036344 - Supremo Tribunal Administrativo

O Decreto-Lei nº 351/93, de 7 de Outubro não está ferido de qualquer inconstitucionalidade orgânica ou material, não violando a reserva legislativa da Assembleia da República, nem os princípios da autonomia das autarquias, da irrectroactividade da lei em matéria de direitos análogos a direitos fundamentais, da proporcionalidade, da protecção dos direitos adquiridos e da confiança.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- “A...”, recorre contenciosamente do despacho conjunto dos Senhores Secretários de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Turismo de 19/09/94 que declarou a incompatibilidade da “aprovação de localização de um conjunto turístico denominado ... ...”.

Na petição imputa ao acto a violação de lei, porque suportado num diploma inconstitucional (DL 351/93).

Inconstitucionalidade, a seu ver, orgânica, por se inscrever no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República relativa ao estatuto das autarquias locais; material, por contender com o princípio da autonomia das autarquias vertido nos arts. 6º, nº1 e 237º e sgs e 228º da CRP; material, por violação do princípio da irrectroactividade das leis respeitantes a direitos, liberdades e garantias, como é o caso do direito de propriedade (arts. 17º e 18º, nº3, da CRP); material, ainda, por contender com o princípio da proporcionalidade.

O despacho em causa é ainda acusado de ofender os princípios da proporcionalidade, por não fazer qualquer equilíbrio entre os interesses públicos e privados em confronto, e da protecção da confiança, bem como o do respeito pelos direitos adquiridos.

Em resposta, os recorridos suscitaram a questão de irrecorribilidade do acto objecto do recurso e, sobre o mérito deste, bateram-se pelo seu improvimento.

Decidida a questão prévia (fls. 103/106), os autos prosseguiram para alegações.

A recorrente concluiu as suas da seguinte maneira:

(i) A Recorrente apenas aguardava, ao tempo da publicação do D.L. 351/93, que a Câmara Municipal de Grândola fixasse o valor da caução para as infra-estruturas a fim de ser emitido o correspondente alvará.

(ii) O Decreto-Lei n° 351/93, de 7 de Outubro é inconstitucional organicamente, porque a matéria que regula se inscreve no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República relativa ao estatuto das autarquias locais.

(iii) É materialmente inconstitucional porque contende com o princípio da autonomia das autarquias locais, vertido nos artigos 6°, n° 1 e 237° e seguintes e 228° da Constituição.

(iv) É materialmente inconstitucional porque faz "tábua rasa" do princípio da não retroactividade das leis respeitantes a direitos, liberdades e garantias a que concerne esta matéria, já que diz respeito ao direito de propriedade privada, o qual é considerado pela Constituição da República como um direito fundamental com natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias do cidadão, muito embora esteja enquadrado em sede dos direitos e deveres económicos, sociais e culturais. Neste particular, violará, assim, os artigos 17° e 18°, n° 3 da Constituição.

(v) É materialmente inconstitucional por contender com o princípio da proporcionalidade, dado que instituiu uma nova causa de caducidade de actos administrativos constitutivos de direitos praticados antes da entrada em vigor deste, inóspito, regime legal.

(vi) O Despacho de não compatibilidade e o próprio Decreto-Lei em que se suporta e que "permitiu" a sua prolação, atingem, por modo determinante, o principio da proporcionalidade.

(vii) O Despacho em causa como, também, o próprio Decreto-Lei 351/93, violam o princípio da protecção da confiança ou seja, o direito que têm os interessados de não serem confrontados com normativos que coarctem, abrupta e imprevisivelmente, os seus direitos adquiridos ou as suas expectativas juridicamente tuteladas, construídos de acordo com normativos que já estavam em vigor .

(viii) Os princípios, da protecção da confiança, da não retroactividade, da proporcionalidade e do respeito pelos direitos adquiridos, até, também, têm expressão em sede dos princípios gerais do direito administrativo comunitário.

