mínima de parcela de ou lote de 7 metros; índice de utilização líquido < – 2,8 aplicável a uma profundidade de 20 metros; Cércea: Cave, rés-do-chão, 1º e 2º andares, - na Rua da ...; Cércea: rés-do-chão da Rua ..., e que tinham de ser garantidos os alinhamentos existentes ou os que foram ficados pela Câmara Municipal.- fls. 17 e 19 do instrutor;

V) O Recorrente apresentou à Câmara em 01.03.1999, requerimento solicitando a reapreciação do processo, nos termos do doc., de fls. 20, 21 e 22 do dito instrutor;

VI) A Câmara deliberou, em reunião de 16.03.1999, manter a deliberação de 02.02.99, acrescentando “em virtude do pretendido pelo requerente exceder em muito a cércea da preexistência ou a cércea dominante no conjunto em que se insere” – mesmo doc. fls. 22;

VII) Tal deliberação foi notificada ao recorrente por oficio de 18.03.1999, voltando o recorrente a pedir a reapreciação do seu pedido nos termos do requerimento de fls. 25/26 do instrutor, tendo a Câmara deliberado manter a sua deliberação anterior, em reunião de 02.11.99, depois de colhidas informações e pareceres - mesma fls. 26, do que o recorrente foi notificado;

VIII) Mais tarde, em 14.02.2001, o recorrente formula o pedido mencionado em I) supra e que dá origem ao processo camarário n.º 29/2001, fls. 36 deste;

IX) Sobre tal pedido deliberou a Câmara, em reunião de 13.03.2001, por unanimidade, mandar ouvir o requerente nos termos do CPA, em virtude do requerente não ter cumprido as deliberações tomadas quanto à respectiva informação prévia, e ser intenção da Câmara indeferir o projecto – fls. 38 do instrutor (P. 29/2001).

X) O recorrente foi notificado e respondeu nos termos do escrito de fls. 46 do mencionado instrutor.

XI) A Câmara, em reunião de 02.05.2001, deliberou por maioria, com a abstenção de dois vereadores, indeferir o projecto de arquitectura apresentado, «dado que a construção em causa não contribui para a dignificação e valorização estética do conjunto a integrar, de harmonia com o estipulado no art. 121º do R. G. E. U., e ainda porque o projecto em causa é susceptível de manifestamente afectar a estética do local, designadamente por estar em desconformidade com a cércea dominante da Rua da ..., nos termos do art. 63º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro.» - fls. 45 do instrutor;

XII) O recorrente foi notificado desta deliberação por oficio de 04.05.2001 – fls. 49;

XIII) Em 31.05.2001, o recorrente solicitou à Câmara esclarecimentos nos termos do doc. de fls. 53 do instrutor;

XIV) Por oficio de 21.06.2001, a Câmara notificou o recorrente com indicação mais aprofundada das razões do indeferimento, nos termos de fls. 58/59 do instrutor;

XV) Por aviso publicado no “...” de 15.09.2001, era tornado público de que em reunião ordinária de 04.09.2001, a Câmara deliberara proceder à prorrogação do período de discussão pública sobre o conteúdo e propostas do PLANO DE URBANIZAÇÃO DA VILA DE S. BRÁS DE ALPORTEL, e segundo o qual o PU estaria exposto por um período de 20 dias contando-se o mesmo a partir do 15º dia da data da publicação do aviso em Diário da República – fls. 72 destes autos.

III. Como resulta da matéria de facto, a deliberação contenciosamente recorrida indeferiu o pedido de licenciamento formulado pelo recorrente porque

- a construção em causa não contribui para a dignificação e valorização estética do conjunto a integrar, de harmonia com o estipulado no art. 121º do R. G. E. U., e

- porque o projecto em causa é susceptível de manifestamente afectar a estética do local, designadamente por estar em desconformidade com a cércea dominante da Rua da ..., nos termos do art. 63º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro.

O recorrente, no recurso contencioso, sustentou, além do mais, que tal deliberação é nula, uma vez que situando-se o prédio a construir em área abrangida pelo PDM de S. Brás de Alportel, onde, de acordo com a al. b), do artigo 42, do Regulamento daquele Plano, está prevista a construção de edifícios com a volumetria e cércea propostas no projecto indeferido. Ora, no entender do recorrente, tal norma, que se impõe a particulares e entidades públicas, conferir-lhe-ia o direito de construir naqueles termos, pelo que o acto recorrido ao indeferir o licenciamento é nulo por violar aquela norma do PDM ( artigos 2º, n.º 4, al. b), e 103, do DL n.º 380/99, de 22-09 ) . Por essa razão, entende o recorrente que a conformação do projecto apresentado com o PDM e respectivo Regulamento exclui a aplicação de quaisquer outras normas condicionadoras da construção urbana, sendo ilegal o indeferimento do projecto de arquitectura com fundamento na violação dos artigos 121, do RGEU, e 63, n.º 1, al. d), do DL 445/91.

