03031/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Conforme resulta do nº 1 do art. 37º do CPTA, a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo, seguindo esta forma de acção todos os processos em que não seja formulada nenhuma das pretensões para as quais o C.P.T.A. estabelece um modelo especial de tramitação.

II- Ajustam-se à acção administrativa comum, e não à acção administrativa especial, os pedidos formulados na petição inicial que correspondem ao reconhecimento de direitos e à condenação da Administração ao cumprimento de um dever de prestar que tem por objecto o pagamento de determinadas quantias.

III- A questão de saber se o reconhecimento peticionado carecia de ser intermediado por um acto administrativo respeita ao mérito da acção.

IV- Assim, porque a acção administrativa comum serve para pedir o que se pediu, foi correctamente utilizada, não se verificando a nulidade de erro na forma de processo.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. Maria ..., residente na Rua ..., em Oeiras, inconformada com o despacho saneador proferido pelo TAF de Sintra que, na acção administrativa comum que intentara contra o Ministério da Saúde e o Centro Hospitalar de ..., julgou procedente a nulidade de erro na forma de processo, absolvendo os R.R. da instância, dele recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A) A orientação jurisprudencial – na qual se fundou a decisão recorrida – segundo a qual cada acto de processamento de vencimentos, gratificações e abonos constitui, em princípio, um verdadeiro acto administrativo tem implícita dois limites essenciais – que não foram levados em linha de conta –, consubstanciados (i) por um lado, na necessidade de uma definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado relativamente ao processamento “em determinado sentido e com determinado conteúdo”; e (ii) por outro lado, na necessidade de o conteúdo desse acto ser levado ao conhecimento do interessado através da notificação, que é sempre obrigatória, mesmo quando o acto tenha de ser oficialmente publicado, conforme resulta da injunção inscrita no nº 3 do art. 268º. da Lei Fundamental e, actualmente, com concretização na lei ordinária através dos arts. 66º. e segs do CPA, devendo o acto de notificação, para ser eficaz, obedecer aos parâmetros impostos pelo art. 68º deste mesmo Código;

B) Transpondo tal entendimento para a situação dos autos, conclui-se que, contrariamente ao que se decidiu, os concretos actos de processamento de vencimentos da A. não passam de “simples operações materiais”, pois não observaram os requisitos essenciais de um verdadeiro acto administrativo;

C) Efectivamente, na prática de tais actos, a Administração não actuou no exercício do seu poder de autoridade e não procedeu a qualquer definição inovatória e voluntária da situação jurídica da A. relativamente ao processamento do seu vencimento “em determinado sentido e com determinado conteúdo” – designadamente, não tomou qualquer posição relativamente à (in) existência ou ao (não) reconhecimento do direito da A. ao pagamento das horas extraordinárias de acordo com o modelo de pagamento instituído com o D.L. nº. 92/2001 – limitando-se, ao invés, e de forma mecânica, a proceder ao processamento e pagamento dos seus vencimentos e das referidas horas extraordinárias tal como até então sempre havia feito (cfr. recibos de vencimento juntos com a P.I.);

D) Aliás, no que diz respeito aos actos de processamentos reportados ao ano de 2000 e início de 2001 (até Março), a Administração jamais poderia ter tomado qualquer posição relativamente à existência ou inexistência do invocado direito, uma vez que o D.L. nº. 92/2001 que o consagrou, embora tenha reportado os seus efeitos a tal período, apenas foi publicado a 23/3/2001;

E) Por outro lado, a Administração tão-pouco levou ao conhecimento da A., por meio de notificação e com os requisitos exigidos pelos arts. 68º. e seg. do CPA, o sentido e conteúdo da sua posição/decisão na definição da situação jurídica da A. relativamente a tal assunto, limitando-se, como se referiu, mecanicamente, a proceder ao processamento das referidas horas extraordinárias e à emissão dos respectivos recibos tal como até então sempre havia feito;

F) Pelo que, quer por falta de requisitos substantivos, quer por carência de oponibilidade à A., “os actos” de processamento de vencimentos e horas extraordinárias, invocados pela decisão recorrida, não consubstanciam, no caso concreto, verdadeiros actos administrativos, razões manifestamente suficientes para que tivesse sido julgada improcedente a excepção de caducidade invocada e, do mesmo modo, para que se tivesse concluído no sentido da adequada utilização, pela A., do presente meio processual;

G) Não configurando os actos de processamento de vencimento, notificados à A. por via dos recibos juntos à P.I., verdadeiros actos administrativos, não se impunha à A., consequentemente, que a mesma tivesse que os ter impugnado, à data através de recurso contencioso ou, caso fosse hoje, por via de acção administrativa especial destinada a obter a sua anulação;

H) Tão pouco se impunha que a A. tivesse tido que lançar mão da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, sendo, ao invés, a presente acção comum a que melhor se adequa quer à sua pretensão, quer ao regime legal decorrente do D.L. nº. 92/2001, de 23/3; Com efeito,

I) pretendia a A. – e pretende ainda – ver reconhecido o seu direito e, assim, reagir contra a conduta da Administração, v.g. contra a conduta dos aqui R.R. que, por omissão, vêm preterindo o regime legal consagrado no mencionado diploma;

J) A reacção processual contra omissões administrativas, dependendo da situação, tanto pode fazer-se por via de acção administrativa comum, como através de acção administrativa especial, tudo depende do regime jurídico aplicável, existindo um conjunto de situações – onde se enquadra a presente – nas quais o direito que o particular pretende efectivar resulta directamente da lei, sem ser necessário a prática de qualquer acto administrativo impugnável recaindo sobre a Administração, de forma imediata, o dever de agir em conformidade;

L) Nestas situações, o meio processual adequado é a acção administrativa comum, visto que o direito decorre “ope legis”, bastando ao particular intentar uma acção comum para obter a condenação da Administração, através da acção de prestação prevista no art. 37º., nº. 2, al. e), do C.P.T.A., tanto mais que, “a contrario”, caso assim não fosse, significaria que a própria existência do direito – que, no caso dos presentes autos, se encontra expressamente consagrada no art. 1º. do D.L. nº. 92/2001 – dependeria de reconhecimento e autorização administrativa, o que, de forma manifesta, contraria o mencionado regime legal no qual não é o direito consagrado no citado art. 1º./1 que está sujeito a autorização do Ministério da Saúde nem, nesse sentido, se exige aos médicos, titulares desse direito que, para o seu exercício ou para o que o mesmo lhes seja reconhecido, se dirijam à Administração solicitando autorização para o efeito;

M) O que resulta do regime legal em apreço é que, sem beliscar a existência do direito consagrado no art. 1º./1 (i) estabeleceu-se que a sua implementação e concretização seriam feitas de forma progressiva à medida que cumulativamente se fossem verificando os requisitos legalmente exigidos (v.g. a reestruturação das consultas externas hospitalares e a adesão ao programa para a promoção de acesso); (ii) a implementação e concretização dos mencionados requisitos, pela sua própria natureza, recaía (e recai), inteiramente, sobre a Administração designadamente sobre cada um dos Hospitais a que se aplique tal regime; (iii) a competência legal para tomar decisões sobre remuneração de pessoal, processá-las e proceder ao respectivo pagamento não foi objecto de alteração com este diploma e cabe, em exclusivo, aos Conselhos de Administração de cada Hospital, enquanto seus órgãos máximos de gestão (cfr. art. 6º. nº 1 al. j) do D.L. nº 188/2003, de 20/8; (IV) contudo, condicionou-se o exercício de tal competência pelos C.A. dos Hospitais, no que se refere à aplicação do concreto modelo de pagamento de horas extraordinárias instituído com este diploma legal, a prévia autorização ministerial;

N) Pelo que o que se condicionou à prévia obtenção de autorização ministerial não foi o direito do particular, do médico – que, se assim fosse, seria obrigado a dirigir-se à Administração solicitando autorização para o exercício do seu direito – mas foi, diversamente, o próprio exercício da competência exclusiva dos C.A. dos Hospitais de proceder ao pagamento das aludidas horas extraordinárias;

O) Muito embora, em abstracto, os actos de autorização possam ser caracterizados como actos administrativos, atendendo ao regime legal em apreço não é esse o caso do acto da autorização prevista no citado art. 3º./3, uma vez que a mesma configura um mero acto interno da Administração e, por isso, não impugnável, o que releva nos termos e para os efeitos do disposto na al. e) do art. 37º. nº. 2 do CPTA; Com efeito,

