07432/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

Não se encontrando ainda no domínio público parcelas cedidas à CM, ou, pelo menos, sendo a utilização das mesmas absolutamente necessárias à realização das obras de loteamento aprovado pela mesma CM, não podem ser cobradas taxas por utilização do domínio público sobre elas, enquanto as obras do loteamento não estiverem terminadas

RELATÓRIO

1.1. A Câmara Municipal do Porto recorre da decisão que, proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto que julgou procedente a impugnação deduzida por E... - Construções, Lda., com os sinais dos autos, contra a liquidação de taxas por ocupação do domínio público, no montante de 4.853.085$00, liquidada pela mesma Câmara Municipal, ao abrigo do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e publicado no DR n° 61 II Série, de 12/3/1996.

1.2. Tendo a sentença julgado pela procedência da impugnação, por ter declarado a inconstitucionalidade formal do Regulamento em causa, dela logo o MP interpôs recurso, para o Tribunal Constitucional, o qual veio a ser decidido pela douta decisão sumária de fls. 114 a 120, na qual se negou provimento a esse mesmo recurso.

1.3. No seguimento, a CM do Porto, notificada de tal decisão do Tribunal Constitucional, veio alegar que o objecto do recurso de constitucionalidade foi restrito à matéria da recusa de aplicação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças aprovada pela Assembleia Municipal do Porto, que se encontra publicada na II Série do DR nº 61, de 12/3/1996 (vd. fls. 3, ponto 4 do douto Acórdão do TC), mas, tendo em conta a data da liquidação das taxas em causa nos autos, ela (requerente) interpôs recurso para o TCA com fundamento que não era aquele o regulamento aplicável, mas sim o Regulamento e Tabela publicados no DR nº 237, II Série, de 11/11/1999, recurso que foi admitido por despacho de 28/1/2002 (fls. 76 dos autos).

E, na verdade, a recorrente havia interposto tal recurso, que alegar e no qual formulou as Conclusões seguintes:

1. A douta Sentença recorrida não teve em conta na sua decisão que o acto impugnado foi praticado em 15 de Maio de 2000.

2. O Regulamento vigente a essa data não era o Regulamento tido em conta naquela decisão (Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças publicado na II Série do Diário da República n.° 61, de 12 de Março de 1996), mas o actual Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais e Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal do Porto.

3. Regulamento e tabela esses que não podiam ser do desconhecimento do Tribunal recorrido, dado que foram publicados na íntegra no apêndice nº 128 do Diário da República nº 237 - II Série - de 11 de Novembro de 1999 - Doc. 1.

4. Ora, este último Regulamento e tabela contém a indicação expressa das leis habilitantes, conforme resulta da simples análise do mesmo, designadamente do art. 1° e dos título da Secção II e Capítulo III da Tabela.

5. Não padece, por tal motivo, contrariamente ao decidido pela douta Sentença recorrida, de qualquer vício de inconstitucionalidade formal o Regulamento ao abrigo do qual foi praticado o acto de liquidação impugnado.

6. Resulta ainda do texto da decisão recorrida clara contradição da fundamentação de direito, na medida em que se remete para uma decisão do Tribunal Constitucional que não apreciou a questão da inconstitucionalidade formal dos “regulamentos camarários”.

Termina pedindo a revogação da sentença, a fim de se conhecer dos restantes vícios alegados.

1.4. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.5. O EMMP emite Parecer no qual sustenta que o recurso deve proceder.

1.6. Correram os Vistos legais e cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. A sentença julgou provados os factos seguintes, ora submetidos a alíneas:

a) A impugnante é titular do alvará de loteamento 9/98, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 9 de Setembro de 1998, constando do mesmo que os lotes nºs. 9 e 10 se destinam a pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote nº 8 a arruamentos, pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote nº 7 a habitação social e o lote 11 a espaços verdes, pelo que foram cedidos gratuitamente á Câmara Municipal do Porto;

b) Em 16 de Dezembro de 1999, os serviços de fiscalização constataram que a impugnante ocupava as referidas parcelas com materiais e grua sem que possuísse a necessária e prévia licença municipal;

c) A taxa impugnada foi liquidada em aplicação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças;

d) Tal taxa foi paga em 2 de Agosto de 2000;

e) O Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e encontra-se publicado na II série do Diário da República, nº 61, de 12 de Março de 1996;

f) A presente impugnação foi instaurada em 30 de Outubro de 2000.

