019/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A desconsideração de algum elemento relevante no juízo acerca de uma «quaestio juris» pode configurar um erro de julgamento, mas não uma omissão de pronúncia.

II- O art. 40º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, define o «dies a quo» do prazo prescricional de cinco anos especialmente previsto na norma.

III- Essa definição cederá caso ocorra uma impossibilidade absoluta de exercício do direito (art. 306º, n.º 1, do Código Civil), mas não se inscreve nessa hipótese a circunstância do obrigado à devolução de determinados abonos ser administrador da pessoa colectiva titular do correlativo direito de repetição.

IV- Segundo o art. 40º, n.º 2, do DL n.º 155/92, o prazo de cinco anos, referido em II, pode suspender-se ou interromper-se nos termos gerais da lei civil.

V- Todavia, a previsão do art. 318º, al. d), do Código Civil, ao referir-se somente às hipóteses de «responsabilidade» de administradores de pessoas colectivas em relação a estas, não abrange as situações de repetição do indevido, aludidas em III.

VI- Assim, o acto que ordenou a reposição de abonos desse género, prestados há mais de cinco anos, exerceu um direito patrimonial já prescrito.

VII- Omitida a audiência prévia, tal acto pôde ser praticado sem que ao obrigado se desse a oportunidade de invocar a prescrição.

VIII- Não obstante, e visto que a prescrição foi invocada «in judicio» pelo obrigado e é operatória, deve o mesmo acto considerar-se ilegal, por violação de lei de fundo.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…………….., identificado no processo, veio interpor a presente revista do aresto do TCA-Norte, de fls. 141 e ss., confirmativo do acórdão em que o TAF de Coimbra, julgando parcialmente procedente a acção administrativa especial por ele movida contra o IP… (Instituto Politécnico de …………..), recusou anular um dos dois actos ali impugnados – aquele em que o Presidente do IP… impusera ao autor a reposição da importância de 28.380,29 euros, recebida entre Abril de 2000 e Outubro de 2004 a título de despesas de representação.

O recorrente findou a sua minuta de recurso enunciando as conclusões seguintes:

1. O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 2 de Julho de 2015, que manteve o acórdão proferido pelo TAF de Coimbra que considerou válida e devida a reposição da quantia de 28.380,29 € auferido pelo Recorrente a título de despesas de representação recebidas entre 2000 a 2004 pelo exercício das funções de Presidente do Instituto Politécnico de …………;

2. Salvo o devido respeito, para além de enfermar de nulidade, de contrariar a jurisprudência deste venerando Supremo Tribunal Administrativo e de ir contra o que anteriormente o próprio Tribunal a quo já decidira, julga-se que o acórdão recorrido suscita quatro questões fundamentais cujo relevo social e jurídico se afigura ser inquestionável no universo do Direito e da Justiça administrativa, a saber:

1º Determinando o n° 1 do art° 40º do DL n° 155/92 que o prazo de prescrição do direito de exigir a reposição de vencimentos começa a correr a partir do recebimento das quantias, pode juridicamente sustentar-se que tal prazo prescricional não se inicia nem corre por força do disposto na alínea d) do art° 318° do Código Civil?

2º A causa de suspensão prevista na alínea d) do artº 318º do Código Civil é restrita à efectivação da responsabilidade civil dos administradores por actos praticados no exercício das suas funções ou, pelo contrário, abrange igualmente actos por ele não praticados e nos quais nenhuma responsabilidade teve, designadamente os actos de processamento de vencimentos dos trabalhadores e administradores praticados pelos serviços da Instituição?

3º É compatível com os princípios constitucionais da boa-fé, da confiança e da justiça que quem tinha por função representar uma instituição pública e por essa representação recebeu determinadas verbas tenha de repor as mesmas quando efectivamente representou a instituição e recebeu tais verbas de boa-fé e sem consciência do seu carácter indevido?

4º Para efeitos de apreciação da boa-fé no recebimento das verbas cuja reposição se ordenou releva apenas o circunstancialismo existente à data do processamento das remunerações ou, pelo contrário, também releva o facto de alguns anos após o recebimento de tais verbas um Tribunal ter considerado que não havia lugar ao processamento dessas mesmas remunerações, não obstante até aí a generalidade dos institutos politécnicos ter processado e pago aquelas mesmas verbas?