P) a autorização ministerial a que se refere o art. 3º., nº. 2, do D.L. nº. 92/2001 é uma manifestação da chamada tutela administrativa prévia, ou “ a priori”, que é aquela que consiste em autorizar a prática de actos à entidade tutelada ou, no caso concreto, a prática de operações materiais de processamento e pagamento , como condição do exercício da competência desta, competindo a esta última (entidade tutelada), e não à entidade tutelar, a prática do “acto” externo e potencialmente lesivo, pelo que, nesse sentido, ao limitar-se a autorizar o exercício de uma competência exclusiva e pré-existente da entidade tutelada – no caso em apreço de uma competência exclusiva dos C.A. dos Hospitais – a eficácia da autorização tutelar “sub judice” é limitada a essas duas entidades da Administração, o Ministério da Saúde e o Conselho de Administração de cada Hospital relativamente ao qual a mesma seja proferida carecendo, por natureza, de eficácia externa e, por isso, de potencialidade lesiva dos direitos e interesses de quaisquer terceiros estranhos a tais entidades;

Q) Acresce ainda que, uma vez que é em função do pedido formulado pela A. que se afere (e deve aferir) a adequação das formas de processo, e porque a mesma nem, em geral, na sua PI nem, em particular, nos pedidos que ali deduziu, individualizou ou autonomizar qualquer acto administrativo praticado ou a praticar – limitando-se, diversamente, a pedir a condenação dos R.R. no reconhecimento do seu direito e, consequentemente, a pedir a sua condenação no processamento e pagamento dos montantes que lhe são devidos a título de diferenças entre o que recebeu e o que deveria ter recebido – os pedidos deduzidos na presente acção ajustam-se e adequam-se, pois, inteiramente à forma de processo comum utilizada, prevista no art. 37º. do C.P.T.A. (als. a), b) e e), pelo que ao decidir como decidiu a decisão recorrida fez uma errada interpretação e aplicação das citadas disposições legais;

R) Por fim, atento o quadro normativo em questão, em que o dever de prestar e, bem assim, os demais deveres decorrentes da lei que constituem pressuposto deste recaem, em exclusivo, sobre a Administração e, por outro lado, não se prevendo a existência de qualquer requerimento dos médicos destinados a colocar a Administração em “mora”, é manifesto que os médicos interessados e, bem assim, a aqui recorrente, podem demandar imediatamente a Administração em juízo sem necessidade de a “provocar” primeiro a praticar os actos ou a adoptar as condutas necessárias que esta tinha, desde logo, o dever oficioso de emitir ou praticar pelo que, igualmente por esse motivo, a acção administrativa comum era, e é, o meio processual próprio e adequado a fazer valer a pretensão da A., razão pela qual deverá ser julgada totalmente procedente o presente recurso e, em consequência, revogada a decisão recorrida;

S) À cautela, ainda que se devesse entender que, tal como sustenta a decisão recorrida, o reconhecimento da situação jurídica subjectiva objecto da pretensão da A. deveria operar-se por meio de acto administrativo sendo o meio processual adequado, por esse motivo, o da acção administrativa especial, através do pedido de condenação dos R.R. à prática do(s) acto(s) devido(s), ainda assim, porque a convolação oficiosa se apresenta manifestamente possível, sempre deverá ser revogada a decisão recorrida. Com efeito,

T) na hipótese de se entender que o reconhecimento da situação jurídico – subjectiva da A. deverá operar-se por meio de acto administrativo ainda não praticado, sempre será obrigatória a convolação oficiosa, “ex vi” do disposto no art. 88º. do C.P.T.A., uma vez que os prazos de caducidade aplicáveis, nessa hipótese, não são os decorrentes dos arts. 58º. e 59º., mas antes o prazo de 1 ano estabelecido no art. 69º. do CPTA, o qual ainda não foi ultrapassado, porquanto no caso dos autos não se verifica nenhuma das situações previstas nos nºs 1 ou 2 do citado art. 69º”.

Os recorridos, nas respectivas contra-alegações, concluíram que se deveria negar provimento ao recurso.

O digno Magistrado do M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer, onde concluíu pela improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2. A ora recorrente intentou acção administrativa comum, contra o Centro Hospitalar de Cascais e o Ministério da Saúde, tendo formulado os seguintes pedidos:

a condenação dos R.R. a reconhecerem que ela prestou trabalho extraordinário integrada em equipas de urgências hospitalares, tendo o direito de ser paga por tal trabalho com base na remuneração correspondente ao regime de trabalho de dedicação exclusiva com 42 horas semanais;

a condenação solidária dos R.R. a processarem e a pagarem-lhe a quantia total de 5.939,86 €uros, correspondente à diferença entre os montantes que recebeu a título de trabalho extraordinário no período entre 1/7/2000 e 31/12/2001 e os que deveria ter recebido atento o regime de trabalho de dedicação exclusiva com o horário de 42 horas semanais;

a condenação dos R.R. no pagamento dos respectivos juros, calculados para cada retribuição mensal, à taxa legal.

