822/2014 - Tribunal Constitucional

Acordam, em conferência, na 2ª secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. O Ministério Público interpôs ação administrativa especial contra o Município de Monchique, vindo, por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) de 20 de dezembro de 2012, a ser declarada a nulidade da deliberação que determinou a reclassificação de quatro funcionários. Inconformados, o Município de Monchique e contrainteressados interpuseram recurso de revista, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o qual, por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), foi objeto de decisão de não admissão. 2. Novamente inconformados, o Município de Monchique e contrainteressados interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional, o qual, na sequência de determinação do STA, foi admitido pelo TCAS e com referência ao acórdão proferido por este Tribunal. Subidos os autos a este Tribunal, foi proferida a decisão sumária n.º 737/2014, nos termos da qual, com fundamento em ilegitimidade dos recorrentes, foi decidido não conhecer do recurso. 3. Seguidamente, os recorrentes apresentaram reclamação para a Conferência, através de requerimento com este teor: «Município de Monchique e contrainteressados, notificados da aliás douta decisão sumária proferida que decidiu não conhecer dos recursos interpostos, vêm, nestes termos e mui respeitosamente, por inconformados, apresentar reclamação para conferência, terminando a requerer a declaração de inconstitucionalidade dos acórdãos proferidos nos autos, tendo por fundamento base o facto de não terem sido assegurados valores e direitos de natureza constitucional, o que fazem nos termos e com os fundamentos abaixo expressos: Das Motivações: Constitui fundamento do presente recurso o facto de o acórdão proferido nos autos pelo Supremo Tribunal Administrativo não estar, em nosso entender, em conformidade com a Constituição e de não estar sustentada em fundamento de caráter normativo e valorativo, circunscrevendo-se meramente a uma perspetiva lógico-formal, com adiante se demonstrará. O presente recurso fundamenta-se, ainda, no facto de não se ter atendido aos valores jurídicos e direitos fundamentais de natureza constitucional consubstanciados no artigo 58º da C.R.P., especificamente no que respeita à plena concretização do direito ao trabalho. O acórdão ora recorrido acaba por cercear, assim, o direito de acesso a carreiras bem como, ao desempenho de cargos, funções ou categorias profissionais que resultam das reclassificações em questão. Fundamenta-se, também, no facto de o acórdão proferido não ter atendido ao princípio da proporcionalidade, previsto no artigo nº 262º, nº 2 da C.R.P., dado estarem em causa valores jurídicos e constitucionais denegados pelo acórdão em causa aos contrainteressados, quando a lei, o direito e as práticas administrativas lhe conferiam os direitos ora postos em causa, não acontecendo o mesmo em relação a funcionários de outras autarquias que, detentores dos mesmos níveis habilitacionais e profissionais, acederem inclusivamente a cargos dirigentes, e neles ainda hoje se mantêm pelos mesmos métodos, práticas jurídicas, fundamentos legais e constitucionais. Bastará referir que, ainda hoje proliferam nas autarquias locais, cargos dirigentes (chefes de divisão, diretores de departamento e técnicos superiores) que, com os mesmos fundamentos legais e regras procedimentais foram investidos nesses cargos, pese embora sejam, ainda agora, detentores do antigo quinto ano dos liceus. E foram investidos nesses cargos, nomeadamente, através de reclassificações profissionais e da figura jurídica do alargamento das áreas de recrutamento. Dispensamo-nos de fundamentar o que se expende nos parágrafos anteriores por se tratar de situações de conhecimento público, oficial e oficioso. Com o devido respeito, e é muito, sobre a interpretação das normas que basearam o acórdão proferido, cumpre-nos suscitar e esclarecer as seguintes questões que entendemos relevantes, evidenciando as particularidades que não foram consideradas na análise jurídica da problemática em causa. O enquadramento legislativo sobre estas matérias, aplicável às autarquias locais, sempre foi muito variável, inovador e avulso, especialmente à época das requalificações dos ora contrainteressados, em que a estes organismos foram atribuídas inúmeras e complexas atribuições e competências. Por outro lado, a normativa legal, então vigente, em matéria de recursos