1218/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

Acordam os Juizes da 1ª Secção, 1ª Subsecção, do Tribunal Central Administrativo: 1. F..., divorciada, verificadora auxiliar aduaneira, residente na Avenida ....., em Sacavém, concelho de Loures, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho, de 27/1/98, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que considera padecer de violação do artigo 145º nº 2 do CPA e erro nos pressupostos de facto e de direito, por aplicação do disposto no artigo 96º da LPTA. Juntou documentos e procuração forense (fls. 8). Em resposta, a autoridade recorrida excepcionou a falta de objecto do recurso, bem como a irrecorribilidade do acto recorrido, para além de impugnar a matéria peticionada. Juntou o Processo Administrativo. Sobre as questões prévias suscitadas se pronunciaram a recorrente e o Ministério Público, ambos no sentido do seu indeferimento. Relegado o seu conhecimento para decisão final, alegou a recorrente, que formulou as seguintes conclusões: I- No nº 2 do artigo 145º do CPA , a palavra “invalidade” refere-se à invalidade do acto em si próprio e não à dos seus efeitos, tendo, por isso, sentido diverso do utilizado no nº 1 do artigo 141º do mesmo Código. II- A não se entender assim, o nº 2 do artigo 145º do CPA seria inconstitucional, face aos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da proporcionalidade, por proibir a Administração de revogar actos sabidamente ilegais em si mesmos pela simples razão de ter decorrido o prazo para a interposição do respectivo recurso (violação dos nºs 1 e 2 do artigo 266º da Constituição). III- De qualquer modo o despacho de 3.5.96 baseou-se, quanto a todos os nomeados, na ilegalidade do despacho de 16.9.93, como resulta do facto da informação nº 20/95-XIII ter sustentado que os efeitos da nomeação se referem a todos os interessados; do facto do dito despacho de 3.5.96 se basear quanto a todos os nomeados nas anulações efectuadas pelos acórdãos do STA proferidos nos processos nºs 34 106 e 34 044; no facto de as nomeações terem sido efectuadas segundo as graduações feitas no concurso. IV- A própria entidade recorrida reconhece que a nomeação da ora recorrente e de todos os que não haviam recorrido do despacho de 16.9.93 se baseou em razões de justiça, sendo certo que a justiça integra o “bloco legalidade” do acto administrativo. V- Ainda que se entendesse que o despacho de 3.5.96 se não podia basear na ilegalidade do despacho de 16.9.93 quanto à recorrente, o certo é que o fez, como resulta das conclusões supra. Isso seria uma ilegalidade do despacho de 3.5.96, ele próprio um acto administrativo recorrível; como dele ninguém recorreu, formou caso resolvido. VI- A aceitação da nomeação só é determinante dos efeitos desta e da antiguidade nos casos normais e não nos casos em que por lei o acto deva ter efeito retroactivo. VII- O nº 1 do artigo 7º do Dec.Lei nº 274/90, de 7 de Setembro, obrigava (vinculadamente) a que a integração ocorresse dentro do prazo de um ano, a partir da entrada em vigor desse diploma, sendo inconcebível que os efeitos de integração não se contem a partir desta. VIII- Não tem qualquer sentido neste processo a invocação do nº 1 do artigo 96º da LPTA, uma vez que a ora recorrente não fez qualquer pedido de execução; de qualquer forma, essa norma é inconstitucional por razões idênticas às que levam à inconstitucionalidade do nº 1 do art. 71º do mesmo diploma, pois ambas as normas se referem a aspectos substantivos e não processuais, o que excede o âmbito da autorização legislativa em que assenta a mesma LPTA. IX- Tendo o despacho de 3.5.96 revogado por invalidade, mesmo quanto à recorrente, o despacho de 16.9.93, como resulta de todo o exposto, tem aquele despacho efeitos retroactivos, tal como impõe o nº 2 do artigo 145º do CPA ; decidindo em contrário, o acto recorrido sofre de violação de lei, pelo que deve ser anulado, como é de Justiça! Por sua vez, a autoridade recorrida conclui as suas