O Secretário de Estado do Turismo, concluiu-as do seguinte modo:

a) A falta de indicação, nas conclusões da alegação do recorrente, da norma jurídica violada, determina o não reconhecimento do recurso;

b) As conclusões das alegações do recorrente têm de ser formuladas em termos concretos e precisos, não podendo limitar-se a apelar abstractamente para princípios de direito;

c) As alegações da recorrente limitam-se a dar como reproduzida a petição do recurso, indicando nas conclusões apenas um vício, o da inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7.10;

d) O diploma acima citado, contudo não padece, de qualquer inconstitucionalidade, como, reiteradamente, vem decidindo o Tribunal Constitucional;

e) O despacho recorrido é assim válido e eficaz, não de qualquer vício que importe a sua anulação.

O Secretário de Estado Adjunto e do Ordenamento do Território, por seu turno, concluiu as suas alegações assim:

a) há limites para direito de propriedade, designadamente, na liberdade de uso e fruição;

b) há limites, particularmente intensos, no domínio urbanístico e do ordenamento do território, designadamente no ius aedificandi que pertence à esfera pública,

c) a propriedade possui uma dimensão social, dentro da qual se rege e que tem de respeitar;

d) o direito de propriedade está subordinado a medidas planificantes de protecção do ambiente (nomeadamente, planos de ordenamento do território, reservas e parques qualificados, e paisagens protegidas);

e) a garantia constitucional da propriedade não abrange o direito de construir, como algo inerente à liberdade natural do homem ou ao poder de dispor do que é seu, não tendo a dignidade constitucional de direito fundamental, pelo que, tal direito não está sujeito ao regime próprio dos direitos constitucionais; ou seja,

f) não existe um direito ou liberdade constitucionais de construir o que se quiser (como se quiser, e onde se quiser), só pelo facto de se ser proprietário de um terreno;

g) O DL n.º 351/93 tenta harmonizar dois interesses: o INTERESSE DOS PARTICULARES a quem tenham sido atribuídas licenças e o INTERESSE GERAL, assumido constitucionalmente e por legislação subsequente, DE PROMOÇÃO DE UM CORRECTO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO;

pelo que, nem o DL 351/93, nem o despacho em recurso enfermam de inconstitucionalidades, nos termos apontados pela recorrente; ou atentam contra os princípios constitucionais da "protecção e confiança", da "proporcionalidade", da "não retroactividade das leis, da "salvaguarda dos direitos adquiridos, nem atentam contra o "direito à propriedade prioridade privada.

O digno Magistrado do MP é de opinião de que o recurso não merece provimento.

Cumpre decidir.

II- Pressupostos processuais

O tribunal é absolutamente competente.

O processo é o próprio e não há nulidades.

As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias e são legítimas.

Sobre as alegações da recorrente.

O Ex.mo. Secretário de Estado do Turismo considera (fls. 120) que as alegações da recorrente não cumprem o ónus da conclusão a que se referem os arts. 67º do RSTA e 690º do CPC, uma vez que relativamente à violação dos princípios da proporcionalidade, protecção da confiança, irrectroactividade e do respeito pelos direitos adquiridos não foi indicada a norma ou normas que teriam sido violadas. Por isso, defende que relativamente a eles, os respectivos vícios foram abandonados.

Não tem, porém, razão.

A técnica utilizada de dar por reproduzidos na peça alegatória os factos constantes da petição, desde que nesta constem os vícios, normas e princípios violados, satisfaz o núcleo mínimo do dever de alegar, conforme foi já decidido neste STA (cfr. Ac. de 31/05/2000, Rec. nº 41 336).

E se, por outro lado, é verdade que a recorrente não faz a indicação da fonte normativa onde se encerram os princípios que disse ofendidos, certo é também que com a sua invocação e com a explanação substantiva que deles fez ficou satisfeito o dever de formular a causa de pedir pelo modo a que se refere a alínea d), do nº 1 do art. 36º da LPTA («...indicando os...princípios de direito que considere infringidos»). A alusão singela aos princípios, mesmo sem menção das normas, é suficiente para caracterizar as «razões de direito» a que o recorrente está obrigado e para apreender o seu intuito anulatório (cit. disposição legal).

Assim, haverá que conhecer-se de todos os vícios.

Não há outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito.