3. As questões suscitadas pelo acórdão recorrido possuem uma capacidade expansiva e uma importância social e jurídica que justifica a sua apreciação e resolução por parte deste Venerando Supremo Tribunal Administrativo, encontrando-se preenchidos os pressupostos de que o artº 150º do CPTA faz depender a admissão do recurso de revista.

Na verdade,

4. Saber-se se o prazo prescricional do direito de exigir a reposição dos vencimentos auferidos por muitos administradores das instituições públicas começa a correr logo após o recebimento ou se, pelo contrário, não corre nem se inicia enquanto forem administradores, é de todo premente, tendo em conta que são inúmeros os actos de processamento de vencimentos emitidos, todos os meses, aos muitos administradores das instituições públicas portuguesas;

5. Tal esclarecimento é ainda importante para uma boa aplicação do direito, uma vez que aparentemente há um conflito entre o nº 1 do art° 40º do DL n° 155/92 e a alínea d) do art° 318°, sendo contraditório que uma norma diga que o prazo se inicia após o recebimento da remuneração e depois outra diga que, apesar da remuneração já ter sido recebida, tal prazo não se inicia nem corre enquanto se for administrador;

6. Para além disso, a intervenção deste Venerando Supremo Tribunal justifica-se igualmente para uma boa aplicação do direito e pela inegável vis expansiva, pois a verdade é que existem mais de meio milhão de funcionários a quem, todos os meses, são processados mais de meio milhão de vencimentos, pelo que é de todo premente saber se estão vinculados a repor os dinheiros processados indevidamente quando os receberam de boa fé e executaram as funções que justificaram o processamento da remuneração ou se correm o risco de, se uns anos mais tarde tais remunerações foram consideradas indevidas, terem ainda assim de as repor;

7. Considerando-se por isso ser de vital importância que se definam os contornos do que deve ser entendido como boa-fé na percepção da remuneração, designadamente se tal boa fé deve ser aferida em função do quadro existente no momento do recebimento do vencimento ou em função da jurisprudência que uns anos mais tarde for adoptada pelos Tribunais;

8. Consequentemente, julga-se estarem preenchidos in casu os pressupostos de que o nº 1 do art° 150° do CPTA faz depender a admissibilidade do recurso de revista, devendo este ser admitido e apreciadas e resolvidas as questões de importância fundamental suscitadas pelo acórdão recorrido.

9. Para além de estarem preenchidos os pressupostos da admissibilidade do recurso de revista, deverá dizer-se que o aresto em recurso enferma da nulidade prevista na alínea d) do n°1 do art° 615º do CPC, uma vez que julgou da improcedência da violação os princípios da boa-fé e da protecção da confiança sem que, no entanto, tenha ficado provado em juízo um só facto que permitisse ao Tribunal a quo concluir no sentido de que o A. estava de má-fé ao receber as quantias referentes às suas despesas de representação — tanto mais que foram auferidas entre 2000 e 2004 e só consideradas ilegais mais de 10 anos depois! — ou que tinha sequer consciência do carácter indevido do processamento das mesmas;

10. Por fim, ao manter o acórdão do TAF de Coimbra e ao julgar legal o acto que, em 2013, ordenou a reposição das verbas auferidas pelo Recorrente por despesas de representação que este efetivamente teve e que foram recebidas entre 2000 e 2004, o aresto em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento, porquanto:

- ordena a reposição de uma verba há muito prescrita, pois o prazo prescricional do direito de exigir a reposição de vencimentos é de 5 anos e começa a correr a partir do dia do recebimento das verbas (como expressamente o diz a lei) e não a partir do dia em que o direito possa ser exercido, pelo que é notório que em Julho de 2013 já há muito havia prescrito a obrigação de reposição das quantias auferidas entre 2000 e 2004, até por não se ter verificado qualquer outra situação que à face da lei determine o suspensão ou interrupção do prazo prescricional;