Sustentou, ainda, que a deliberação impugnada violou os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses do cidadão, da igualdade, justiça e imparcialidade, e da boa-fé.

A sentença recorrida julgou improcedentes todos os vícios alegados pelo recorrente, designadamente os supra referidos, considerando, relativamente ao primeiro, que a existência e observância do PDM não exclui a aplicação de outras normas que disciplinam e condicionam a construção de edificações, designadamente do RGEU e do DL n.º 445/91, de 20-11, e respectivas alterações – e, relativamente aos segundos, considerando, desde logo, que, estando-se face a uma actividade vinculada da Administração, está afastada a aplicação daqueles princípios.

No presente recurso o recorrente, reeditando nas alegações de fls.182 e seg.s os argumentos já expendidos no recurso contencioso, pretende ver censurada e revogada a decisão recorrida por, em seu entender, ter incorrido em erro de julgamento ao considerar aplicáveis à situação em apreço as normas do artigo 121 do RGEU e 63, n.º 1, al. d), do DL n.º 445/91, de 20-11, redacção do DL n.º 250/94, de 15-10 ; igualmente, ao qualificar como vinculada, e não como discricionária, a actividade da entidade recorrida ao decidir o pedido de licenciamento, incorreu em novo erro de julgamento.

Alega, ainda, que sendo um direito do proprietário construir de acordo com os índices que o Regulamento do PDM fixa, a decisão recorrida ao considerar aplicáveis o artigo 121 do RGEU e o artigo 63 do DL 445/91, viola os artigos 3, 23 e 24, do DL n.º 69/90, de 2-03.

Vejamos.

No caso em apreço o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente respeitava as condicionantes constantes do PDM S. Brás de Alportel, designadamente a cércea máxima estabelecida pelo respectivo Regulamento para o local .

A deliberação camarária que o indeferiu fundamentou-se nos pareceres técnicos juntos ao processo instrutor, e no parecer jurídico junto a 48 e seg.s, dos quais resulta que a cércea pré-existente e dominante no conjunto arquitectónico existente no local era muito inferior, maioritariamente de um piso ou no máximo de dois, razão por que a implantação de qualquer construção como a pretendida pelo recorrente ( com 4 pisos ) afectaria a estética do local por desconformidade com a cércea dominante, não dignificando nem valorizando a estética do conjunto onde se iria integrar, pois trata-se de “ zona de imóveis com interesse que correspondem a peças arquitectónicas que se destacam pela sua qualidade e importância e formam todos um conjunto que conserva o traçado, imagem, volumetria, material ou outras características primitivas, correspondendo deste modo ao tecido mais antigo da vila” – extracto do parecer técnico referido e parcialmente transcrito na informação jurídica de fls. 48 .

Foram, pois, razões de estética que seriam ofendidas pela altura do edifício face à cércea dominante no local, bem como da inserção no conjunto arquitectónico onde seria implantado que, nos termos do artigo 121 do RGEU e 63, n.º 1, al. d), do DL n.º 445/91, conduziram ao indeferimento da pretensão.

Sustenta, porém, o recorrente que tais normativos não têm aplicação no caso em apreço, pois o PDM, atribui-lhe o direito de construir desde que estejam respeitadas as condicionantes nele fixadas para o local, o que afasta a aplicação de quaisquer outras normas disciplinadoras do direito de construção, nomeadamente as invocadas na deliberação recorrida.

Não lhe assiste, porém, razão .

Na verdade, como se escreve na sentença recorrida, “ ... pelo facto de um regulamento do PDM prevenir uma certa figuração de construção para determinada área sobre que incide, tal não significa desde logo que não hajam de estar verificados outros requisitos urbanísticos e arquitectónicos, estéticos e de envolvência. Caso assim não fosse o licenciamento traduzir-se-ia em mero parecer de verificação da conformidade dos projectos com os parâmetros construtivos definidos e, notoriamente não é essa a exigência do licenciamento.“, aí se concluindo que “ os limites impostos pelo PDM sempre configurarão, não o limite mínimo, mas o limite máximo permitido, caso em que, ultrapassado, se verifica a mencionada nulidade.” ( nos termos do artigo 103, do DL n.º 390/99, de 22-09 ).

É que para além dos condicionamentos contidos no PDM, outros existem, em normas especiais relativas à segurança e estética, estas últimas constantes dos artigos 121.º a 127.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas e que correspondem ao seu capítulo IV, denominado «Condições especiais relativas à estética das edificações», e ainda o artigo 63.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (diploma relativo ao licenciamento municipal de obras particulares e em cujo preceito e alínea citada se estabelecem condicionalismos de ordem estética cujo desrespeito é gerador de indeferimento do pedido de licenciamento).

Ora, o indeferimento impugnado teve como fundamento o desrespeito de normas de ordem estética, ao abrigo do disposto no artigo 121.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas e da alínea d), do n.º 1, do artigo 63.º do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, que, respectivamente, proíbem o licenciamento de "construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens” e estipulam que deve ser indeferido o pedido de licenciamento de “ trabalhos susceptíveis de manifestamente afectarem a estética das povoações ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento". – cfr. neste sentido o acordão deste STA de 1-03-2000, in AP DR de 8-11-2002, 2067 .

No caso em apreço nem se quer foi afastada a aplicação do artigo 42, do Regulamento PDM pois este estipula para a aquela zona, como limite máximo, a cércea de 12 metros ( 4 pisos ) . Ora tal imposição é respeitada pois, e apenas por razões estéticas e de integração no conjunto arquitectónico já existente, o que se exigiu foi uma cércea inferior ( 3 pisos ), face à necessidade de manter a cércea dominante, o que tem a ver apenas com preocupações de uniformidade e harmonia estéticas que se nos afiguram legítimas e razoáveis .

Como, acertadamente, refere o Sr. Juiz “ a quo “ « os limites impostos pelo PDM sempre configurarão, não o limite mínimo, mas o limite máximo permitido », só se verificando a nulidade prevista no artigo 103 do DL n.º 380/99, de 22-09, em caso desse limite máximo seja ultrapassado .

Conclui-se assim, como a sentença recorrida, que o acto contenciosamente impugnado não é nulo por violação do PDM, nem ocorre qualquer violação dos artigos 3, 23 e 24, do DL .º 69/90, de 2-03, já que se mostra correcta a interpretação e aplicação que efectuou dos artigos 42, al. b), do Regulamento do PDM de S. Brás de Alportel, 121, do RGEU, e 63, n.º 4, al. d), do DL n.º 445/91, redacção do DL n.º 250/94, de 15-10.

Improcedem, assim, as conclusões 1ª a 10ª da alegação de recurso .

Por fim, na conclusão 11, refere o recorrente que a sentença ao “ qualificar o acto recorrido como vinculado e não como discricionário ( ... ) cometeu um erro de qualificação do acto administrativo concreto, o que foi determinante para o sentido da fundamentação e da decisão quando analisou os vícios de violação de lei denunciados pelo recorrente, pelo que por este facto também deve ser revogada “

Sustenta que a Câmara Municipal ao indeferir o projecto apresentado pelo recorrente com o fundamento de que a construção a edificar “ não contribui para a dignificação do conjunto a integrar “ e que “ o mesmo é susceptível de manifestamente afectar a estética do local “ agiu como se fosse detentora de poderes discricionários e não, como se considera na sentença recorrida, no uso de poderes vinculados .

Mas não tem razão .

Na verdade, a entidade recorrida ao aplicar ao caso concreto as condicionantes de natureza estética, paisagística ou de harmonia do conjunto constantes do artigo 121 do RGEU e do artigo 63, do DL 445/91, não está a exercer um poder discricionário mas a preencher conceitos indeterminados socorrendo-se regras técnicas e científicas, não actuando, assim, no exercício de poderes discricionários – cfr. neste sentido o acordão de 10-12-1998, Proc.º n.º 35.572, in AP DR de 6-06-2002, 7739 .

Como se escreve no aresto citado, “ Nos conceitos indeterminados, a lei refere-se a uma realidade cujos contornos e limites não aparecem bem delineados no seu conceito enunciado, mas que, contudo, resulta também claro que se pretende ver delineado um pressuposto concreto.

Estamos, assim, no campo de aplicação da lei, já que, no fundo, se trata de subsumir os factos a uma determinada categoria legal contida em conceitos indeterminados.

Neste particular conceito estão, no fundo, em causa juízos de mérito que a Administração formula, de acordo com regras técnicas e cientificas, que envolvem em regra um conhecimento especializado.

Para elaborar tal juízo a Administração actua com referência a elementos de valoraçãoo subjectiva, incumbindo-lhe integrar o conceito vertido na norma legal, servindo-se, para o efeito, de um processo cognoscitivo baseado em princípios técnicos e científicos de que seja conhecedora.

Ocorre, por isso, a este nível, uma certa margem de liberdade valorativa.

Porém, cumpre realçar, de novo, que os conceitos indeterminados não atribuem qualquer poder discricionário, mas sim uma margem de livre apreciação, margem essa que, é bom dizer, não se reveste da mesma amplitude em todas as situações em que o legislador adopta um conceito indeterminado.”

A decisão da entidade recorrida resultou, pois, do exercício de poderes vinculados decorrentes das normas jurídicas que aplicou ao caso concreto, procedendo ao preenchimento dos conceitos indeterminados nelas contidos, pelo que a sentença objecto do presente recurso ao decidir nesse sentido e daí retirar todas as consequências jurídicas, não incorreu no erro de julgamento que lhe é imputado.

Improcede, assim, a conclusão 11ª, da alegação do recorrente .

IV. Face a todo o exposto acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida .

Custas pelo recorrente que se fixam 350 euros (taxa de justiça) e 175 euros (procuradoria).

Lisboa, 30 de Outubro de 2003

Freitas Carvalho – Relator – João Cordeiro – Adérito Santos