II- Os Factos

Dá-se por assente a seguinte factualidade com relevo para a decisão:

A Direcção Geral de Turismo deu parecer favorável (Processo nº CT-429/1) relativamente ao estudo de localização de um conjunto turístico a instalar em Troia, conforme ofício de 8/02/1990 dirigido ao presidente da Câmara Municipal de Grândola (fls. 189 do p.a.);

Também a Câmara, em reunião de 10/11/89, deliberou deferir os projectos de infraestruturas (arruamentos, rede de águas e esgotos) do referido conjunto turístico “...” (fls.190 do p.a.);

“A. ..", proprietária do terreno e promotora do empreendimento, face ao DL nº 351/93, de 7/10, requereu em 6/01/94 aos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo a declaração de confirmação de compatibilidade com o PROTALI aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 26/93, de 27/08, relativamente ao Conjunto Turístico “...” (fls. 187 do pa);

Em 19/09/94 os Secretários de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território e do Turismo decidiram declarar a incompatibilidade da aprovação de localização do empreendimento turístico ... com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano, aprovado pelo D.R. nº 26/93, de 27 de Agosto (fls. 19/20).

Desta decisão foi a recorrente notificada através do ofício nº 011267, de 23/09/94 (fls. 18).

III- O Direito

1- A questão da inconstitucionalidade aqui alvitrada foi já objecto de inúmeros arestos do STA e mesmo do T.C.

Para a recorrente, a matéria regulada no DL nº 351/93, de 7/10 inscreve-se no âmbito da reserva relativa da competência da Assembleia da República concernente ao estatuto das autarquias locais, face ao disposto no art. 168º, nº1, al. s), da CRP (actualmente art.165º, nº1, al. q)). Logo, pertencendo a autoria do diploma ao Governo, e não sendo feita nenhuma referência a qualquer autorização legislativa, haveria inconstitucionalidade orgânica.

Diga-se, desde já, que não se concorda com esta posição.

Aquele diploma está conexionado com os PROT´s, visando sujeitar a concessão das licenças e aprovações de localização nele previstas à sua confirmação de compatibilidade com os respectivos planos. Os efeitos a atingir são, pois, apenas esses.

O Estado tem uma competência própria no quadro do ordenamento do território (art. 9º, al. e); 66º, al. b), da CRP). Ao exercitá-la, não está a interferir com o estatuto das autarquias locais, nem a exceder, portanto, os limites da competência legislativa própria.

Diferentemente, o estatuto das autarquias locais compreende matéria respeitante à sua organização, atribuições e competências dos seus orgãos, estrutura dos seus serviços e regime dos seus funcionários e de finanças locais. Ora, nada disso o citado diploma põe em causa. Com ele, limitou-se o Governo a executar um princípio definido pela Assembleia da República em matéria de política de ordenamento do território: o princípio da prevalência dos planos de ordenamento regional do território sobre os planos municipais.

Por isso, não se pode afirmar que o estatuto das autarquias tivesse sido tocado com aquele articulado legal(neste sentido, os acs. do STA de 30/09/97, Recs. nºs 35 751 e 35 757; de 18/02/99, Rec. nº 35 338; de 16/11/99, Rec. nº 35 723; de 27/06/2000, Rec. nº 35 197; de 01/03/2001, Rec. nº 35 750; de 11/03/2001, Rec. nº 39 764; ainda Pleno da Secção de 19/06/2001, Rec. nº 35 197 e de 5/07/2001, Rec. nº 35 751).

Assim, improcede a conclusão ii.

2- Defende, depois, que o diploma em referência contende com o princípio da autonomia das autarquias locais vertido nos arts. 6º, nº1 e 237º e sgs e 228º da CRP, padecendo de inconstitucionalidade material.

Também aqui lhe falece a razão.

Com efeito, não se pode dizer que com o citado mecanismo introduzido pelo diploma questionado se esteja a exercer qualquer espécie de tutela, pois que com ele se não visa ajuizar da legalidade ou do mérito da actuação da autarquia em matéria de licenciamentos. O que se pretende é garantir a coexistência dos efeitos de um acto camarário desse tipo com o novo quadro normativo sobre o assunto. E a imposição de uma nova formalidade (a aludida declaração de compatibilidade) não fere minimamente a autonomia das autarquias nesse plano.