- a causa de suspensão do prazo prescricional prevista na alínea d) do art° 318º do Código Civil não se aplica aos presentes autos uma vez que tal causa de suspensão só se aplica à responsabilidade civil dos administradores por actos praticados no exercício dessas mesmas funções de administrador e já não aos actos por ele não praticados (mas antes pelos serviços de contabilidade da Instituição) e nos quais não teve nenhuma responsabilidade, designadamente os actos de processamento de vencimentos dos trabalhadores e administradores praticados pelos serviços da Instituição (v, neste sentido PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA Código Civil Anotado — Volume I, 1987, págs. 286 e 287);

- atenta frontalmente contra os princípios da boa fé e protecção da confiança enunciados no art° 266° da Constituição e no art° 6°-A do antigo CPA, pois o Recorrente tinha por função representar uma instituição pública e por essa representação recebeu determinadas verbas de boa fé e sem consciência do seu carácter indevido — tanto mais que quaisquer dúvidas sobre a legalidade do pagamento de tais verbas só foram levantadas cerca de 10 anos depois de o Recorrente as ter recebido —, não havendo sequer qualquer prova da má fé do Recorrente;

- E é ainda ilegal por violação do princípio da audiência dos interessados, quer porque não se verificava in casu qualquer uma das situações em que o artº 103° do antigo CPA não exige ou permite a dispensa daquela formalidade, como seguramente não se estava perante o exercício de um poder vinculado, em que se possa afirmar que o conteúdo do acto sempre teria de passar pela reposição de uma só vez de toda aquela quantia, pelo que, salvo o devido respeito, é manifestamente errado afirmar-se que este não teria qualquer resultado útil.

O IP… contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

A. A matéria objeto do presente recurso não suscita qualquer dúvida ou obscuridade juridicamente controversa ou de relevância socialmente determinante.

B. Tratando-se de matéria altamente específica e sem qualquer “natureza expansiva”, não se vislumbra que se encontrem preenchidos os requisitos necessários para admissão do presente recurso.

C. Razão pela qual o presente recurso não deverá ser admitido.

Acresce que,

D. O Tribunal a quo apreciou corretamente a presente matéria, pelo que bem andou ao confirmar a sentença de 1ª instância;

E. Os Institutos Politécnicos são estabelecimentos públicos de ensino e não “institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados ou de fundos públicos”, pelo que os presidentes dos institutos politécnicos não integram o pessoal dirigente a que se refere o n.° 1 e 2 da Lei 44/99;

F. O Recorrente foi Presidente do Recorrido até Julho de 2009 o que significa que até esse momento o mesmo se encontrava limitado no exercício do direito a exigir a reposição das quantias indevidamente entregues;

G. Tal significa que o prazo de prescrição constante do artigo nº 1 do artigo 40.° do Decreto-Lei 155/92 de 28 de Julho só começou a correr após a substituição do antigo cargo do Recorrente, ou seja, partir de 17 de Julho de 2009.

H. Atendendo a que o ato atacado data de 23/12/2009, não ocorreu qualquer prescrição do direito do Recorrido exigir a reposição das quantias indevidamente entregues.

1. As causas de suspensão previstas na alínea d) do artigo 318º do Código Civil, não se confundem nem contrariam o prazo perentório de prescrição previsto no artigo 40.° do Decreto-Lei 155/92 de 28 de Julho.

A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 215 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto recorrido, a qual aqui consideramos integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O autor e ora recorrente impugnou na acção dos autos dois despachos do Presidente do IP…: um acto de 16/7/2013, que lhe ordenou que repusesse a quantia de 28.380,29 euros, a qual corresponde ao total das despesas de representação que ele teria indevidamente recebido entre Abril de 2000 e Outubro de 2004; e um acto de 2/9/2013, que, para satisfação completa daquela importância, determinou que se deduzisse ao vencimento mensal do autor a quantia de 1.182,51 euros, durante vinte e quatro meses.

Este segundo acto foi anulado, porque as instâncias entenderam que não se verificava o condicionalismo legal daqueles descontos. Mas o primeiro acto foi por elas mantido na ordem jurídica, pois o TAF e o TCA recusaram que o direito de exigir a reposição estivesse prescrito, como o autor asseverava, ou que o acto ferisse os princípios constitucionais ou administrativos que a petição dizia violados. E, embora tivessem reconhecido que o acto pecara por preterição da audiência prévia, as instâncias convieram no seu aproveitamento.

A presente revista somente questiona a legalidade do acto de 16/7/2013 – aliás pelas razões que vêm sendo invocadas «ab initio litis». Mas é óbvio que um eventual êxito da revista se repercutirá também nos efeitos da pronúncia supressiva do acto de 2/9/2013. É que, sendo este acto sequencial do outro, percebe-se que uma eliminação irreversível do primeiro acto excluiria, «a radice», qualquer hipótese de sujeitar o recorrente, ainda que noutra modalidade, à restituição da quantia sobredita.

E, antes de propriamente entrarmos no âmago da revista, outra coisa convém referir. Diz-se nos autos que, entre as mesmas partes, correu outro processo impugnatório da ordem de reposição, dirigida ao autor, de quantias que lhe haviam sido abonadas a título de despesas de representação ligadas a um período posterior ao aqui em causa. Essa lide foi favorável ao IP…. Ora, é útil clarificar que o caso julgado aí ocorrido é intransponível para os presentes autos – por diversidade do «petitus» e da «causa petendi». É, pois, vã, a ideia – aflorada pelo IP… em várias ocasiões – de que os actos sob impugnação neste processo seriam consequenciais, senão mesmo executórios, daquela pronúncia judicial transitada. Ao invés, há que assinalar que essa outra decisão em nada interfere no desfecho dos presentes autos, possuindo o valor meramente sugestivo que, em geral, é próprio da jurisprudência havida em casos semelhantes ou análogos.

Atentemos, finalmente, na revista, começando por algo prioritário. O recorrente arguiu a nulidade do aresto «sub specie», por omissão de pronúncia, já que o TCA julgou que o acto não violara os princípios da boa-fé e da protecção da confiança sem previamente se assegurar que o autor recebera as importâncias em questão consciente de que a elas não tinha direito.

Todavia, os próprios termos da arguição condenam-na de imediato. Desde que o TCA se pronunciou sobre o aludido vício, excluído fica, «eo ipso», que haja omitido uma pronúncia nesse exacto âmbito. E se, nessa apreciação, o TCA porventura desconsiderou algum elemento materialmente relevante no juízo a emitir, isso então traduzirá um genuíno erro de julgamento – e nunca a nulidade prevista no art. 615º, n.º 1, al. d), do CPC.

Inexiste, portanto, a invocada nulidade do acórdão.

Vejamos agora se o acto de 16/7/2013 é ilegal por ter exercido um direito – o de exigir a reposição – já anteriormente prescrito.

Nesta sede, avulta o art. 40º do DL n.º 155/92, de 28/7. Dispõe o n.º 1 desse artigo que «a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento». Portanto, tal norma marca o «dies a quo» do prazo prescricional de cinco anos, reportando-o à data do «recebimento» das quantias a repor. Por sua vez, o n.º 2 do art. 40º estabelece que «o decurso do prazo» dito no número anterior se interrompe ou suspende «por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição». E o uso da expressão «decurso do prazo» sugere imediatamente que o legislador pretendeu, nesse n.º 2, referir-se à interrupção ou suspensão de um prazo entretanto em curso – porque já iniciado, como consta do n.º 1 do artigo, com o «recebimento» das quantias a repor.

Concede-se que, à luz da lei civil, a suspensão da prescrição pode levar a que ela nem sequer comece (arts. 318º a 320º do Código Civil). Porém, a fórmula legal utilizada a esse respeito – «a prescrição não começa» – não parece ser transponível para casos como o actual, não apenas porque o n.º 2 do art. 40º fala no «decurso do prazo», mas também porque o n.º 1 do mesmo artigo define com precisão e objectividade a data em que ele começa a correr.

