286/88 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Mário de Brito 1. Em 26 de Novembro de 1987, pelas 12h45m, na Avenida …, de Valença, dentro da zona fiscal da fronteira terrestre, agentes da Guarda Fiscal interceptaram o veiculo ligeiro de passageiros n° ..-..-.., propriedade de A., conduzido por B., que se fazia acompanhar de C., e no qual eram transporta­das as mercadorias de origem estrangeira relacionadas a fls. 3, 4 e 5. Verificando-se a infracção do disposto no n° 1 do artigo 9° do Decreto-Lei n° 424/86, de 27 de Dezembro, conjugado com as disposições dos artigos 691°, § 4°, alínea a), e 694° do Regulamento das Alfândegas e com a Portaria n° 9/80, de 5 de Janeiro, foram as mesmas mercadorias apreendidas, assim como o veiculo transportador. Concluído o inquérito preliminar, foram os autos remetidos ao agente do Ministério Público no Tribunal Judicial da comarca de Valença. Realizadas algumas diligências complemen­tares, proferiu, todavia, o referido magistrado, em 11 de Abril de 1988, o despacho de fls. 75, em que, dizendo indiciarem os factos participados um crime de contrabando de circulação previsto e punível pelo artigo 9°, n° 2, alínea a), do Decre­to-Lei n° 424/86, de 27 de Dezembro, e haver lugar a realização de instrução preparatória, nos termos do artigo 54° do mesmo diploma, acabou por ordenar a remessa dos autos ao Tribunal de Instrução Criminal de Viana do Castelo. Por sua vez, o juiz do Tribunal de Instrução Crimi­nal de Viana do Castelo, por despacho de 14 de Abril, mandou que os autos fossem novamente enviados à delegação da procuradoria da Republica de Valença, em virtude de não haver lugar a instrução preparatória, mas sim a inquérito preliminar. É que, respeitando o artigo 54° a processo criminal, ou seja, matéria de reserva relativa de competência legislativa, nos termos do artigo 168°, n° 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, e não obstante ter sido concedida ao Governo autorização para legislar sobre tal matéria pelo artigo 60° da Lei n° 9/86, de 30 de Abril (Orçamento do Estado para 1986), o citado Decreto-Lei n° 424/86 veio a ser aprovado já depois de expirado o prazo de 90 dias concedido para o efei­to, o que torna a norma em questão organicamente inconstitucio­nal; e, passando a vigorar o Contencioso Aduaneiro, aprovado pelo Decreto-Lei n° 31664, de 22 de Novembro de 1942, e o artigo 1° do Decreto-Lei n° 605/75, de 3 de Novembro, há lugar a inquérito preliminar e não a instrução preparatória. Desse despacho recorreu o Ministério Publico para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 70°, n° 1, alínea a), e 72°, n°s 1, alínea a), e 3, da Lei n° 28/82, de 15 de Novembro. Aqui, alegou o magistrado do Ministério Publico no sentido da não inconstitucionalidade da norma em causa, em resumo porque no artigo 60° da Lei n° 9/86 se sobrepõem uma injunção politica dirigida ao Governo para legislar no prazo de 90 dias" e uma "autorização legislativa concedida ao Governo para legislar no prazo de vigência da Lei Orçamental, ou seja, ate ao final de 1986" e "o incumprimento do prazo da injunção politica origina responsabilidade politica do Governo perante o Parlamento, mas não invalida juridicamente, por essa razão, o diploma aprovado dentro do prazo anual de duração implícita da autorização legislativa". Cumpre decidir. 2. Dispõe o artigo 9° do Decreto-Lei n° 424/86, de 27 de Dezembro, na parte que aqui interessa: "1. Quem fizer entrar no Pais ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias. 2. Na mesma pena incorre: a) Quem puser ou tiver em circulação mercadorias que, não sendo de circulação livre, se efectue sem o processamento das competentes guias ou outros documentos requeridos ou sem a aplica­ção de selos, marcas ou outros sinais legalmente prescritos". Diz, por sua vez, o artigo 54° do mesmo diploma: "As guias e documentos a que se refere a alínea a) do n° 2 do artigo 9° devem ser apresentados no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requerera instrução preparatória". Impondo esta norma a instrução preparatória, verificado que seja certo condicionalismo - isto é, não terem sido apresentados as guias e documentos a que se refere a alínea a) do n° 2 do artigo 9° -, e evidente que ela esta a legislar sobre processo criminal. Estamos, assim, no domínio da competência da Assem­bleia, nos termos dos artigos 168°, n° 1, alínea c), da Cons­tituição da Republica Portuguesa: é da exclusiva competência da Assembleia da Republica - diz-se aí - legislar sobre "definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pres­supostos, bem como processo criminal". Mas, tratando-se de reserva relativa de competência legislativa, podia a Assembleia conceder autorização ao Governo para legislar em tal matéria, como consta expressamente do preceito constitucional. E, na verdade, o Decreto-Lei n° 424/86 foi editado, segundo se lê no respectivo preâmbulo, "no uso da autorização legislativa conferida pelo artigo 60º da Lei n° 9/86, de 30 de Abril", que estabelece: "Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas as infracções tributárias e sua punição, por forma a: a) Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; b) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais". Simplesmente, dispunha o Governo, para legislar nesta matéria, do prazo de noventa dias a contar de 2 de Maio - data da entrada em vigor da Lei (artigo 78°, n° 2) -, e tal prazo já tinha expirado, quer à data da publicação do Decre­to-Lei n° 424/86 (27 de Dezembro), quer à data da sua promul­gação (26 de Novembro), quer mesmo à data da sua aprovação em Conselho de Ministros (28 de Agosto). Ora, devendo as leis de autorização legislativa definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autori­zação (n° 2 do citado artigo 168°. da Constituição), tudo se deve passar como se o Governo, ao legislar para alem do prazo que lhe foi fixado, tenha legislado sem autorização. É, assim, inconstitucional, por violação do artigo 168°, n° 1, alínea c), da Constituição, o artigo 54° do Decreto-Lei n° 424/86, aqui em apreciação. A esta conclusão não obsta a circunstância de o artigo 60° da Lei n° 9/86 não adoptar qualquer das formulas que tradicionalmente são utilizadas para conceder uma autoriza­ção legislativa ao Governo: "fica o Governo autorizado a ..." ou "é concedida ao Governo autorização para ...".Como se enten­deu no acórdão deste Tribunal n° 48/84, de 31 de Maio (no Diário da Republica , II Série, de 10 de Julho de 1984, e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3° volume, págs. 7), "o facto de o preceito se encontrar redigido de forma injuntiva para o Governo não altera a sua natureza". "Ele valerá como uma injunção no plano politico, mas tal não obsta a que, no plano jurídico - continua o mesmo acórdão -, possa valer como uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utili­zar, conforme melhor entender". Aliás, foi o próprio Governo a interpretar esse artigo 60° como uma autorização legislativa, segundo se vê do preâmbulo do Decreto-Lei n° 424/86, já atrás referido. E nesse sentido se julgou, v.g., nos acórdãos n°s 180/88, de 14 de Julho (no processo nº 42/88), e 202/88, de 28 de Setembro (no processo n° 30/88). E o mesmo se diga do facto de a autorização em causa se conter numa lei do orçamento. É que, se a exigência do n° 2 do artigo 168° da Constituição quanto a duração das autorizações legislativas se não aplica, em geral, as autorizações constantes dessa lei, "já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento" - nesse sentido, José Manuel Cardoso da Costa, Sobre as autori­zações legislativas na lei do orçamento (no Boletim da Faculda­de de Direito, numero especial - Estudos em homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, III - Jurídica, 1983, págs. 407), nota (30) -, tal doutrina já não poderá valer em relação as autorizações para as quais se fixar prazos determinados, como é o caso dos autos (cfr. o citado acórdão n° 202/88). 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 30 de Novembro de 1988 Mário de Brito José Manuel Cardoso da Costa Messias Bento Luís Nunes de Almeida José Magalhães Godinho (vencido por continuar a entender que a fixação de um prazo nestes casos não é mais do que uma injunção política, pelo que não pode produzir outros reflexos que não sejam apenas políticos, e o seu prazo deve ser igual ao da execução do orçamento em cuja lei se indica Armando Manuel Marques Guedes