Assim, não se aceita que o art. 6º da CRP se mostre violado, tal como se não vê que os arts. 237º e 288º, al. n) (disse 228º, cremos que por mero lapso) se achem também ofendidos. Conquanto as autarquias visem a prossecução de interesses próprios das populações respectivas, designadamente em matéria de urbanismo, não podem elas deixar de estar submetidas aos mais altos interesses do Estado, como sucede em matéria de ordenamento do território. Urbanismo e Ordenamento são coisas diferentes, como diferentes são os interesses e objectivos prosseguidos (sobre esta distinção, v. Revista jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 1, pags. 14 e 15). Foi isso que o legislador fez: regular em novos moldes o ordenamento territorial.

Daí que se não acolha a argumentação da recorrente neste ponto (neste sentido, os citc. Acs. do STA de 30/09/99, Rec. nº 35 755; 27/06/2000, Rec. nº 35 197; de 1/03/2001, Rec. nº 35 750; cits. Acs. do Pleno; tb. Ac. do STA de 12/12/2001, Rec. nº 34 981; 30/01/2002, Rec. nº 35 735).

O próprio Tribunal Constitucional se pronunciou pela não inconstitucionalidade orgânica e material do mencionado diploma (cfr. Acs. nºs 329/99, in DR, II série, de 20/07/99 e 517/99, in DR, II série, de 11/11/99).

Improcede, deste modo, a conclusão iii.

3- A recorrente imputa ao diploma uma outra inconstitucionalidade material, agora consistente no facto de ele fazer “tábua rasa” do princípio da não retroactividade das leis respeitantes a direitos, liberdades e garantias, como seria o caso do direito de propriedade, com ofensa, por conseguinte, dos arts. 17º e 18º, nº3, da CRP.

Sobre este tema, escreveu-se no Ac. do T. C. nº 517/99:

"Pois bem: para decidir esta questão não se torna necessário tomar posição sobre saber se, como sustenta alguma doutrina, o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade, sendo uma das faculdades em que ele se analisa, sucedendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração; ou se, como pretende outro sector da doutrina, é, antes, «o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico-urbanístico, designadamente dos planos » – ou seja, «um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas» (cf., sobre isto, o Acórdão n.º 329/99 e a doutrina aí citada). E tão-pouco é preciso decidir se, como pretende o recorrente, um tal direito se deve reconduzir à liberdade de iniciativa económica privada.

O direito de propriedade é um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozando por isso mesmo (ex vi do artigo 17.º da Constituição), do respectivo regime naquilo que nele reveste natureza análoga (cf. o citado Acórdão n.º 329/99 e a jurisprudência aí citada). E outro tanto se pode dizer da liberdade de iniciativa económica privada.

Simplesmente, como se escreveu no mencionado Acórdão n.º 329/99, a liberdade de iniciativa económica privada «não sofre restrição pelo facto de ser proibido construir num determinado solo ou de isso apenas se poder fazer dentro de certos limites ou com determinados condicionamentos. De todo o modo, mesmo que deva entender-se que a dita liberdade foi nalguma medida limitada pelas normas sub iudicio, uma coisa é certa: a garantia constitucional da liberdade económica privada há-de exercer-se sempre 'nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral' (cf. o artigo 61.º, n.º 1, da Constituição). Ora, o interesse geral não pode deixar de atender às necessidades de ordenamento do território, pois que constitui tarefa fundamental do Estado 'assegurar um correcto ordenamento do território' [cf. o artigo 9.º, alínea e], da Constituição]».

E noutro passo ainda:

«Escreveu-se aí (referindo-se ao Ac. nº 329/99) tendo, naturalmente, em conta os planos de ordenamento do território que interessavam ao caso:

«Pode, desde logo, questionar-se se as normas sub iudicio, ao determinarem (para o que aqui importa) a 'caducidade' das licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, que não forem confirmadas, são verdadeiramente retroactivas [cf. o Acórdão n.º 339/90 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 17.º, pp. 333 e segs.)].