humanos, aplicável às autarquias locais, estava imbuída de lacunas, conceitos vagos ou indeterminados, imprecisões, e a discricionariedade administrativa (comum), ao nível executivo, respondia e compensava a discricionariedade normativa, ao nível legislativo, como se demonstra, reportando-se à data dos factos: a) Os cargos dirigentes ao nível administrativo e financeiro, encontravam-se preenchidos, quase na totalidade por funcionários que não possuíam o bacharelato ou a licenciatura; b) Os cargos de chefe de repartição eram preenchidos, quase na sua totalidade, por trabalhadores detentores do nono ano de escolaridade; c) Acediam à carreira de oficiais administrativos candidatos possuidores do nono ano de escolaridade; d) E esses funcionários, através da promoção ou reclassificação podiam ascender à carreira - unicategorial de chefe de repartição, simplesmente com o nono ano (antigo quinto ano ou curso geral dos liceus); e) Esses mesmos funcionários, através da figura jurídica do alargamento de recrutamento, podiam ascender ao cargo de chefe de divisão e de diretor de departamento. Dispensamo-nos de fundamentar o expendido no parágrafo anterior, por se tratar de práticas que enxamearam o Diário da República, e são oficiosas, oficiais e públicas, só que ainda ninguém demonstrou serem ilegais. O que antes se aduz, pretende visualizar a problema em causa numa perspetiva normativa e valorativa (afeiçoando a árvore pela raiz), que transcende a mera avaliação lógica e formal - evidenciada nas decisões em causa - porque estas se cingem à lei, como se cada norma valesse por si mesma, fosse um mero repositório de comandos legais desfasados dos seus circunstancialismos, do seu tempo e das suas finalidades. Por outro lado, decidiu-se sobre as reclassificações em causa sem atender à margem de discricionariedade administrativa que o legislador conferia aos municípios, especialmente no domínio da gestão administrativa e financeira, em que se insere a gestão do pessoal, no devido enquadramento da autonomia que legalmente lhe estava conferida pelo estatuto autárquico, obviamente no respeito pelo "bloco legal", em que se integram os princípios constitucionais (avultando o da legalidade), bem como as regras e os princípios gerais e comuns da prática administrativa, a que o domínio autárquico se encontra vinculado. Do expendido no parágrafo anterior extrai-se que o controlo jurisdicional sobre as autarquias locais não deve descurar a especificidade do estatuto e da sua realidade orgânica e funcional, que se reflete, nomeadamente, na diferenciação legislativa do regime jurídico do pessoal, com a seguinte evidência: quase todos os antigos secretários municipais ascenderam a assessores autárquicos, e daí derivaram para chefes de divisão ou diretores de departamento (cargos dirigentes), e contavam-se pelos dedos (poucos) os que possuíam habilitações literárias superiores ao antigo quinto ano, quando em relação à administração central o panorama era e é absolutamente inverso: não se conheciam (nem se conhece) um diretor de serviços (equiparado a diretor de departamento), ou um chefe de divisão o nível académico inferior ao grau de licenciatura. A realidade descrita funda-se exclusivamente na diferença que se verifica entre os regimes jurídico-estatutários da administração central e da administração autárquica, que não se reflete nas decisões proferidas sobre as reclassificações em causa. E será necessário exercitação valorativa e normativa que nos conduzirá imperativamente à verdade processual em que se promoveram as reclassificações em causa, os pressupostos em que as mesmas se basearam, e à sua finalidade, que não poderia ter sido outra, senão a prossecução do interesse público. Mas muito mais longe nos leva a avaliação material e casuística a que nos referimos: a de que a fundamentação legal em que se baseavam as reclassificações de serviço, advinham de interpretação jurídica exercitada por funcionários autárquicos em reuniões que se levavam a efeito com determinada periodicidade, as quais eram corroboradas (validadas) pela Direção-Geral da Administração Local, e pelas Comissões de Coordenação Regional, e publicadas pela Revista da Associação dos Técnicos Administrativos Municipais. De referir que essa interpretação jurídica, era credível, fazia doutrina e era o único referencial da atividade administrativa autárquica, fundamentalmente em matéria de gestão de pessoal, tendo sido nessa base que as autarquias locais fundamentaram as reclassificações de serviço operadas no mesmo período. Junto ao processo existem respingos de interpretações jurídicas sobre a matéria, que não eram postas em causa pela justiça administrativa, fosse ela gracioso ou contenciosa. Por essa razão, qualquer avaliação administrativa sobre esta matéria, ou decisão judicial, deverão atender ao circunstancialismo da época, perscrutando de forma tangente o emaranhado legislativo complexo, contraditório, e as consequências para a administração autárquica e para os trabalhadores. Óbvio que o Município de Monchique cumpriu a lei de forma rigorosa, organizou os serviços de modo a cumprir a missão que lhes estava consignada, e beneficiou do proveito que daí adveio, ao criar as condições para se tornar mais eficiente e eficaz. Aos contrainteressados foram exigidos níveis de produtividade acrescida, e souberam responder a favor do interesse público, com sentido de serviço, de boa-fé, de acordo com os deveres a que estavam vinculados, no respeito pelos princípios éticos e deontológicos a que se encontravam adstritos, como se comprovou pelas reclassificações atribuídas até à presente data. O Tribunal Central Administrativo do Sul considerou que o ato administrativo de reclassificação violou as seguintes normas: a) Artigo 51º, nº 3 do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de junho; b) Artigo 51º, nº 2 do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de junho, conjugado com os artigos 6º, nº 2 do Decreto-Lei nº 265/88 e 14º do Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de dezembro; c) Artigo 51º, nº 2 do Decreto-Lei nº 247/87, de 17 de junho, conjugado com o artigo 5º do Decreto-Lei nº 412-A/98, de 30 de dezembro. Ora, nenhum dos fundamentos que baseiam o acórdão recorrido, corresponde à verdade material e formal do aludido ato administrativo de reclassificação, pelas razões constantes do recurso apresentado junto do Tribunal Central Administrativo, conforme fundamentos inseridos nos autos. Cumpre esclarecer que no ato administrativo de reclassificação, foram cumpridos os princípios constitucionais, bem como as regras e os princípios gerais de direito para a preparação e formação das aludidas reclassificações. Por outro lado, as reclassificações em causa não podem ser consideradas um expediente para fugir às exigências previstas para a promoção, nem pretenderam beneficiar os trabalhadores, na medida em que todos os funcionários reclassificados detinham os requisitos habilitacionais, profissionais e classificações de serviço para o efeito, em termos imediatos. Para nos aproximarmos da questão da inconstitucionalidade ora requerida, é de suma importância considerar: a) Que o único objetivo das reclassificações foi propiciar ao Município de Monchique melhores condições de desempenho que à época se colocavam, nomeadamente em matéria de implementação do POCAL; b) Que os funcionários reclassificados detinham o perfil para o efeito, designadamente em termos habilitacionais e de competência técnica; c) Que aceitaram a reclassificação, convictos de poderem ser úteis ao Município, na nova estrutura orgânica e funcional, adstritos à disciplina, à deontologia e à ética do agente público. Nestes termos, a decisão proferida configura, com o devido respeito, uma ponderação que inconsidera a verdade material, confinando-se a uma avaliação formal de que resultou a declaração de nulidade da deliberação 16/08/2000 da Câmara Municipal de Monchique, relativa à reclassificação dos aqui contrainteressados. Por outro lado, não atendeu ao facto de estar em causa o DIREITO FUNDAMENTAL AO TRABALHO, concretizado na progressão nas carreiras ou na integração dos contrainteressados em carreiras diferentes ou no desempenho de novas funções, como meio de valorização pessoal e profissional. Violou, assim, o princípio constitucional do direito ao trabalho, plasmado no artigo 58º da C.R.P.. Não atendeu ao facto de que sobre as reclassificações transcorreram treze anos, em que os reclassificados desempenharam as funções de que foram incumbidos, com empenho, e reconhecido sentido de serviço público, como demonstram as classificações de serviço que lhes foram atribuídas nesse período, como consta do processo. Outrossim, o acórdão proferido não considerou que os aludidos contrainteressados evoluíram academicamente nesse período, demonstrando interesse na sua valorização pessoal e profissional e na consequente utilidade para os serviços, sempre numa perspetiva de garantir o posto de trabalho, como se alegou no processo. E não considerou que, pelo facto de os contrainteressados terem exercido funções públicas pelo período de cerca de treze anos, com boas classificações de serviço, de boa-fé, interiorizando o estatuto que lhes havia sido atribuído através do processo reclassificativo, como se comprova nos autos, lhes devia ser conferido o direito de assumirem, no mínimo, o estatuto nos agentes putativos. Ao invés de não considerar o estatuto de agentes putativos, o Supremo Tribunal Administrativo baseou a sua decisão na ausência de invocação desse estatuto, quando o mesmo era um pressuposto evidente que decorria do facto de os contra interessados se encontrarem na situação referida no parágrafo anterior. Por relevante conclui-se reafirmando: Das Conclusões: 1- As reclassificações em causa obedecem ao bloco legal, doutrinário e procedimental vigentes à data da prática do referido ato 2- Os contrainteressados incorporaram as reclassificações de boa-fé, vinculados aos direitos e aos deveres que daí decorriam, e conscientes de que as mesmas tinham como finalidade exclusiva a prossecução do interesse público. 3- Os contrainteressados interiorizaram a qualidade e o estatuto profissional em que foram investidos, pelo que se constituem no direito de assumir, no mínimo, o estatuto de agentes putativos, com todas as prerrogativas legais e constitucionais daí decorrentes. 4- O referido estatuto de agente putativo funda-se, de acordo com a jurisprudência prevalecente, no exercício "de forma pacífica, continua e pública, funções durante um longo período de tempo, o que confere uma espécie de usucapião de direitos a favor do agente de facto, legitimando juridicamente a sua posição fase à administração." 5- A invocação da qualidade de agente putativo, não afasta a inconstitucionalidade do ac6rdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo. Termos em que, sempre com o melhor e mais douto suprimento de Vªs. Exª.s requer-se a declaração de inconstitucionalidade do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo, por cercear o direito de acesso a carreiras, bem como, ao desempenho dos cargos, funções ou categorias profissionais que resultaram das reclassificações em questão, não permitindo, assim, a concretização plena do direito ao trabalho, sendo violado o disposto no artigo 58º da C.R.P.» 4. Notificado, o Ministério Público tomou posição pelo indeferimento da reclamação. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. Importa começar por notar que a reclamação em apreço reproduz o requerimento de interposição de recurso quase por inteiro. Apenas o parágrafo inicial, onde se identificavam os acórdãos proferidos pelo TCAS e STA, diverge daquele texto, passando-se agora a aludir à notificação da decisão sumária e à reclamação para a Conferência, a que se junta, no parágrafo que antecede as “conclusões”, a substituição da expressão “conclui-se destacando” por “conclui-se reafirmando”. Significa isto que, confrontados com a decisão sumária de não conhecimento do recurso por se evidenciar a sua ilegitimidade, os recorrentes, ora reclamantes, limitam-se a colocar à apreciação da Conferência o seu impulso recursório, omitindo qualquer argumento votado a afastar as razões em que assentou a decisão reclamada. Ora, a decisão reclamada mostra-se inteiramente correta e deve ser mantida. Desde logo, e como se afirmou, o objeto do recurso encontra-se circunscrito ao acórdão proferido pelo TCAS, face à decisão proferida pelo STA, que considerou ser esse o único alcance do recurso para o Tribunal Constitucional, sem oposição ou reclamação dos recorrentes. Estamos, então, perante recurso incidente sobre uma única decisão, ao contrário do reafirmado no trecho inicial da reclamação. E, tendo em atenção que os recorrentes não suscitaram qualquer questão de (in)constitucionalidade nas alegações de recurso para o TCAS, peça processual idónea para tal, cumpre concluir, como a decisão sumária, pela sua ilegitimidade recursória (alínea b) do n.º1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º, ambos da LTC). III. Decisão 6. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: a) Indeferir a reclamação apresentada Município de Monchique e contrainteressados e manter a decisão sumária reclamada; b) Condenar os recorrentes nas custas, fixando-se, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 unidades de conta. Notifique. Lisboa, 2 de dezembro de 2014 - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Joaquim de Sousa Ribeiro