3.1. Com base nesta factualidade a sentença, referindo que nos autos está em discussão a liquidação de taxa de ocupação de domínio público autárquico e que a respectiva liquidação fez aplicação do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças que foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e se encontra publicado na II série do DR, nº 61, de 12/3, concluiu que, pela análise desse Regulamento, se verifica que, no momento da liquidação, ele não continha indicação expressa da lei habilitante, o que implica a inconstitucionalidade formal do referido regulamento, e , em consequência, a anulação do acto de liquidação.

3.2. Do assim decidido discorda a recorrente sustentando, como se viu, que a sentença não teve em conta que o acto impugnado foi praticado em 15 de Maio de 2000 e que, por isso, o Regulamento vigente a essa data não era o Regulamento ali referido, mas, ao invés, o actual Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais e Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal do Porto, o qual contém a indicação expressa das leis habilitantes, pelo que, contrariamente ao decidido, não padece de qualquer vício de inconstitucionalidade formal o Regulamento ao abrigo do qual foi praticado o acto de liquidação impugnado.

Mais sustenta que há contradição da fundamentação de direito, na medida em que se remete para uma decisão do TConstitucional que não apreciou a questão da inconstitucionalidade formal dos “regulamentos camarários”.

Quid juris?

4.1. Na al. e) do Probatório a sentença especificou como provado o seguinte: «O Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e encontra-se publicado na II série do Diário da República, nº 61, de 12 de Março de 1996».

Ora, na própria certidão de fls. 10 se vê que os factos que determinam a aplicação das taxas em questão se reportam a 16/12/99 e ao Regulamento e à Tabela então em vigor. E estes eram os que estão publicados no apêndice nº 128 do DR nº 237 - II Série - de 11/11/1999 (cfr. cópia a fls. 101 e sgts.).

Assim sendo, verifica-se que a sentença apreciou a questão, reportando-a a um irrelevante para a matéria dos autos, não se ocupando da matéria submetida à sua apreciação, o que conduz à anulação da decisão por força do disposto no artigo 668°, nº l al. d) do CPC.

4.2. Anulada a sentença, atento o disposto no artigo 715° do CPC, cabe a este TCA conhecer do objecto da impugnação, para o que importa desde já fixar o Probatório.

São os seguintes os factos que resultam provados nos autos e que relevam para a decisão:

a) A impugnante é titular do alvará de loteamento 9/98, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 9 de Setembro de 1998, constando do mesmo que os lotes nºs. 9 e 10 se destinam a pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote nº 8 a arruamentos, pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote nº 7 a habitação social e o lote 11 a espaços verdes, pelo que foram cedidos gratuitamente á Câmara Municipal do Porto (doc. de fls. 16);

b) Em 16 de Dezembro de 1999, os serviços de fiscalização constataram que a impugnante ocupava as referidas parcelas com materiais e grua sem que possuísse a necessária e prévia licença municipal;

c) A liquidação da taxa de ocupação de via pública com depósitos de materiais, teve em conta o período de ocupação, nomeadamente de 16/12/99 a 5/1/2000 e de acordo com a periodicidade da taxa (10 dias) foi calculada nos termos seguintes: (220 + 140 + 108 + 192 + 30 ) m2 x 2 períodos x 3.493$00 = 4.820.340$00.

A liquidação da taxa de ocupação de espaço aéreo com grua, teve em conta o período de ocupação, nomeadamente de 16/12/99 a 5/1/2000 e de acordo com a periodicidade semanal da taxa foi calculada nos termos seguintes: 1 grua x 3 períodos x 10.915$00 =

d) O Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças foi aprovado pela Assembleia Municipal da Câmara Municipal do Porto e encontra-se publicado do DR nº 237 II Série, Apêndice nº 128, de 11/11/1999.

e) O artigo 1° do referido Regulamento estabelece o seguinte: «Ao abrigo do disposto no artigo 242° da Constituição da República Portuguesa, das alíneas a) a l) do nº 2 do artigo 39° do Decreto Lei nº 100/84, com redacção dada pela Lei nº 42/89, de 6 de Agosto, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto Lei nº 398/98, de 17 de Dezembro, e do Código de Processo Tributário é aprovado o presente Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Recitas Municipais, bem como a respectiva tabela que dele faz parte integrante».

f) Por imposição dos serviços camarários toda a área do loteamento foi vedada junto aos seus limites exteriores por forma a impedir que as pessoas pudessem ter acesso a esse espaço enquanto ali decorriam obras para execução do dito loteamento (depoimentos das testemunhas a fls. 36 e 37).

g) Tal imposição tinha a ver com questões de segurança e também com queixas da vizinhança que entendia necessário o encerramento do loteamento 24 horas por dia (idem).

h) Porque na vizinhança existia um Bairro e as crianças da escola ou qualquer outra pessoa podiam saltar as vedações exteriores do loteamento, quer a E... quer os outros construtores vedavam com tapumes cada uma das obras que desenvolviam em cada um dos lotes para evitar que pessoas exteriores às obras corressem perigo com escadas, varandas, caixas de saneamento e outras situações que criam perigo (idem).

i) Dentro do espaço de loteamento, quer para a execução das obras do loteamento, quer para a execução das obras que a impugnante e outras empresas levavam a cabo em cada um dos lotes, era necessário a utilização de gruas, de materiais de construção e instrumentos usados na construção civil, que eram colocados dentro da área de loteamento e no local mais conveniente para a boa execução das obras (depoimentos das testemunhas a fls. 40 e 41).

j) A taxa foi paga em 2 de Agosto de 2000;

k) A presente impugnação foi instaurada em 30 de Outubro de 2000.

5.1. Fixada a factualidade relevante, importa, então, conhecer do recurso.

Com efeito, o Regulamento publicado no DR nº 237, II Série, Apêndice 128, de 11/11 indica claramente a lei habilitante, pelo que não sofre já da inconstitucionalidade que a sentença imputara ao anterior Regulamento.

Na verdade, consta do seu art. 1º o seguinte: «Ao abrigo do disposto no artigo 242° da Constituição da República Portuguesa, das alíneas a) a l) do nº 2 do artigo 39° do Decreto Lei nº 100/84, com redacção dada pela Lei nº 42/89, de 6 de Agosto, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto Lei nº 398/98, de 17 de Dezembro, e do Código de Processo Tributário é aprovado o presente Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Recitas Municipais, bem como a respectiva tabela que dele faz parte integrante».

E não se verificando, relativamente a este Regulamento, a inconstitucionalidade por falta de indicação desse elemento, a impugnação não pode proceder com este fundamento.

5.2. As questões submetidas à apreciação do Tribunal na petição inicial são as seguintes:

a) Ilegalidade da liquidação das taxas por inexistência de ocupação do domínio público;

b) Ilegalidade da liquidação das mesmas taxas por errónea quantificação do facto tributário.

5.3. Comecemos por apreciar a primeira questão.

E diga-se desde já que as questões aqui suscitadas foram já objecto de apreciação pelo acórdão de 13/5/2003, deste TCA, proferido no processo nº 62/2003 em que era recorrente a mesma CM do Porto e recorrida a mesma E..., Lda., pelo que, dado que concordamos com a fundamentação ali expressa, nos limitaremos, com a devida vénia, a seguir os termos de tal aresto.

Entende a impugnante que as taxas liquidadas pela CM do Porto não são devidas pelas seguintes razões:

a) A recorrente é titular do alvará de loteamento n° 9/98, emitido em 9 de Setembro de 1998 pela CM do Porto; sendo titular desse alvará, não há qualquer ocupação do domínio público.

b) Por outro lado, as parcelas de terreno cedidas à CM do Porto, não podem considerar-se automaticamente integradas no domínio público, já que a impugnante é responsável pela realização das infra-estruturas nessas parcelas de terreno. A razão da cedência dessas parcelas é a de impedir que as mesmas, após a cedência, sejam afectas a outros fins que não os referidos no alvará. Portanto, a posse da totalidade do terreno continua a pertencer à impugnante até à plena integração no domínio público.

A CM do Porto, por sua vez, entende que as parcelas cedidas se integram automaticamente no domínio público, pelo que a ocupação das mesmas está sujeita às taxas liquidadas.

5.4. Conforme resulta da alínea a) do probatório a impugnante é titular do alvará de loteamento 9/98, emitido pela Câmara Municipal do Porto, em 9 de Setembro de 1998, constando do mesmo os lotes nºs. 9 e 10 se destinam a pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote nº 8 a arruamentos, pracetas, percursos pedonais e espaços verdes, o lote nº 7 a habitação social e o lote 11 a espaços verdes, pelo que foram cedidos gratuitamente à Câmara Municipal do Porto.

Resulta do teor do referido alvará (fls. 15/16) que «é da responsabilidade do titular do alvará, a realização das infra-estruturas urbanísticas (arruamentos e pracetas, rede de drenagem das águas pluviais, abastecimento de água, energia eléctrica, gás e infra-estruturas telefónicas) sendo o valor estimado para a sua execução, de acordo com os projectos aprovados nos Serviços ...»

Ora, desde logo se vê que a execução destas obras não se compadece com a exigência de taxas por ocupação das parcelas cedidas, já que não é possível executar as obras impostas pelo alvará sem ocupação do espaço necessário para o efeito, sejam as parcelas cedidas ou outras. Pela mesma razão, a colocação de tapumes no local e ainda por cima por exigência da própria Câmara (cfr. als. f) e g) do Probatório), não pode também ser taxada.

Entendimento contrário, como bem refere a impugnante (cfr. arts. 15º e 21º da PI), constitui um autêntico abuso de direito, uma «punição pelo cumprimento de um dever», por parte da CM do Porto, já que condiciona a emissão do alvará à realização do obras pela impugnante, cobra, naturalmente as taxas devidas pela emissão do alvará e ainda por cima pretende depois cobrar taxas pela ocupação das parcelas cedidas por força do alvará.

Julga-se, assim, que ao contrário da vulgar ocupação de um passeio com esplanada, ou com tapumes para obras, em casos como o dos autos, as parcelas cedidas só alcançam verdadeiramente o estatuto de domínio público para efeitos de pagamento de taxas com o termo das obras do loteamento. .

É evidente que, enquanto tais parcelas se mantiverem «em estado bruto» e não for possível dar-lhe o destino para que foram cedidas e sendo necessária a sua utilização para as obras do loteamento, não poderão as autarquias cobrar taxas de ocupação, muito menos do seu possuidor e titular do loteamento. E a este entendimento não obsta o artigo 16°, nº 1 do DL nº 448/91, de Novembro que estabelece o seguinte: «o proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à Câmara Municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação de loteamento, devem integrar o domínio público».

Na verdade, o que este diploma refere é que tais parcelas irão integrar o domínio público, não referindo que elas se integram logo de imediato no domínio público com a concessão do alvará.

Por isso e como bem refere a impugnante (v. artigo 11° a 19° da PI), julga-se que o que a lei pretende é apenas significar que com a recepção definitiva das obras do loteamento as parcelas cedidas à CM não poderão ter outro destino que não seja o consagrado no alvará; até lá, o titular do loteamento poderá utilizar as referidas parcelas para realização das obras que o alvará lhe impõe e sem cuja utilização não seria possível proceder a estas obras.

Concluímos, pois, no sentido de que não se encontrando ainda as parcelas cedidas no domínio público, ou, pelo menos, sendo a utilização das mesmas absolutamente necessárias à realização das obras de loteamento, não podem ser cobradas taxas por utilização do domínio público sobre elas, enquanto as obras do loteamento não estiverem terminadas.

De outro modo, estaremos perante abuso do direito, já que a CM concede alvará de loteamento impondo a realização de obras e depois pretende cobrar taxas, sobrecarregando o titular com outras taxas já pagas com a mesma finalidade.

E procedendo a impugnação com este fundamento, fica prejudicada a apreciação da restante questão acima referida.

DECISÃO

Termos em que acordam, em conferência, os juizes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo em:

a) Conceder provimento ao recurso e anular a decisão recorrida.

b) Julgar, em substituição do TT de 1ª Instância, procedente, por provada, a impugnação, anulando-se as taxas impugnadas.

Sem custas por a CM do Porto delas estar isenta.

Lisboa, 14/03/2006