De todo o modo, acontece que, fora do domínio penal, em que a retroactividade in peius é constitucionalmente inadmissível (cf. o artigo 29.º, n.ºs 1, 3 e 4, da Constituição), do domínio fiscal, em que ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que tenham natureza retroactiva (cf. o artigo 103.º, n.º 3, da Constituição); e, bem assim, do domínio das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, em que a lei não pode ser retroactiva (cf. o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição), este Tribunal tem sempre entendido que uma lei retroactiva não é, em si mesma, inconstitucional [cf. o Acórdão n.º 95/92 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 21.º, pp. 341 e segs.)). Fora dos domínios apontados – e isto é o que acontece no presente caso, como decorre do que se disse atrás –, uma lei retroactiva só será inconstitucional se violar princípios ou disposições constitucionais autónomos. Será o que sucede, quando a lei afecta, de forma 'inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa' direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos. Num tal caso, com efeito, a lei viola aquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de direito. A este impõe-se, de facto, que organize a 'protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida' [cf. o Acórdão n.º 330/90 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 17.º, pp. 277 e segs.) e também os Acórdãos n. 574/98 (por publicar) e 575/98 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de Fevereiro de 1999)].

Por conseguinte, apenas uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, viola o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático [cf., entre outros, o Acórdão n.º 11/83 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 1.º, pp. 11 e segs.), o citado Acórdão n.º 287/90, o Acórdão n.º 486/96 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 17 de Outubro de 1997) e os Acórdãos n.º' 574/98 e 575/98, citados por último].

[...]

A ablação do direito à licença de loteamento e a consequente afectação daquelas inadmissíveis, porque arbitrárias, se não houvesse fundamento material (um interesse público) capaz de justificar a mutação operada na ordem jurídica – uma mutação que, então, se apresentaria como imprevisível e injustificada, não podendo os cidadãos contar com ela.

No presente caso, porém, existe um interesse público – o interesse público num correcto ordenamento do território – com relevo suficiente para justificar que se condicione a aprovação do projecto de execução das obras de urbanização, requeridas pela recorrente, à confirmação da compatibilidade do loteamento 'com as regras de uso, ocupação e transformação do solo' constantes de plano regional de ordenamento do território posterior..."

[...]

De facto – repete-se –, a mutação introduzida na ordem jurídica por essas normas tem a justificá-la um relevante interesse público: o interesse público de um correcto ordenamento do território. Ao que acresce que os efeitos da sua aplicação retroactiva, quando impliquem a 'caducidade' de licenças anteriormente concedidas, são minorados pelo pagamento de uma indemnização ao particular prejudicado. E mais: as licenças só 'caducam', se forem incompatíveis com o respectivo plano de ordenamento do território, salvo, ainda assim, se, em casos do tipo do destes autos, as obras de urbanização se iniciaram (e não se suspenderam) antes de entrar em vigor o plano ou começaram dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, pois, tal sucedendo, presume-se que a licença é compatível com as regras constantes do plano [...]

Ora, o princípio de justiça que, enquanto decorrência da ideia de Estado de direito, deve servir de guia à actividade legislativa e, bem assim, comandar a actuação dos órgãos e agentes da Administração (cf. o artigo 266.º, n.º 2, da Constituição) não exige mais do que isto.».

E mais adiante:

«No citado Acórdão n.º 329/99, para concluir no sentido de que não assistia razão à então recorrente, quando sustentava a existência dessa inconstitucionalidade, escreveu-se:

“Não a tem [razão), quando se entenda, com Fernando Alves Correria (Estudos, cit., pp. 51 e 52), que o ius aedificandi (mais propriamente ainda o direito de urbanizar, lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, 'sendo antes o resultado de uma atribuição jurídico-pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico, designadamente dos planos' – ou seja, 'um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, nos termos e nas condições definidas pelas normas jurídico-urbanísticas' (cf., também do mesmo autor, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1990, de p. 372 a p. 383). E isso, apesar de o direito de propriedade ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias [cf., neste sentido, Acórdãos n.º' 404/87 e 257/92 (publicados no Diário da República, 2ª série, de 21 de Dezembro de 1987 e de 18 de Junho de 1993), 431/94 (publicado no Diário da República, 1.ª Série-A, de 21 de Junho de 1994), e ainda 1/84 e 14/84 (publicados no Diário da República, 2ª série, de 26 de Abril de 1984, o primeiro, e de 10 de Maio de 1984, o segundo)] e gozar, consequentemente – ex vi do disposto no artigo 17.º da Constituição –, do respectivo regime naquilo que nele reveste essa natureza análoga.

De facto, não sendo o ius aedificandi inerente ao direito de propriedade do solo, o Governo, ao editar o Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro – e, assim, ao sujeitar a verificação de conformidade as licenças de loteamento devidamente tituladas, designadamente por alvará, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território, e ao determinar a 'caducidade' das que não forem confirmadas –, não editou normas sobre o direito de propriedade. Mas, sendo assim, é obvio que o Governo, com a edição do Decreto-Lei n.º 351/93, de 7 de Outubro, não invadiu a reserva parlamentar atinente aos direitos, liberdades e garantias.

Mas, mesmo quem entenda que o ius aedificandi constitui parte integrante do direito de propriedade privada, por ser uma das faculdades em que tal direito se analisa, acontecendo apenas que o seu exercício está dependente de uma autorização da Administração (cf., neste sentido, entre outros, Diogo Freitas do Amaral, «Apreciação da dissertação de doutoramento do licenciado Fernando Alves Correia», in Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, 1991, de p. 99 a p. 101), não tem forçosamente de concluir, como fazem alguns autores (cf. Diogo Freitas do Amaral e Paulo Otero, Direito do Ordenamento do Território e Constituição, Coimbra, 1998, pp. 29 e 30, e J. M. Sérvulo Correia e J. Bacelar Gouveia, Direito do Ordenamento, cit., p. 151), que toda a normação que contenha alterações ao ius aedificandi (e, concretamente, a que se contém no mencionado decreto-lei n.º 351/93) haja de ser produzida (ou autorizada) pela Assembleia da República.

É que, apesar de o direito de propriedade privada ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nem toda a legislação que lhe diga respeito se inscreve na reserva parlamentar atinente a esses direitos, liberdades e garantias. Desta reserva fazem apenas parte as normas relativas à dimensão do direito de propriedade que tiver essa natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Como, embora a outro propósito, se sublinhou no Acórdão n.º 373/91, publicado no Diário da República, 1.ª Série-A, de 7 de Novembro de 1991, cabem na reserva legislativa parlamentar «as intervenções legislativas que contendam com o núcleo essencial dos 'direitos análogos', por aí se verificarem as mesmas razões de ordem material que justificam a actuação legislativa parlamentar no tocante aos direitos, liberdades e garantias».

Ora, no que concerne ao direito de propriedade, dessa dimensão essencial, que tem natureza análoga aos direitos, liberdades e garantais, faz, seguramente, parte o direito de cada um a não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública – e, ainda assim, tão-só mediante o pagamento de justa indemnização (artigo 62.º, n.ºs 1 e 2, da Constituição). Já, porém, se não incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade, tal como ele é garantido pela Constituição: é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito a habitação própria, já não são essenciais à realização do Homem como pessoa. E, assim, como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado [cf. os artigos 9.º, alínea e), 65.º, n.º 4, e 66.º, n.º 2, alínea b)], o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter de ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. Atenta a função social da propriedade privada e os relevantes interesses públicos que confluem na decisão de quais sejam os solos urbanizáveis, o direito de edificar vem, assim, a ser inteiramente modelado pelos planos urbanísticos.

Fernando Alves Correia fala do direito de propriedade urbana como «um direito planificado» e afirma que os planos urbanísticos são instrumentos que definem «o conteúdo e limites do direito de propriedade do solo», sem que, ao menos em regra, tenham natureza expropriativa (cf. Estudos, cit., pp. 47 e 50).

A conclusão a que acaba de chegar-se não é posta em crise pelo facto de a licença em causa nos autos já ter sido concedida no momento da edição das normas sub iudicio – e de, assim, se estar perante uma ablação de um direito (no caso, do direito de lotear) que, uma vez validamente concedido, passou a integrar a esfera patrimonial (é dizer, a propriedade) do titular da licença. De facto, a ablação desse direito, sendo embora susceptível de originar uma obrigação de indemnizar, não tem a virtualidade de transmudar a essência do direito de propriedade, por forma a fazer incluir nela faculdades que a garantia constitucional não cobre (recte, as faculdades de lotear, urbanizar e construir)".

Dito isto, concluiu que o citado diploma « não viola, pois, o princípio da proibição da retroactividade das restrições de direitos – e, assim, as normas dos artigos 61.º, n.º 1, e 18.º, n.º 3 (ex vi do artigo 17.º), da Constituição».