No despacho saneador, entendeu-se que o reconhecimento da situação jurídica subjectiva objecto da pretensão da A. deveria operar-se através de acto administrativo e não por via de operação material a inscrever-se no art. 37º., nº. 2, als. a) ou b), do CPTA, em virtude da aplicação do regime remuneratório decorrente do D.L. nº. 92/2001, de 23/3, carecer de ser intermediado por acto administrativo, motivo por que o meio processual próprio seria o da acção administrativa especial. E uma vez que a convolação oficiosa não era possível, por já terem precludido os prazos de impugnação, decidiu-se absolver os R.R. da instância com fundamento na verificação da nulidade de erro na forma de processo.

Vejamos se este entendimento é de manter.

Conforme resulta do nº 1 do art. 37º. do C.P.T.A., a acção administrativa comum é o “processo comum do contencioso administrativo”, seguindo “esta forma de acção todos os processos em que não seja formulado nenhuma das pretensões para as quais o CPTA estabelece um modelo especial de tramitação e que são aquelas que o Código especificamente prevê, por um lado, no art. 46º. – pretensões a que o artigo faz corresponder a forma de acção administrativa especial – e, por outro lado, nos arts. 97º., 100º, 104º. e 109º. – pretensões a que cada um destes quatro artigos faz corresponder uma forma específica de processo urgente , e ainda nos arts. 112º. e segs. e arts. 157º. e segs., que se reportam, respectivamente, aos processos cautelares e executivos (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 2005, pág. 171).

Nas acções administrativas especiais podem ser deduzidos, a título principal, os pedidos referidos no nº. 2 do art. 46º. do C.P.T.A.

A nulidade do erro na forma de processo, a que alude o art. 199º. do C.P. Civil, verifica-se quando há uma incorrecta aplicação do processo comum ou do processo especial.

Respondendo à questão de saber quando é que essa aplicação é correcta, o Prof. José Alberto dos Reis (in “Processos Especiais”, vol I, 1982, pág. 8) escreve o seguinte:

“O processo foi bem aplicado se com ele se pretende conseguir o fim indicado pela lei; foi aplicado indevidamente se o autor se serviu dela para fim diferente daquele que a lei aponta. Mas o fim a que qualquer processo se destina é-nos dado pela respectiva petição inicial. É aí que o autor marca a finalidade que se propõe atingir; e marca-a, formulando o pedido que pretende ver acolhido pelo órgão jurisdicional.

Chegamos assim, natural e logicamente, a este resultado:

O processo especial foi bem empregue quando o pedido formulado na petição inicial corresponde precisamente ao fim para o qual a lei estabeleceu esse processo”.

Assim, é perante o pedido formulado na petição inicial que há que averiguar se a forma de processo utilizada foi a correcta.

No caso em apreço, é indubitável que os pedidos formulados na petição inicial não se ajustam à acção administrativa especial.

Efectivamente, esses pedidos são insusceptíveis de se enquadrarem no disposto no nº. 2 do art. 46º. do C.P.T.A., correspondendo ao reconhecimento de direitos e à condenação da Administração ao cumprimento do dever de prestar, que tem por objecto o pagamento de quantias, que se ajustam à acção administrativa comum (cfr. art. 37º., nº. 2, als. a), b) e e), do C.P.T.A.).

Assim, porque os pedidos formulados eram os adequados à acção administrativa comum não se verificava a nulidade de erro na forma de processo.

A questão de saber se o reconhecimento peticionado carecia de ser intermediado por acto administrativo respeita ao mérito da acção. Quer dizer: o processo comum serve para pedir o que se pediu, pelo que foi correctamente utilizado; o que pode suceder é que a A. não tenha o direito que se arroga, o que afecta a procedência da acção.

Portanto, ao contrário do que entendeu o despacho recorrido, não se verifica a nulidade de erro na forma de processo, motivo por que deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, ordenando-se a baixa dos autos à 1ª. instância para aí prosseguirem os seus ulteriores termos processuais.

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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando-se o despacho recorrido e ordenando-se a baixa dos autos ao T.A.F.

Custas pelos recorridos.

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Lisboa, 5 de Março de 2009

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo