0141/22.3BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos de “organização do sistema judiciário”, a Lei 62/2013 de 10/05 cuida da organização dos tribunais judiciais e o ETAF – até por expressa remissão daquela – cuida, por seu lado, da organização dos tribunais administrativos e fiscais.

II- Uma das alterações profundas introduzidas foi o sistema de gestão dos tribunais de 1ª instância que previu expressamente que “cabe recurso necessário, sem efeito suspensivo, para o Conselho Superior da Magistratura, a interpor no prazo de 20 dias úteis, dos atos e regulamentos administrativos emitidos pelo presidente da comarca” (art. 98º).

III- Foi este figurino inovatório, de gestão e administração, que o DL 2014-G/2015, também implantou, em termos idênticos, no “ETAF”, passando o nº 8 do novo art. 43º-A do “ETAF” a prever, pelas mesmas razões, que “dos atos e regulamentos administrativos emitidos pelo presidente do tribunal cabe recurso necessário, no prazo de 20 [depois, 30] dias, para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais“.

IV- Quanto aos atos dos Presidentes da Relação ou dos Presidentes dos TCAs tal como está expressamente previsto no “Estatuto dos Magistrados Judiciais” - Lei nº 21/85, art. 167º nº 2 d): «Cabe impugnação administrativa necessária para o plenário do Conselho Superior da Magistratura de todos os atos ou omissões dos seguintes órgãos: (…) d) Presidentes dos tribunais da Relação e dos tribunais de 1ª instância», aplicável quanto aos segundos via artigo 7.º do ETAF.

Inutilidade superveniente da lide.

O requerente deduz a presente ação administrativa para impugnação do provimento 5/2022 da Senhora Presidente do Tribunal Central Administrativo ... sobre a forma de realizar as sessões deste Tribunal.

E, posteriormente vem requerer a inutilidade superveniente da lide com custas a cargo da Ré por ter sido deferido, enquanto se mantiver o regime provisório de sessões, o seu requerimento junto da Ré no qual solicita a dispensa presencial nas sessões de julgamento do TCA

A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide, como causa de extinção da instância, dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não possa subsistir por motivos atinentes ao sujeito ou ao objecto do processo ou à causa na relação substancial que lhe está subjacente.

O que não acontece no caso sub judice.

Na verdade, a impugnação do ato recorrido pode perfeitamente subsistir com o ato que o aqui requerente pretende causador da inutilidade da lide já que este último foi praticado na concreta situação de doença apresentada pelo aqui requerente que pode terminar a qualquer momento.

Assim, apenas a invalidade do ato aqui em causa protege o aqui requerente do direito que alega a que todas as sessões do tribunal sejam online.

Aliás, o deferimento constante do despacho de 8/3/2023 refere expressamente que apenas vigora enquanto se mantiver o regime provisório de realização das sessões, e sem prejuízo da reavaliação da sua situação.

Não obstante a aqui requerida não se ter oposto à inutilidade da lide, mas tão só à sua culpabilidade, não ocorre qualquer inutilidade superveniente da lide.

Independentemente das palavras do requerido e do requerente não estamos perante um cenário de inutilidade, face ao supramencionado.

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AA, devidamente identificado nos autos, intentou neste Supremo Tribunal Administrativo ação administrativa contra a «PRESIDENTE DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO ..., DESEMBARGADORA BB», nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial [cfr. fls. 1/11 dos autos - paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências à mesma], peticionando que fosse anulado o Provimento n.º 5/2022, de 19.10.2022, da Demandada (ato impugnado), cumulando este pedido com o pedido de condenação à prática de ato devido (prolação de novo provimento em substituição daquele “que consagre o regime híbrido de participação nas sessões do Tribunal Central Administrativo ..., podendo cada Desembargador optar pela participação por videoconferência ou por participação presencial”), indicando como contra-interessados os Senhores Juízes Desembargadores da Secção Administrativa daquele «TCA...», melhor identificados nos autos.

Invoca que o ato impugnado padece dos vícios de “preterição da audiência prévia, falta de fundamentação e violação dos princípios da boa administração, igualdade, justiça e razoabilidade, necessidade, proporcionalidade e adequação”, pelo que deve ser anulado e condenada a Demandada na prolação de novo provimento nos termos supratranscritos.

2. Citados a entidade demandada e os contrainteressados, apenas aquela apresentou Contestação [cfr. fls. 50-66], opondo-se à pretensão contra si deduzida, e na qual, após suscitar a questão prévia no sentido de que “a presente ação deve ser considerada intentada contra o Tribunal Central Administrativo ... e não contra a Ré indicada na petição inicial” (cfr. art. 2.º da Contestação), se defende por exceção e por impugnação, pugnando pela procedência das exceções e improcedência do pedido, com consequente absolvição.

Excecionou a ilegitimidade ativa, a falta de interesse processual em agir e, bem assim, a inimpugnabilidade do ato recorrido (por falta do pressuposto processual da prévia impugnação administrativa necessária).

O autor responde às mesmas.

Fixa-se o valor à presente ação em 30.001 euros.

Dado se mostrarem findos os articulados e sendo que a realização da audiência prévia nos autos destinar-se-ia, no essencial, apenas aos fins previstos nas alíneas ci) e) e f) do n°1 do art. 87°-A do CPTA, decide-se dispensar a sua realização.

O Tribunal é o competente.

O processo é o próprio e o válido e não enferma de quaisquer nulidades que o invalidem.

1. Inimpugnabilidade do ato recorrido

Invoca a ré, a inimpugnabilidade do ato recorrido por falta do pressuposto processual da prévia utilização de impugnação administrativa, já que, de todos os atos ou omissões dos Presidentes dos Tribunais Centrais Administrativos, cabe impugnação administrativa necessária para o Plenário do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) [art. 167.º, n.º 2, alínea d), do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), aplicável ex vi do artigo 7.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)].

E que, no caso sub judice, o autor impugnou jurisdicionalmente o Provimento n.º 5/2022, emitido pela Presidente do «TCA...» e formulou pedido de condenação à prática do ato devido, mas sem ter utilizado previamente qualquer via de impugnação administrativa qual seja, a reclamação necessária, condição de acesso à via contenciosa (artigo 185.º, n.ºs 1 e 2 do CPA).

Responde o autor que a aplicação subsidiária do supra citado artigo 167.º do EMJ, na redação dada pela Lei n.º 67/2019, de 27 de agosto, aos Tribunais Administrativos e Fiscais, “tornaria redundante e, por isso, inútil,” a norma constante do n.º 8 do artigo 43º-A do ETAF, na redação introduzida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro de 27 de agosto, que lhe é posterior, e que prevê a impugnação administrativa necessária dos atos (ou omissões) dos Presidentes dos Tribunais de 1.ª instância - e apenas destes - para o «CSTAF».

Pelo que, conclui que não existe vazio de regulação que justifique a aplicação subsidiária do EMJ, já que se o legislador quisesse prever uma impugnação administrativa necessária para os atos (ou omissões) dos Presidentes dos Tribunais Centrais Administrativos, teria criado uma norma equivalente à do n.º 8 do art. 43º-A do ETAF, aditando, por exemplo, o artigo 36º-A, ou eliminando, pura e simplesmente, a norma constante do citado n.º 8 do art. 43.º-A do ETAF.

Não se aplicando, in casu, subsidiariamente, a norma constante do art. 167.º do EMJ, na sua atual redação, não se exigia a prévia impugnação administrativa do ato aqui impugnado, pelo que não procede a alegada exceção da inimpugnabilidade.

Então vejamos.

Dispõe o artigo 185.º do CPA dispõe que:

“1- As reclamações e os recursos são necessários ou facultativos, conforme dependa, ou não, da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou condenação à prática de ato devido.”

Dispõe o art. Artigo 167.º do EMJ que :

“1- As impugnações administrativas são necessárias quando a possibilidade de acesso aos meios de impugnação jurisdicional ou de condenação à prática do ato devido depende da sua prévia utilização.

2- Cabe impugnação administrativa necessária para o plenário do Conselho Superior da Magistratura de todos os atos ou omissões dos seguintes órgãos:

a) Conselho permanente, com exceção das deliberações da secção disciplinar que apliquem as sanções de advertência e multa, que admitem impugnação jurisdicional direta;

b) Órgão deliberativo em matéria de gestão financeira e patrimonial do Conselho Superior da Magistratura;

c) Presidente, vice-presidente e vogais do Conselho Superior da Magistratura;

d) Presidentes dos tribunais da Relação e dos tribunais de 1.ª instância.

3- Cabe impugnação administrativa necessária para o presidente do Conselho Superior da Magistratura dos atos ou omissões do juiz secretário deste Conselho.”

Por sua vez no artigo 7.º do ETAF dispõe-se:

“Direito subsidiário

No que não esteja especialmente regulado, são subsidiariamente aplicáveis aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, com as devidas adaptações, as disposições relativas aos tribunais judiciais.”

A alínea 8 ao art. 43º-A do ETAF, no que diz respeito ao Presidente do Tribunal Administrativo de Círculo, dispõe:

“8- Dos atos e regulamentos administrativos emitidos pelo presidente do tribunal cabe recurso necessário, no prazo de 30 dias, para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

9- ...”

E, esta mesma alteração ao ETAF não acrescentou disposição igual relativamente à competência dos presidentes dos tribunais centrais administrativos.

Mas será que o legislador, com isso, quis dizer que eram imediatamente recorríveis os atos dos Presidentes dos Tribunais Centrais Administrativos?

Será que, pelo facto, de o legislador expressamente, relativamente aos presidentes dos TACs referir que os seus estavam sujeitos a recurso hierárquico quis dizer que os atos e regulamentos dos Presidentes dos TCAs eram imediatamente recorríveis?

A propósito da interpretação da lei, diz o artigo 9º nº1 do CC que esta não deve cingir-se à sua letra, mas reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições especificas do tempo em que é aplicada.

E, continua o nº2 que não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, terminando o nº3 que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

Na interpretação da lei há, assim, que atender:

- Ao elemento literal [sentido dos termos e sua correlação];

- Lógico [a lei que permite o mais, permite o menos; a que proíbe o menos proíbe o mais; a que permite o fim permite os meios que necessariamente a ele conduzem; a que proíbe os meios, proíbe o fim a que eles necessariamente conduzem];

- Sistemático [as leis interpretam-se umas às outras];

- Histórico [trabalhos preparatórios].

A previsão de recurso necessário para o CSTAF de atos administrativos dos Presidentes dos TAFs surge, não em 2019 (a Lei nº 114/2019 apenas alterou o prazo de 20 dias para 30 dias no já existente nº 8 do art. 43-A), mas sim em 2015, através da alteração ao ETAF produzida pelo DL 2014-G/2015, que lhe acrescentou o referido art. 43º-A, com o seu nº 8.

Tinha, então, recentemente entrado em vigor, em 1/9/2014, a atual (ainda que já várias vezes alterada) “Lei de Organização do Sistema Judiciário” (Lei 62/2013).

Esta Lei 62/2013 (ainda que de “Organização do Sistema Judiciário”) dedicou-se, na prática, exclusivamente aos tribunais judiciais, já que, quanto aos tribunais administrativos e fiscais, dedicou-lhe apenas os arts. 144º a 148º, e remeteu expressamente os aspetos da sua organização para o “ETAF” (cfr. nº 2 do art. 144º), o qual houve, por isso, que adaptar de seguida em conformidade.

Daqui resulta que, em termos de “organização do sistema judiciário”, a Lei 62/2013 cuida da organização dos tribunais judiciais e o ETAF – até por expressa remissão daquela – cuida, por seu lado, da organização dos tribunais administrativos e fiscais.

Uma das alterações profundas então introduzidas foi o sistema de gestão dos tribunais de 1ª instância, em que as antigas (pequenas comarcas) passaram a agregar-se em 23 grandes comarcas, cada uma dirigida por um conselho de gestão (Juiz-Presidente, designado “Presidente da Comarca”, Magistrado do MP Coordenador e Administrador Judiciário), todos em dedicação exclusiva, com extensas competências gestionárias e administrativas sobre um vasto leque de Juízos (as anteriores comarcas). Esta inovatória amplitude de competências gestionárias e administrativas, exercidas, por isso, “a tempo inteiro” (sem antecedentes, pois que veio substituir os anteriores presidentes dos vários tribunais das pequenas comarcas extintas, praticamente sem reais poderes administrativos), justificou que as mesmas não ficassem sem supervisão, explicando a necessidade que então se sentiu de prever expressamente que “cabe recurso necessário, sem efeito suspensivo, para o Conselho Superior da Magistratura, a interpor no prazo de 20 dias úteis, dos atos e regulamentos administrativos emitidos pelo presidente da comarca” (art. 98º) e que “cabe recurso necessário, sem efeito suspensivo, para o Conselho Superior do Ministério Público, a interpor no prazo de 20 dias úteis, dos atos e regulamentos administrativos emitidos pelo magistrado do Ministério Público coordenador” (art. 103º) e, ainda, que “das decisões do administrador judiciário proferidas no âmbito das suas competências cabe recurso necessário, sem efeito suspensivo, para o Conselho Superior da Magistratura, ressalvadas as proferidas nos termos da parte final do n.º 2 do artigo 104.º, em que cabe recurso necessário, sem efeito suspensivo, para o Conselho Superior do Ministério Público” (art. 106º nº 6).

Ora, foi este figurino inovatório, de gestão e administração, que o DL 2014-G/2015, também implantou, em termos idênticos, no “ETAF”, na parte respeitante aos TAFs, que também passaram a ser presididos e geridos de forma agrupada, em zonas geográficas.

E, paralelamente àquelas referenciadas normas da “LOTJ”, também o nº 8 do novo art. 43º-A do “ETAF” passou a prever, pelas mesmas razões, que “dos atos e regulamentos administrativos emitidos pelo presidente do tribunal cabe recurso necessário, no prazo de 20 [depois, 30] dias, para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais“.

E quanto aos atos dos Presidentes da Relação ou dos Presidentes dos TCAs?

Quanto aos atos dos Presidentes da Relação, em vão se buscará qualquer referência à sua impugnação administrativa na “LOTJ”, a qual só cuidou/cuida de prever impugnação administrativa para o CSM dos atos dos Presidentes das comarcas (isto é, dos tribunais de 1ª instância). Porém, dúvidas não se colocam quanto à “necessidade” de impugnação administrativa dos atos dos Presidentes das Relações pois tal está expressamente previsto no “Estatuto dos Magistrados Judiciais” - Lei nº 21/85, art. 167º nº 2 d): «Cabe impugnação administrativa necessária para o plenário do Conselho Superior da Magistratura de todos os atos ou omissões dos seguintes órgãos: (…) d) Presidentes dos tribunais da Relação e dos tribunais de 1ª instância».

Assim, temos que:

- quanto aos tribunais judiciais, a sua “lei de organização” prevê expressamente a impugnação administrativa “necessária” dos atos dos presidentes de Comarca (isto é, dos presidentes dos tribunais de 1ª instância) e apenas destes (não já, designadamente, dos atos dos Presidentes das Relações); e a impugnação administrativa “necessária” dos atos dos Presidentes da Relação encontra-se estabelecida, não na “LOTJ”, mas no “Estatuto dos Magistrados” (o “EMJ”).

- quanto aos tribunais administrativos e fiscais, o regime é o mesmo (ou paralelo), pois que a sua “lei de organização” (o “ETAF”) também só prevê, tal como a “LOTJ”, a impugnação administrativa “necessária” dos atos dos presidentes dos tribunais de 1ª instância (isto é, dos tribunais de 1ª instância incluídos na zona geográfica da sua presidência) e apenas destes (não já, designadamente, dos atos dos Presidentes dos TCAs); e a impugnação administrativa “necessária” dos atos dos Presidentes dos TACs também se encontra (também se deve considerar que se encontra), de modo similar, estabelecida, não no “ETAF”, mas no “Estatuto dos seus Magistrados” que é, igualmente, subsidiariamente, o “EMJ” (cfr. art. 57º do ETAF).

Assim, quer o elemento sistemático de unidade do sistema jurídico , quer o literal quer o lógico impõe a referida interpretação.

Em suma, se o legislador quisesse alterar o sistema em vigor para os Presidentes dos TCAs ter-se-ia exprimido expressamente nesse mesmo sentido.

Assim, não podemos deixar de dizer que está em causa uma omissão para a qual é aplicável o referido art. 167º do EMJ.

Estando o referido ato sujeito a recurso hierárquico para o CSTAF, é o mesmo inimpugnável.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade do ato absolvendo-se a ré da instância.

Ficam, assim, prejudicadas as demais questões suscitadas.

Custas pelo autor.

Lisboa, 9 de novembro de 2023. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha - José Augusto Araújo Veloso.