Não vemos motivos para divergir deste entendimento, o qual inteiramente aqui subscrevemos. Em razão disto, improcede a conclusão iv.

4- Considera, a seguir, que o DL nº 351/93 sofre de inconstitucionalidade material por contender com o princípio da proporcionalidade, ao instituir uma nova causa de caducidade de actos constitutivos de direitos praticados antes da entrada em vigor deste regime legal.

Como se disse no AC. do Pleno deste STA de12/12/2001« As normas do art. 1º do DL nº 351/93, ao reverem a caducidade ou cessação de efeitos das licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção que tenham sido declaradas incompatíveis com um posterior PROT, habilitam a Administração a praticar aquilo que Alves Correia designa por “actos expropriativos de direitos urbanísticos conferidos por actos administrativos válidos”

Tais actos devem, por conseguinte, observar o princípio constitucional da proporcionalidade(adequação e necessidade), bem como os princípios do interesse público e indemnização, com ele estritamente conexionados.

E não se vê, contrariamente ao que vem alegado, que tais princípios tenham sido afrontados pelas citadas normas».

Acresce que, como se decidiu no Ac. do T, Constitucional nº 11/83, de 12 de Outubro(DR, II série, de 20.10.83), “o princípio do Estado de Direito Democrático não é postergado quando razões imperiosas de interesse público se sobreponham visivelmente à tutela dos valores da segurança e de certeza jurídicas”.

Ora, na situação sub judice é manifesto que os interesses que o legislador quis proteger são valores de fundamental relevo e interesse público, com a mesma ou superior dignidade relativamente à dos interesses necessariamente sacrificados.

Na verdade, os interesses ligados ao planeamento e ordenamento do território e à protecção do equilíbrio ambiental constituem, nos termos dos arts. 9º, al.e), 66º, nº1, al.b) e 65º, nº1, al.a da CRP, interesses de fundamental valia e interesse público, a reclamar urgente protecção e satisfação, justificando-se plenamente, para a sua afirmação, o sacrifício de outros interesses, como os da segurança do ordenamento jurídico e da protecção da norma, sem que esse sacrifício possa qualificar-se como intolerável, inexigível ou desproporcionado.

Conclui-se, deste modo, que a intervenção legislativa operada pelo DL nº 351/93, de 7 de Outubro, não é desproporcionada, excessiva ou intolerável, em razão dos princípios e interesses que constituem o fundamento da sua previsão.

Dir-se-á que, decorre da mesma jurisprudência constitucional, que sendo considerado que a prossecução do interesse público através dos planos regionais do território era, em si mesma, fundamento para a postergação de direitos subjectivos dos particulares e que a declaração de compatibilidade não restringe direitos decorrentes da aprovação da localização de construções, de edificações e de empreendimentos turísticos, não ocorre também a violação do princípio de harmonia entre a prossecução do interesse público e o respeito dos direitos subjectivos dos particulares (art. 266º nº1 da CRP). No sentido apontado, cfr. Prof. Fernando Alves Correia, Cadernos de Justiça Administrativa,. Nº14, pag. 44)».

Sendo esta, também, a posição que perfilhamos, consideram-se improcedentes as conclusões v e vi das alegações.

5- Defende igualmente que o diploma em causa e o próprio despacho violam o princípio da confiança.

Mas também aqui carece de razão, como já acima se viu na transcrição efectuada no ponto 4, cujo teor aqui se reitera e cuja conclusão novamente fazemos nossa.

Portanto, julga-se improcedente a conclusão vii.

6- Quanto à última conclusão (viii), a reiteração da menção dos princípios da protecção da confiança, da não retroactividade, da proporcionalidade e do respeito pelos direitos adquiridos nada vem acrescentar às conclusões anteriores onde parcelar e individualmente foram apontadas as respectivas violações. Trata-se, simplesmente, de uma posição de síntese, sem autonomia relativamente às conclusões precedentes.

Sendo isto assim, nada mais se tem que acrescentar ao que atrás ficou dito.

Desta maneira, improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente.

V- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: € 400.

Procuradoria: € 200.

Lisboa, STA, 2003/04/09

Cândido Pinho – Relator – Pais Borges – Azevedo Moreira