alegações do modo seguinte: É o mesmo o sentido do termo “invalidade” e da expressão “acto inválido”, constantes do art. 141º e 145º do CPA . Decorridos os prazos fixados no art. 141º do CPA sem que o acto inválido tenha sido revogado, tal acto convalida-se - sana-se - na ordem jurídica com acto válido para todos os efeitos e só pode ser revogado com fundamento em inconveniência ou inoportunidade e aplicação das regras previstas no art. 140º do CPA . Jamais poderá ser revogado com fundamento em ilegalidade. Para efeitos do disposto no art. 145º do CPA – efeitos da revogação dos actos válidos – é indiferente que o acto fosse válido desde o início ou que se tenha tornado válido pelo decurso do tempo. Justiça e legalidade, ainda que integrantes do ordenamento jurídico, não são uma e a mesma coisa, não sendo legítimo afirmar, sem mais, que fazer “justiça” significa “repor a legalidade”. O despacho de 3.5.96 não tem “ope legis” efeitos retroactivos, uma vez que consubstancia a revogação de um acto válido, sendo certo que a revogação dos actos válidos só tem efeitos retroactivos quando o autor do acto revogatório expressamente lhos atribui, o que não foi manifestamente o caso. Termos em que: Tendo presente o referido nos arts. 9º a 13º da resposta, oportunamente remetida a esse douto Tribunal e que aqui se dá inteiramente por reproduzida, deve o presente recurso ser rejeitado. Caso assim se não entenda, deverá ao mesmo ser negado provimento pelos fundamentos invocados na resposta e explicitados nas presentes alegações, por não se verificarem os vícios que são imputados ao acto recorrido pela recorrente. No seu douto parecer, o Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal pronuncia-se pelo improvimento do recurso. Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência. 2. Os Factos. Com base nos documentos juntos e interesse para a decisão, considera-se provada a seguinte factualidade: Por despacho de 16/9/93 do Secretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento foi entendido que caducara o prazo fixado no artigo 1º do Dec.Lei nº 274/92, de 7 de Setembro, para que os funcionários nas condições da recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira, nos termos da mesma disposição. Em consequência de recursos contenciosos interpostos por colegas da recorrente, foi esse despacho de 16/9/93 anulado pelos Acs. do STA de 4/7/95 (Rec. nº 34 106) e de 26/10/95 (Rec. nº 34 044), com fundamento em violação do artigo 7º nº 1 do Dec.Lei nº 274/90. Em 29/12/95, por um Assessor do Gabinete do SEAF foi prestada a Informação nº 20/95-XIII, subordinada ao Assunto: Aplicação do Dec.Lei nº 274/90, de 7/12, a funcionários da DGA aprovados no estágio de integração previsto no artigo 7º do referido diploma, onde se refere (Proc. Adm): A doutrina e a jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva. Assim sendo, afigura-se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira, relativamente a todos funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art. 7º do DL 274/90 . Tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo. Nestes termos, afigura-se que o SEAF deve exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do STA, prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no art. 7º do DL nº 274/90 , de 7/9. Sobre tal Informação, foi proferido pelo SEAF em 29/12/95 o seguinte despacho: Concordo . (ibidem). Por despacho de 3/5/96 do SEAF, publicado no D.R., II Série, de 17 do mesmo mês, transitou a recorrente para a categoria de verificadora auxiliar aduaneira de 2ª classe do quadro do pessoal da DGA (fls. 40 e 41). Em 2/10/97, a recorrente Fernanda Lodeiro requereu ao SEAF que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, todo o tempo de serviço, desde a data em que, segundo as decisões do Supremo Tribunal Administrativo referidas na Portaria nº 92/96 , de 26 de Março, a requerente deveria ter sido nomeada para a carreira e categoria em que actualmente se encontra (fls. 10). Em 8/1/98, foi elaborada Informação pela Chefe de Divisão de Gestão de Recurso Humanos da D.G. Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, onde se afirma: “1- Diversos funcionários desta D.Geral, cuja identificação consta da lista em anexo, pertencentes às carreiras comuns e que em execução do Ac. do STA de 4.7.95 transitaram para a carreira de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe em 17.05.96 (data da aceitação do lugar), pedem, através de requerimentos entregues em 3/10/97 e em datas posteriores, que lhes seja contado “na actual categoria todo o tempo anterior reportado à data em que se tornou definitivo o acto homologatório da lista de classificação final do concurso de transição”. 2- Relativamente à execução do aludido acórdão e de mais dois de igual teor, datados de 26.10.95, esclarece-se o seguinte: 2.1- Os actos e operações materiais a praticar em execução dos aludidos acórdãos foram definidos na Informação nº 20/95-XIII, do Gabinete do SEAF, sobre a qual Sexª o SEAF exarou, em 29.12.95, o despacho de “Concordo”. Do nº 9 da citada Informação resulta que as nomeações na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe não teriam efeitos retroactivos. 2.2- Na sequência do determinado foi publicada a portaria a criar os necessários lugares ( Portaria nº 92/96 , de 26 de Março), a que se seguiu o despacho de nomeação de 3/5/96, e consequente publicação no D.R. e finalmente a aceitação da nomeação que, como se referiu, teve lugar em 17/5/96, contando-se a partir desta data a antiguidade na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe. 2.3- A execução dos aludidos acórdãos nos moldes em que foi feita não foi contenciosamente impugnada dentro do prazo legal (cfr. art. 96º da LPTA) pelo que se consolidou na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido. 2.4- Nesta conformidade, não tem a Administração o dever de praticar qualquer outro acto ou operação material em execução dos aludidos acórdãos. À consideração superior” (fls. 14 a 16). Sobre tal Informação, o SEAF exarou o seguinte despacho: Concordo. Mantenho o meu despacho de 29.12.95. Lisboa, 27.1.98 (fls. 14). O nome da recorrente consta da lista a que se refere o nº 1 da Informação nº 11/98, de 8/1/98 (Proc. Adm). O Direito. Há que apreciar, antes de mais, as excepções deduzidas pela autoridade recorrida (carência de objecto e irrecorribilidade) pois, se forem consideradas procedentes, tal entendimento pode conduzir ao não conhecimento do mérito do recurso. Nos presentes autos é impugnado o indeferimento do requerimento que a recorrente dirigiu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, no qual pediu a contagem integral de todo o tempo de serviço por ela prestado na mesma carreira, conforme decisões do mesmo Supremo Tribunal. No caso dos autos, a recorrente solicitou ao SEAF, como vimos, a contagem de todo o tempo de serviço, como entende ser seu direito. Argumenta a autoridade recorrida que o objecto do pedido, no presente recurso, não se pode considerar abrangido pelo despacho recorrido, pelo que o recurso contencioso carece de objecto, sendo portanto ilegal. Mas não é assim. A recorrente , como se provou, pedira que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o tempo de serviço, desde a data aludida nas decisões do STA referida na Portaria nº 92/96 (fls. 10). E o despacho recorrido do SEAF, ao manter o seu anterior despacho de 29/12/95, segundo o qual as nomeações na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, não teriam efeitos retroactivos, abrange necessariamente a pretensão da recorrente, negando-a, pelo que não podemos afirmar que o recurso careça de objecto. Por outro lado, também afirma o SEAF que o seu dito despacho de 27/1/98 assume a natureza de acto informativo, ao concordar com a Informação nº 11/98, pois nada decide, e ainda que não lesa qualquer direito ou interesse legalmente protegido, pelo que seria irrecorrível. Como se salienta no parecer do Ministério Público, também nesta parte não tem razão o recorrido, pois é manifesto que, ao indeferir a pretensão da recorrente, negando-lhe os ansiados efeitos retroactivos, o despacho provocou clara lesão nos direitos a que a mesma se arroga, pelo que se mostra contenciosamente recorrível. Vão, por isso, indeferidas as excepções deduzidas pela autoridade recorrida. 4. Quanto ao mérito do recurso, já este Tribunal Central se pronunciou em situações paralelas, nos Acs. de 9/12/99 (Rec. nº 1260/98), confirmado pelo Ac. do STA de 6/3/01 (Rec. nº 46070); e de 7/3/2002 (Rec.nº 1263/98), que seguiremos de muito perto: Vem impugnado nos presentes autos o despacho de 27/1/98 do SEAF que concordou com a Informação de 8/1/98, e manteve o despacho de 29/12/95. Considerando a 1ª parte desse despacho, enquanto concordante com a Informação de 8/1/98, sobre a qual recaiu, fundamentou-se o mesmo nos pressupostos de facto contidos nessa Informação. Essa Informação, partindo do pressuposto de que a ora recorrente havia transitado para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, por força da execução do acórdão do STA de 4/7/95, concluiu que neste momento a Administração não tinha o dever de praticar qualquer outro acto ou operação material em execução do aludido acórdão, já que a sua execução, nos moldes em que então fora feita, não fora contenciosamente impugnada no prazo legal (artigo 96º da LPTA), pelo que se consolidara na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido. Assim, os efeitos retroactivos pretendidos pelo ora recorrente, pelo menos indirecta ou implicitamente, acabaram por ser indeferidos pelo acto impugnado nos presentes autos. Na 2ª parte, o despacho recorrido manteve o despacho de 29/12/95, que se resume a um simples “Concordo”, aposto em Informação da mesma data. Com interesse directo e relacionado com a indeferida pretensão da recorrente, nessa Informação apenas se faz referência expressa ao seguinte: o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo. Donde se depreende que o despacho impugnado, ao manter o despacho de 29/12/95, apenas visou reforçar a ideia de que a pretensão da recorrente fora indeferida, já que a Informação de 8/1/98 não o dissera expressamente. O parecer de 8/1/98, como reconheceu a autoridade recorrida na sua resposta, partiu de um pressuposto errado, já que a ora recorrente não foi parte naquele recurso contencioso de anulação nem na correspondente execução. Com efeito, afirma a autoridade recorrida no artigo 12º da sua resposta (fls. 24 dos autos) que o despacho de 27/1/98 recaiu numa Informação que aborda pedidos que nada têm a ver com o apresentado pela ora recorrente, e só por lapso é que ela consta da lista que está anexa à Informação que serviu de suporte àquele despacho. E também, só por lapso este lhe foi transmitido, bem como aquela Informação e o meu despacho de 29/12/95 e a Informação nº 20/95-XIII citados naquele. Ou seja: a transição da recorrente para a actual categoria não obedeceu à execução de qualquer anterior decisão. Assim, é de concluir, como concluiu a recorrente, que não tem qualquer sentido a invocação do nº 1 do artigo 96º da LPTA, uma vez que a ora recorrente não fez qualquer pedido de execução e que a decisão recorrida, ao indeferir a pretensão que a ora recorrente formulara à Administração com tais fundamentos errados, sofre de erro quer quanto aos pressupostos de facto, quer de direito (aplicação do artigo 96º da LPTA), o que é determinante para a sua anulação. Fica, por isso, prejudicada a apreciação da invocada violação do artigo 145º nº 2 do CPA já que, nos termos desse preceito e com uma fundamentação diferente, não está a Administração impedida de atribuir ao acto os efeitos pretendidos pela recorrente . 5. Nestes termos, acordam os Juízes da 1ª secção, 1ª Subsecção, do TCA em conceder provimento ao recurso interposto por Fernanda Margarida Gomes de Freitas Lodeiro, anulando o despacho recorrido. Sem custas, por isenção da autoridade recorrida. Lisboa, 3 de Abril de 2 003