040230 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em Maio de 1995, a competência para decidir do pedido de reversão de terreno que havia sido expropriado para a realização do plano integrado de Oeiras - Zambujal cabia ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

II- A mera circunstância de o requerente da reversão, para além de a solicitar àquele Ministro, ter dirigido um similar requerimento ao Primeiro Ministro não afastava o dever legal de decidir o pedido de autorização da reversão, que sobre o Ministro impendia.

III- É inoperante a impugnação pura e simples de um documento emanado da Administração e informativo do estado, em determinada data, de uma parcela expropriada, se a verdade dessa informação transparecer da conjugação do documento com vários outros, com os quais ele forma um todo global e coerente.

IV- Assente que, já em 7/2/92, a parcela expropriada começara a ser aplicada ao fim determinante da expropriação, não se constituiu o respectivo direito de reversão, a que aludia o art. 5º, n.º 1, do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9/11.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., B..., C... e D..., todos identificados nos autos, interpuseram recurso contencioso do indeferimento tácito imputado ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e recaído sobre o pedido de reversão de um prédio que havia sido expropriado – a parcela n.º 53 do Plano Integrado de Oeiras – Zambujal, correspondente ao prédio rústico, com a área de 32.620 m2, que estivera registado na Conservatória do Registo Predial de Oeiras sob o n.º 1.866 e que estivera inscrito na matriz sob o art. 563º da Secção 24 e 31 da freguesia da Amadora.

Os recorrentes terminaram a sua alegação de recurso, formulando as seguintes conclusões:

A- Após haver sido pedida, em termos directos e efectivos, à entidade recorrida principal a reversão do prédio em análise nos presentes autos, e face ao silêncio (absoluto silêncio) da mesma, formou-se o acto tácito determinante do presente recurso – artigos 32º da LPTA, 3º do DL n.º 256-A/77, de 17/6, 70º, n.º 4, do Cód. Expropriações e 109º do CPA;

B- Impendendo sobre a entidade recorrida o dever legal de decidir, uma vez que, tendo sido perante si formulada uma pretensão concreta, a mesma não proferiu qualquer decisão expressa;

C- Ao não ter autorizado a reversão, violaram as entidades recorridas o art. 5º e 70º do Cód. Expropriações;

D- Tendo o prédio expropriado sido aplicado a fim diverso daquele para que foi expropriado ou, com igual resultado, não tendo sido aplicado a qualquer fim, incluído o que determinou a expropriação, e não tendo sido proferida nova declaração de utilidade pública;

E- Nem decorreram vinte anos sobre a data da adjudicação à data da entrada do pedido de reversão – art. 5º, n.º 4, al. a), do Cód. Expropriações;

F- Nem o recorrente/expropriado renunciou à reversão;

G- Inexistindo a inibição de reversão a que se reporta o art. 5º, n.º 2, do Cód. Expropriações, uma vez que a mesma não obsta a que a mesma ocorra nos casos de inércia da entidade expropriante ou de afectação a fim diverso do prédio expropriado;

H- Pelo que o acto recorrido se encontra ferido do vício de violação de lei.

A autoridade recorrida respondeu e contra-alegou, tendo enunciado, nesta última peça, as conclusões seguintes:

Perante a constatação de pedido com o mesmo objecto, formulado ao Primeiro Ministro, optou-se por sobrestar na decisão do requerimento dirigido ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações;

Não se conhece normativo que determine a quem caberia a competência, em matéria de Planos Integrados, no momento do pedido de reversão;

Não é líquido que essa competência tenha transitado para a entidade ora recorrida, face ao disposto na norma residual do n.º 3 do art. 11º, aplicável em conjugação com o disposto no n.º 1 do art. 70º, ambos do Cód. Expropriações;

A não existir o dever legal de decidir, não se teria formado acto tácito de indeferimento;

Porém, se for outro o entendimento, também não se verificaram os factos constitutivos do direito requerido;

Já que a parcela 53 foi aplicada aos fins determinantes da expropriação.

O Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), indicado no recurso como interessado na manutenção do acto, defendeu, tanto na contestação como na contra-alegação, que a expropriação visou a execução de uma obra contínua, com uma configuração geométrica linear, pelo que as construções já levantadas no local afastariam a existência do pretendido direito de reversão.

Em alegações complementares cuja conveniência foi suscitada pela junção aos autos de documentos vários, os recorrentes, reafirmando o que já haviam dito no processo, vieram afirmar que:

a) À data em que o pedido de reversão foi formulado (11/5/95), não havia sido a parcela em análise aplicada a qualquer fim, constituindo, ao que se verifica, tal pedido de reversão um alerta para um apressar de uma ocupação fictícia e meramente aparente;

b) E daí o silêncio da entidade recorrida;

c) Sem prejuízo de a mencionada ... não estar vocacionada para a construção de carácter social, sendo que (não obstante a ocupação da parcela não estar por si efectuada) a mesma comercializa os fogos por si edificados a preços de mercado, sem qualquer benefício para os seus aquisidores.

Portanto, e segundo os recorrentes, a «aparente ocupação, mencionada nos documentos determinantes do despacho» que convidara à produção de alegações complementares, «da parcela objecto dos presentes autos, não havia sido constituída à data em que foi formulado o pedido de reversão, como ainda a sua agora alegada ocupação não se integra nos fins para que foi expropriada».

A autoridade recorrida também apresentou alegações complementares, em que disse ser de concluir que:

a) Se está perante uma expropriação sistemática a que correspondeu um projecto global, articulado e coerente, objecto de execução faseada ao longo do tempo, pelo que o seu início fez precludir qualquer eventual direito de reversão, nos termos do disposto nos ns.º 2 e 3 do art. 5º do CE/91;

b) A parcela em causa não se encontrava abandonada ou afecta à realização de outros fins;

c) Na verdade, na data da entrada em vigor do CE/91 – 7/2/92 – ou na data em que, conforme decorre da jurisprudência desse Supremo Tribunal, a inércia da entidade expropriante assume relevância jurídica no caso das expropriações anteriores à vigência deste Código – 7/2/94 – não se encontravam verificados quaisquer dos requisitos, definidos no n.º 1 do seu art. 5º, para que o invocado direito de reversão tivesse surgido na titularidade do requerente;

d) Não ficaram demonstradas as conclusões formuladas em alegações complementares pelos requerentes;

e) Cabendo, por outro lado, ao IGAPHE, entidade cuja citação foi pedida na petição de recurso, a prestação de algum esclarecimento suplementar que esse Supremo Tribunal entenda colher sobre o destino ou a situação da parcela em causa.

O IGAPHE, embora notificado para o efeito, não produziu alegações complementares.

O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

Estão assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- Mediante Resolução do Conselho de Ministros, de 24/6/74, publicada na II Série do Diário do Governo de 22/7/74, foi declarada a submissão ao regime de expropriação sistemática de prédios incluídos em determinada área, com vista à execução do plano integrado de Oeiras – Zambujal (construção de 2.000 fogos), a realizar pelo Fundo de Fomento da Habitação (FFH).

2- Em conjugação com essa declaração, foi publicada, na II Série do Diário do Governo de 8/11/74, a declaração, emanada do FFH, da utilidade pública urgente das expropriações das parcelas de terreno necessárias à realização do programa de construção do plano integrado de Oeiras – Zambujal.

3- Entre os terrenos que eram objecto dessa expropriação, figurava a parcela n.º 53, com a área total de 32.620 m2, registada na Conservatória sob o n.º 1866 e inscrita na matriz sob o art. 563º rústico, da freguesia da Amadora, a qual pertencia a E

4- Essa parcela foi adjudicada à entidade expropriante por despacho judicial proferido em 1975, vindo o Eng. F..., entretanto habilitado como único herdeiro daquele E..., a desistir, em 1976, do recurso que havia sido interposto da decisão arbitral – após o que recebeu a indemnização fixada pela expropriação da parcela.

5- Em 2/11/93, o Eng. F... requereu ao Primeiro Ministro que autorizasse a reversão daquela parcela n.º 53, conforme requerimento cuja cópia consta de fls. 77 e ss. dos autos.

6- Em 25/1/94, o mesmo impetrante dirigiu ao Primeiro Ministro o requerimento cuja cópia consta de fls. 89 e ss. dos autos, referente ao mesmo pedido de autorização da reversão.

7- Em 11/5/95, o Eng. F... dirigiu ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações o requerimento cuja cópia consta de fls. 30 e ss. dos autos, pedindo a autorização da reversão da mesma parcela n.º 53.

8- Esse requerimento foi complementado pelo oferecido em 9/6/95, cuja cópia consta de fls. 97 e s. dos autos.

9- O Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações não proferiu qualquer decisão expressa acerca daquele pedido de autorização da reversão.

10- Conforme habilitação notarial junta, os ora recorrentes são os únicos herdeiros do Eng. F..., entretanto falecido.

11- Do memorando e planta anexa emanados do IGAPHE, e constantes de fls. 217 e ss. dos autos, resulta que parte da dita parcela n.º 53 se encontra actualmente ocupada com arruamentos públicos e habitações já construídos, que, noutra parte, se encontra em execução um empreendimento destinado à construção de 48 fogos e de um parque infantil, bem como de um espaço público designado por “Parque do Zambujal”, estando ainda previsto que, na parte sobrante da parcela, se construa equipamento escolar.

12- Em 7/2/92, estavam já executadas na parcela n.º 53 as infra-estruturas gerais, correspondentes à rede de esgotos pluviais e domésticos, resultando da informação de fls. 234 dos autos, emanada do IGAPHE, e da planta a ela anexa, que, a tais infra-estruturas, se seguiu a edificação, em 1996 e 1997, dos fogos de uma cooperativa e das vias de acesso à mesma e ao Parque do Zambujal, tudo culminando na ocupação actual, descrita em 11.

Passemos ao direito.

O presente recurso contencioso tomou por objecto o indeferimento tácito, imputado à autoridade recorrida, do pedido de reversão de um prédio que fora expropriado. Para além de no processo vir defendido, pelas entidades que integram o lado passivo do pleito, que o alegado direito de reversão não existe, encontram-se também suscitadas duas questões obstativas ao conhecimento do fundo – que se relacionam com a formação do acto silente e que visam a rejeição do recurso, por falta de objecto. E não há dúvida de que é por esta matéria, cujo conhecimento fora relegado para final, que devemos começar a nossa indagação.

A autoridade recorrida disse que o destinatário do pedido de reversão (o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, cujo ministério veio a ser extinto pela Lei Orgânica do XIII Governo Constitucional, aprovada pelo DL n.º 296-A/95, de 17/11, passando os respectivos serviços e organismos para a «dependência do Ministro do Equipamento Social» - art. 19º, n.º 2) carecia de competência para o apreciar, facto que, a ser verdadeiro, determinaria que ele não tivesse a obrigação legal de decidir o que se lhe pedira e, portanto, que o acto tácito não se houvesse formado (art. 109º, n.º 1, do CPA); e a mesma autoridade afirmou ainda que o requerimento de autorização da reversão apresentava um carácter subsidiário relativamente a outro equivalente que o impetrante apresentara ao Primeiro Ministro, razão por que, também por esta via, continuaria a faltar o mencionado dever de pronúncia.

Questões absolutamente equivalentes a estas já foram suscitadas e resolvidas no recurso n.º 37.531, respeitante ao pedido de reversão de uma outra parcela da mesma expropriação sistemática e em que intervinham os mesmos interessados e as mesmas entidades. E, na exacta medida em que inteiramente subscrevemos o que, no acórdão de 29/2/2000, proferido nesses autos, foi enunciado a propósito do referido assunto, limitamo--nos a transcrever os seguintes passos que dele constam:

«Comecemos pela questão da competência.

Não há dúvidas de que, à altura do exercício do direito de reversão» - «in casu», 11/5/95 - «a mesma estava radicada no Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

Desde logo, a Lei Orgânica do XII Governo Constitucional, aprovada pelo DL 451/91, de 4/12, estabelecia no seu art. 17º que o Ministro vindo de referir era coadjuvado pelos Secretários de Estado das Obras Públicas, da Habitação e Adjunto do Ministro, definindo-se assim um vasto campo onde não podiam deixar de caber as questões decorrentes do Plano Integrado Oeiras – Zambujal, voltado essencialmente para a habitação e gerido à altura pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.

E a própria Lei Orgânica do Ministério veio reforçar isto mesmo (v. DL 99/92, de 28/5).

Diz, com efeito, o art. 1º, n.º 1, que:

“O Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, adiante abreviadamente designado por Ministério, é o departamento governamental responsável pela definição e prossecução da política nacional no âmbito das obras públicas, construção civil, habitação, transportes aéreos, terrestres e fluviais, comunicações e telecomunicações, bem como pela coordenação e execução das acções que se compreendem neste sectores...”.

E, mais à frente, no art. 3º, B), c), dispõe-se que, na dependência do Ministro, funciona o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.

É, assim, claro que a apreciação do pedido cabia ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

Vem também sustentado que o requerimento apresentado a este Ministro tinha um carácter subsidiário relativamente ao que antes fora dirigido ao Primeiro Ministro e, por isso, aquele não estava obrigado a pronunciar-se, pelo que não se teria formado, assim, o indeferimento tácito.

Mas não se pode concordar.

É indiscutível que o requerente F..., como decorre da sua petição, fala na hipótese de ser sustentável mais do que uma tese sobre a competência para apreciar o pedido de reversão, mas acaba por requerer inequivocamente e sem qualquer condicionalismo aquela.

Não pode assim dizer-se que o destinatário do requerimento não estava legalmente obrigado a pronunciar-se face ao modo como a questão foi apresentada. Logo, não é possível negar por aqui a formação do indeferimento tácito.»

Ultrapassadas as anteriores questões, façamos incidir a nossa atenção sobre o mérito do recurso. Os recorrentes são sucessores do proprietário a quem a parcela ora em causa foi expropriada com vista à execução do chamado plano integrado de Oeiras – Zambujal, a realizar pelo Fundo de Fomento da Habitação (extinto pelo DL n.º 214/82, tendo sido transferidos para o IGAPHE o património mobiliário e imobiliário, os arrendamentos e outros contratos e os programas em curso – art. 30º do DL n.º 88/87, de 26/2). E eles pretendem que se lhes reconheça o direito de reversão da dita parcela, alegando que ela não foi aplicada ao fim determinante da expropriação – fosse porque se mantinha abandonada aquando do exercício do direito de reversão, fosse porque fora aplicada a um destino (a construção da CRIL) diverso do que constituíra a causa final da expropriação.

O direito de reversão que os recorrentes querem ver reconhecido surgiu, «ex novo», através do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9/11, e entrado em vigor em 7/2/92 (cfr. o art. 2º do mesmo decreto-lei). É habitual a jurisprudência deste STA no sentido de que, ao direito de reversão de bens expropriados fundado na não aplicação deles ao fim determinante da expropriação, se aplica a lei vigente à data do respectivo exercício, por aquele direito envolver uma aquisição originária nascida com a verificação dos seus pressupostos; daí que o Código das Expropriações acima mencionado reja para os pedidos de reversão feitos após o início da sua vigência, ainda que respeitantes a expropriações anteriormente efectivadas.

O art. 5º do aludido Código das Expropriações dispunha, no seu n.º 1, que havia direito de reversão se os bens expropriados não fossem aplicados ao fim que determinara a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tivesse cessado a aplicação a esse fim. Atendendo a que o Código das Expropriações anterior não reconhecia o género de direito de reversão ora invocado pelos recorrentes, este STA tem vindo a considerar que os direitos desse tipo só surgem depois de decorrido inteiramente, na vigência do Código aprovado pelo DL n.º 438/91, o prazo de dois anos que o mencionado art. 5º concedia às entidades beneficiárias da expropriação para aplicarem o bem ao fim nela tido em vista (cfr., v.g., os acórdãos de 2/6/99, rec. n.º 42.031, e de 19/1/2000, rec. n.º 37.652). Esta solução surpreende-se no estatuído no art. 12º do Código Civil, pois a lei que dispõe sobre os efeitos de certos factos só visa, em princípio, os factos novos; e, embora mais longinquamente, depreende-se ainda da «ratio essendi» da regra que, acerca da substituição de um prazo por outro mais longo, consta do art. 297º do mesmo diploma.

Consequentemente, não há direito de reversão se o bem expropriado, embora não aplicado ao fim da expropriação durante mais de dois anos, veio ulteriormente a sê-lo, ou ainda antes de 7/2/92, ou no período compreendido entre 7/2/92 e 7/2/94.

Neste recurso, as entidades recorridas começaram por manifestar alguma hesitação acerca do real destino do terreno em causa, pois disse-se, na resposta, que sobre ele passara a CRIL e afirmou-se, na contestação, que nele foram edificados alguns dos fogos que a expropriação tivera em vista. Já na alegação, o Ministro recorrido asseverou que a parcela fora, afinal, ocupada com a construção de habitações, arruamentos, equipamento escolar e zonas verdes, elementos esses integrados no plano integrado de Oeiras – Zambujal e, portanto, reveladores da aplicação do imóvel expropriado ao destino visado pela expropriação. E, em abono dessa afirmação, foram juntos aos autos memorandos e plantas relativos ao estado da parcela, tanto no momento actual, como já em 7/2/92.

Nesta sede, revelou-se sobretudo importante a informação, emanada do IGAPHE, que, complementando as plantas entretanto juntas (as quais documentavam o destino assinalado na alegação da autoridade recorrida), comunicou que, em 7/2/92, apenas tinham sido executadas na parcela as infra-estruturas gerais referentes à rede de esgotos pluviais e domésticos. É que a verdade deste facto contrariava imediatamente a emergência do direito de reversão, por ele significar um tempestivo começo de aplicação do bem ao fim que determinara a expropriação e acarretar, assim, a impossibilidade de os aqui recorrentes poderem fazer uso do estatuído no art. 5º, n.º 1, do Código das Expropriações aplicável. Sublinhe-se que a aplicação ao fim a que alude este preceito não significa a consecução plena do fim, o que agrediria a fórmula legal e brigaria com o bem senso, antes traduzindo o começo da actividade que indiscutivelmente se incline à realização do fim em causa.

Na sua alegação complementar, os recorrentes impugnaram expressamente a referida informação, o que suscitava o problema da relevância que devia merecer o documento impugnado. Embora o documento proviesse de um organismo público, era óbvio que não se lhe devia conferir uma força probatória plena, só ilidível mediante a invocação de falsidade, por a asserção relativa à ocasião e à dimensão das obras não consistir em facto praticado ou directamente percepcionado pela entidade documentadora (cfr. os artigos 371º, n.º 1, e 372º, n.º 1, do Código Civil). Não obstante, aquele documento valia como um princípio de prova, relacionado com os demais elementos instrutórios juntos aos autos (cfr., v.g., o acórdão do STJ de 28/5/86, «in» BMJ, 357º, 349). Ora, a informação relativa ao estado da parcela em 7/2/92 não podia ser encarada isoladamente, mas tinha que se conjugar com o teor do memorando de fls. 217 dos autos, com o conteúdo das plantas que se encontram juntas a fls. 219 e 236 e com o que mais fora informado a fls. 228 e 234 e 235. Todo este conjunto de dados forma um todo global e coerente, dando conta do desenvolvimento no tempo das obras realizadas no prédio expropriado e conferindo uma evidente credibilidade ao que, acerca do estado da parcela em 7/2/92, a Administração enunciara. Ante tais elementos, a impugnação da verdade desse ponto, feita de um modo puro e simples e sem aportar algo que lhe trouxesse algum sustentáculo, mostra-se tímida e inoperante, pelo que era imperioso julgar-se da existência do facto por forma a considerar que, em 7/2/92, já havia obras de infra-estruturas gerais, correspondentes à rede de esgotos pluviais e domésticos, realizadas na parcela – julgamento que, aliás, se fez, conforme se vê do elenco da factualidade provada.

Assente que, aquando da entrada em vigor do Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, tais obras de infra-estruturas já estavam executadas, tem de se reconhecer que, já nessa ocasião, houvera um uso do bem tendo em vista realizar o que a planta de fls. 219 dos autos descreve; e, como o representado nessa planta corresponde aos fins genericamente consagrados no plano integrado de Oeiras – Zambujal, necessário é concluir que a parcela em causa foi tempestivamente aplicada ao fim determinante da expropriação – aplicação essa que, recorde-se, poderia começar a fazer-se até 7/2/94.

Deste modo, é seguro que, ao invés do invocado pelos recorrentes «in initio», o imóvel expropriado não fora abandonado pela entidade beneficiária da expropriação; e, em face das plantas juntas aos autos e a que atrás nos referimos, é ainda certo que ele não foi objecto do destino alegado pelos recorrentes e por eles reputado como diverso, destino esse que consistiria em, por sobre a parcela, passar a CRIL. Podemos, assim, concluir que não ocorreu a emergência do invocado direito de reversão, pelo que o acto silente ora «sub censura» não violou os artigos 5º e 70º do Código das Expropriações aplicável – como os recorrentes pretendiam fazer crer.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso.

Custas pelos recorrentes:

Taxa de justiça: 400 euros

Procuradoria: 200 euros

Lisboa, 24 de Janeiro de 2002

Madeira dos Santos – Relator – Abel Atanásio - António Samagaio