Portanto, o art. 40º, n.º 1, do DL n.º 155/92 determina especialmente o «dies a quo» do prazo prescricional a que se refere – localizando-o na ocasião do recebimento das quantias a repor, e não noutro momento qualquer. E, não obstante, deve admitir-se que essa determinação especial do início do prazo não exclui, «in abstracto», a solução que o Código Civil acolhe na parte inicial do art. 306º, n.º 1 – em que se reporta esse início ao momento em que o direito possa ser exercido. Porque «ad impossibilia nemo tenetur», decorre da própria natureza das coisas que o prazo prescricional de cinco anos não se iniciará enquanto não se puder exercer o respectivo direito.

Assim, e face ao concreto caso ora em presença, há que perguntar se a circunstância do obrigado à devolução ser presidente da pessoa colectiva titular do correlativo direito envolvia uma impossibilidade absoluta – suposta na 1.ª parte do n.º 1 daquele art. 306º – do exercício dele pelo seu titular ou, antes, uma menor probabilidade de que o direito fosse então exercido.

Ora, não pode duvidar-se que, relativamente a direitos invocáveis por entes colectivos contra os seus representantes ou administradores, o Código Civil não assumiu que tais direitos eram de impossível exercício enquanto os obrigados se mantivessem nos cargos. Na verdade, a única norma, ligada à prescrição, acerca desse tipo de relações jurídicas é a constante do art. 318º, al. d), do Código Civil – sendo o assunto aí encarado no plano da suspensão do prazo prescricional. Esta norma seria desnecessária se, em tais hipóteses, o prazo de prescrição não começasse a correr por autêntica impossibilidade do exercício do direito – pois o problema já estaria previsto e solucionado no art. 306º, n.º 1, do Código Civil. Portanto, a mera existência autónoma da al. d) do referido art. 318º é demonstrativa de que os direitos dos entes colectivos em relação aos seus administradores não são, no Código Civil, encarados como direitos cujo exercício seja impossível enquanto os devedores permanecerem nesses cargos; mas, somente, como direitos cujo exercício será então problemático ou improvável, assim se justificando que se suspenda o correspondente prazo prescricional.

Deste modo, regressamos a algo que antes disséramos: que o «dies a quo» do prazo de prescrição ora em causa está precisamente determinado no art. 40º, n.º 1, do DL n.º 155/92 – inexistindo uma situação de impossibilidade de exercício do direito que, «ex vi» do art. 306º, n.º 1, do Código Civil, diferisse para depois o início do curso do prazo prescricional. Assim, e ao contrário do afirmado nas instâncias, o art. 306º, n.º 1, do Código Civil não era convocável «in casu», já que o início da prescrição se regia totalmente através da «lex specialis» inserta no art. 40º, n.º 1, do DL n.º 155/92. Aliás, a solução consagrada nesta norma compreende-se e justifica-se pela óbvia conveniência de, em prazo relativamente curto, se conferir estabilidade à recepção de «dinheiros públicos», ainda que obtidos sem título bastante.

Aqui chegados, não há dúvida que a ordem de reposição, emitida em 16/7/2013, de quantias indevidamente auferidas entre Abril de 2000 e Outubro de 2004 excedeu, e em muito, o prazo de cinco anos previsto no art. 40º, n.º 1, do DL n.º 155/92 – visto que não houve uma situação de impossibilidade que obrigasse a contar o prazo desde a data em que o recorrente cessou as suas funções de presidente do IP…. Assim, tal ordem só não exercitou um direito já prescrito se, por força do art. 40º, n.º 2, do DL n.º 155/92 e das regras gerais do Código Civil, for de concluir que o prazo prescricional entretanto se interrompera ou suspendera por algum motivo.

Ora, as instâncias socorreram-se do art. 318º, al. d), do Código Civil – norma incluída na subsecção relativa à «suspensão da prescrição» e onde se estabelece que «a prescrição não começa nem corre entre as pessoas colectivas e os respectivos administradores relativamente à responsabilidade destes pelo exercício dos seus cargos, enquanto neles se mantiverem» – para negarem que o prazo prescricional tivesse, sequer, principiado enquanto o autor desempenhou as funções de presidente do IP…. Se assim fosse, o «dies a quo» do prazo localizar-se-ia em 17/7/2009 – e o direito exercido pelo acto não estaria prescrito.

É manifesto que a questão de saber se a prescrição se verificava não podia resolver-se através da aplicação simultânea dos arts. 306º, n.º 1, e 318º, al. d), do Código Civil, conforme disseram as instâncias, visto que tais normas não são sobreponíveis ou redundantes – e antes regulam realidades diferentes. Contudo, mais do que mostrar essa incoerência decisória, aquilo que agora decisivamente importa é apurar se a transcrita al. d), conjugada com o art. 40º, n.º 2, do DL n.º 155/92, deveras trazia a suspensão do prazo prescricional em causa.

E salta logo à vista que não trazia. Esse art. 318º, al. d), alude à «responsabilidade» dos administradores «pelo exercício dos seus cargos». Trata-se da responsabilidade prevista nos arts. 164º do Código Civil e 72º do CSC. E esse assunto é alheio à exigência formulada no acto que, ao reclamar a devolução de abonos indevidamente recebidos, isto é, ao impor uma autêntica repetição do indevido (cf. o art. 476º, n.º 1, do Código Civil), nada tem a ver com questões de «responsabilidade».

Por outro lado, não pode dizer-se que o legislador, ao editar a norma do art. 318º, al. d), do Código Civil, «minus dixit quam voluit» – o que imediatamente afasta uma interpretação extensiva do preceito, que o propagasse até ao caso vertente. Para além de que a dita norma, enquanto excepcional, é insusceptível de aplicação analógica (art. 11º do Código Civil).

Deste modo, não é possível recusar a prescrição invocada pelo recorrente mediante a norma prevista no art. 318º, al. d), do Código Civil – que rege para uma realidade diversa. Pelo que nos confrontamos com isto: à ordem de reposição, o autor opôs a prescrição do respectivo direito; e as objecções opostas, por sua vez, a essa causa extintiva do direito – colhidas nos arts. 306º, n.º 1, e 318º, al. d), do Código Civil – não persuadem, já que o prazo prescricional se iniciou, correu e se consumou muito antes do direito à repetição ser exercido através do acto de 16/7/2013.

Em princípio, e porque a prescrição tem de ser invocada pelo seu beneficiário («vide» o art. 303º do Código Civil), o acto que imponha um pagamento não é ilegal, mesmo que o direito ao recebimento da quantia já esteja prescrito. Mas tal acto já será «contra legem» se, invocada a prescrição pelo obrigado, «maxime» aquando da audiência prévia, a Administração insistir em desatendê-la e em emitir a ordem de pagamento.

«In casu», a audiência prevista no art. 100º do CPA, na redacção então vigente, não foi realizada. Essa omissão impediu o recorrente de, «ante actum» e nesse âmbito procedimental, invocar a prescrição. Aliás, só isso mostra logo a necessidade da audiência omitida, pormenor que torna insatisfatório o aproveitamento do acto, efectuado pelas instâncias.

Mas tal conduta omissiva do IP…, traduzida na falta da audiência prévia, não pode trazer o efeito paradoxal de tornar materialmente válido um acto administrativo que, se fosse cumprida a formalidade e invocada a prescrição, afrontaria a lei – por impor o cumprimento de uma obrigação já extinta. Nem faz sentido que nos limitemos a anular o acto por um simples vício de forma quando sabemos que a prescrição foi invocada pelo obrigado quando ele teve a oportunidade de fazê-lo – e que isso determina que a ordem de reposição enferme de violação de lei de fundo.

Neste circunstancialismo, é forçoso concluir que o acto de 16/7/2013 é materialmente ilegal por ter desconsiderado um prazo de prescrição negatório do que nele se estatuiu. E esta certeza leva a que imediatamente concedamos a revista – ficando prejudicado o conhecimento das demais «quaestiones juris» que o recorrente nela invoca em prol do mesmo resultado.

Nestes termos, acordam em conceder esta revista, em revogar o acórdão recorrido, em julgar totalmente procedente a acção dos autos e em anular o despacho de 16/7/2013, praticado pelo Presidente do IP….

Custas pelo recorrido, nas instâncias e neste STA.

Lisboa, 31 de Março de 2016. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz.