02/25.4BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A circunstância de pena disciplinar de suspensão aplicada a magistrado do Ministério Público se mostrar impeditiva da atribuição do estatuto de Jubilado, uma vez atingido o limite de idade, por se verificar um hiato temporal no tempo de serviço do mesmo, resultante de se não mostrarem exercidos ininterruptamente os últimos 5 anos de serviço, soçobra, perante a anulação da pena disciplinar aplicada, por Amnistia.

II- Efetivamente, dispõe o artigo 190.°, n.° 1 do EMP o seguinte:

“Consideram-se jubilados os magistrados do Ministério Público que se aposentem ou reformem, por motivos não disciplinares, com a idade e o tempo de serviço previstos no anexo v do presente Estatuto e desde que contem, pelo menos, 25 anos de serviço na magistratura, dos quais os últimos cinco tenham sido prestados ininterruptamente no período que antecedeu a jubilação (...)”.

III- Se é incontornável que o Magistrado do MP foi sancionado disciplinarmente com pena de Suspensão do exercício de funções, uma vez que a referida pena veio a ser amnistiada, o período de suspensão deixou de ter eficácia excludente do direito à jubilação, uma vez preenchidos os demais pressupostos.

IV- A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do visado, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc.

V- Como o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infração disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroativa da infração disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar.

Estando em causa a aplicação de pena de suspensão, com o “desaparecimento” da infração disciplinar, “ex vi” artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, cai também o ato punitivo que a sancionou, por aqueles atos punitivos nunca se terem consolidado e terem deixado de ter existência jurídica.

Em decorrência da declarada amnistia, é como se a infração cometida nunca tivesse existido.

VI- Ainda que a amnistia não apague os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, nos termos do artigo 244.° do EMP, o que é facto é que a sanção nunca se consolidou na ordem jurídica, pois que foi impugnada desde logo, sendo que a amnistia, uma vez declarada reconstitui, ope legis a situação jurídica em que o visado anteriormente se encontrava.

VII- Cessando os efeitos punitivos que haviam determinado que o visado não tivesse preenchido o requisito da ininterruptividade dos últimos cinco anos de exercício funcional como Magistrado do MP, adquire o mesma o direito à jubilação, ao completar o único requisito que não havia preenchido.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

AA, magistrada do Ministério Público, intentou a presente ação administrativa contra o Conselho Superior do Ministério Público - CSMP, tendente à impugnação da deliberação de 09.10.2024, no âmbito do processo n.º 8229/23, que decidiu julgar improcedente o recurso administrativo que apresentou relativamente ao entendimento adotado de acordo com o qual, não se mostram verificados os pressupostos da jubilação exigidos pelo artigo 190.º do Estatuto do Ministério Público, cumulando pedido de condenação à prática do ato administrativo devido, tendente ao reconhecimento da verificação dos referidos pressupostos.

A Autora imputou à deliberação do CSMP os seguintes vícios:

1) Violação de lei, nomeadamente do artigo 190.º, n.º 1 do EMP, ao considerar que os últimos 5 anos de exercício das funções na magistratura do MP não foram ininterruptos, e, consequentemente, que não se encontravam verificados os requisitos para a jubilação da A.;

2) Manifesto erro nos pressupostos de facto e na aplicação do direito ao deliberar que os efeitos da sanção disciplinar, cuja infração foi amnistiada, se mantêm.

3) Violação dos princípios da presunção de inocência e da dignidade da pessoa humana.

Pede, a final, que “Seja anulado o ato ora impugnado; Seja o Réu condenado a praticar o ato de declaração da verificação dos requisitos/pressupostos para a jubilação, com as devidas e legais consequências.”

Citado para o efeito, o CSMP, contestou, considerando improcedente a pretensão da A., concluindo que “Deve a presente ação ser julgada totalmente improcedente, por não provada, e, em consequência, ser o réu CSMP absolvido dos pedidos.”

Com a contestação veio o CSMP juntar o “processo instrutor” (cfr. fls. 105 a 442 do SITAF).

Foi proferido despacho indicando que o processo continha todos os factos que relevam para o seu exame e decisão, não existindo outra factualidade relevante para esse efeito que deva ser tida como controvertida e/ou carecida de prova (artigo 90.º do CPTA).

Foi, ainda, dispensada a realização de audiência prévia, nos termos do artigo 87.º-B, n.º 3 do CPTA, com referência ao artigo 87.º-A, n.º, 1, alínea d) do mesmo CPTA, bem como não foram realizadas diligências de prova, pelo que não houve lugar à apresentação de alegações escritas, nos termos do artigo 91.º-A do CPTA, de modo a fazer prosseguir a ação nos seus ulteriores termos para conhecimento do objeto do litígio e correspondente pretensão.

O despacho foi notificado às partes, que nada disseram.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Da Matéria de facto

Considera-se provada, com relevância para a decisão da causa, a seguinte matéria de facto, com base nas posições das partes nos seus articulados e nos documentos juntos aos autos com os articulados, nomeadamente o processo instrutor:

1.º A Autora é Procuradora da República, encontrando-se atualmente “aposentada”, por limite de idade;

2.º A Autora completou 70 anos de idade em ../../2023;

3.º Em conformidade e de acordo com o disposto no EMP, em 29.05.2024, a Secção Permanente do CSMP deliberou, por unanimidade, a verificação dos pressupostos para aposentação por limite de idade da Autora;

4.º Para o efeito, a Secção Permanente apreciou a informação dos serviços de apoio ao CSMP, de 27.03.2023, com vista a apurar o possível preenchimento dos pressupostos normativos para a jubilação.

5.º Da referida informação resultou que:

1. “Foi nomeada em 16 de Outubro de 1976, Delegada do Procurador da República, auxiliar, na Comarca

2. Conta a Lic. AA dentro e fora da magistratura 46 anos e 5 meses de tempo de serviço na magistratura/relação contributiva.

3. De referir que por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP de 10 de outubro de 2021, confirmado pelo Plenário de 9 de fevereiro de 2022, foi-lhe aplicada a pena única de suspensão do exercício de funções por 120 dias, cujo cumprimento da referida pena ocorreu entre ../../2022 a ... de 2022, período não contabilizado no ponto 2.

4. E é visada no processo disciplinar nº ...3 no qual foi proferida acusação com proposta de aplicação da pena de 240 dias de suspensão de exercício de funções, aguardando-se a notificação à senhora magistrada e respetiva mandatária.

5. Referir ainda que por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de 4 de outubro 2022, foi-lhe determinada a suspensão preventiva, pelo período de 180 dias, também não contabilizada no ponto 2.”

6.º Com base na aludida informação, a Secção Permanente considerou que, ainda que a Recorrente tenha 70 anos e mais de 46 anos de magistratura, não reunia os requisitos necessários à jubilação, uma vez que lhe foi aplicada - e efetivamente cumprida - a sanção disciplinar de 120 dias de suspensão do exercício de funções.

7.º A Autora, durante o exercício das suas funções, foi visada em dois processos disciplinares identificados pelos n.ºs ...9 e ...3.

8.º No âmbito do processo disciplinar n.º ...9, foi à Autora aplicada a sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções pelo período de 120 dias, através da deliberação da Secção Disciplinar de ../../2021, confirmada pela Deliberação do Plenário do CSMP de ../../2022;

9.º A Deliberação do Plenário do CSMP de ../../2022 foi objeto de uma providência cautelar, interposta pela Autora, em 11.04.2022, com vista à suspensão da eficácia da mesma (providência que correu termos no STA sob o n.º de processo 60/22.3BALSB);

10.º A respetiva ação principal de impugnação, instaurada em 06.06.2022, que correu termos no STA sob o n.º 82/22.4BALSB, foi julgada extinta, por inutilidade superveniente da lide, em 26.09.2023, por força da aplicação da Lei da Amnistia;

11.º No âmbito do processo disciplinar n.º ...3, por deliberação do Plenário do CSMP datada de 16.11.2022, foi aplicada à Autora a medida cautelar de suspensão preventiva do exercício de funções pelo período de 180 dias, - Deliberação do Plenário do CSMP de 16.11.2022;

12.º Por referência à Deliberação do Plenário do CSMP de 16.11.2022, a Autora interpôs igualmente uma providência cautelar junto do STA, à qual foi atribuída o n.º de processo 34/23.7BALSB-A, em 28.03.2023;

13.º À respetiva ação principal de impugnação de ato administrativo, instaurada em 16.03.2023 – i.e., da Deliberação do Plenário do CSMP de 16.11.2022 -, foi atribuído o n.º de processo 34/23.7BALSB;

14.º Em 09.10.2023, a instância da providência cautelar (processo n.º 34/23.7BALSB) veio a ser extinta por inutilidade superveniente da lide, com fundamento, uma vez mais, na aplicação da Lei da Amnistia;

15.º Conforme referido, a Deliberação da Secção Permanente do CSMP de 29.05.2024, assenta na não verificação dos pressupostos necessários para a jubilação, dada a “suspensão do exercício de funções (120 dias), no identificado processo disciplinar n.º ...9, efetivada e cumprida, daí resulta o não preenchimento do requisito necessário à jubilação observado no n.º 1 do artigo 190.º do EMP – pelo menos, 25 anos de serviço na magistratura, dos quais os últimos cinco tenham sido prestados ininterruptamente no período que antecedeu a jubilação”;

16.º Inconformada com tal Deliberação da Secção Permanente, a Autora apresentou Recurso para o Plenário do CSMP, sustentando que a mesma é ilegal, uma vez que se encontram verificados os pressupostos legais para a jubilação, com fundamento de que, por efeito legal da aplicação da amnistia, a infração disciplinar sancionada no âmbito do processo disciplinar n.º ...9 foi extinta, com as legais consequências;

17.º O Plenário do CSMP, em 09.10.2024, julgou o recurso interposto pela Autora improcedente, mantendo os argumentos da Deliberação da Secção Permanente de 29.05.2024, nomeadamente, pela circunstância de a Autora alegadamente não cumprir os requisitos legais para a jubilação, em virtude de lhe ter sido aplicada - e cumprida - a sanção disciplinar de 120 dias de suspensão do exercício profissional;

19.º A presente ação administrativa deu entrada neste Supremo Tribunal Administrativo no dia 9 de outubro de 2024.

III- Do Direito

A única questão a decidir, conforme resulta das posições das partes, expressas nas peças processuais, é a de saber, em concreto, se se mostram preenchidos os pressupostos da jubilação exigidos pelo artigo 190.º, n.º 1 do Estatuto do Ministério Público, nomeadamente o exercício de 25 anos de serviço na magistratura, dos quais os últimos cinco tenham sido prestados ininterruptamente no período que antecedeu a referida jubilação.

Há desde logo uma questão incontornável e que se prende com a circunstância das penas disciplinares de suspensão aplicadas à magistrada do Ministério Público terem vindo a ser declaradas amnistiadas por pretéritas decisões do STA, em face do que deixaram de se verificar os hiatos temporais que haviam determinado que o CSMP tivesse entendido que o tempo de serviço da magistrada não havia sido ininterrupto nos últimos 5 anos.

Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, importa enquadrar a controvertida questão.

O Plenário do CSMP deliberou a não jubilação da Autora, com fundamento na circunstância de não se encontrarem verificados os respetivos pressupostos, à luz do artigo 190.°, n.° 1 do EMP.

Assentou o CSMP a sua decisão na circunstância de ter sido aplicada e cumprida uma sanção disciplinar única de suspensão do exercício de funções pelo período de 120 dias, no âmbito do procedimento disciplinar n.° ...9, o que determinaria a não verificação do pressuposto necessário à jubilação de “(...) 25 anos de serviço na magistratura, dos quais os últimos cinco tenham sido prestados ininterruptamente no período que antecedeu à jubilação”,

Efetivamente, dispõe o artigo 190.°, n.° 1 do EMP o seguinte:

“Consideram-se jubilados os magistrados do Ministério Público que se aposentem ou reformem, por motivos não disciplinares, com a idade e o tempo de serviço previstos no anexo v do presente Estatuto e desde que contem, pelo menos, 25 anos de serviço na magistratura, dos quais os últimos cinco tenham sido prestados ininterruptamente no período que antecedeu a jubilação (...)”.

Decorre da deliberação do CSMP objeto de impugnação que são os seguintes os requisitos para a jubilação:

i Que o Magistrado tenha atingido os 65 anos de idade e os 40 anos de serviço;

ii- Que a aposentação não resulte da aplicação de pena disciplinar:

iii- Que o Magistrado tenha, pelo menos, 25 anos de serviço na magistratura;

iv- Que os últimos 5 anos de serviço tenham sido prestados ininterruptamente.

A Autora, completou 70 anos de idade, em ../../2023, detendo ainda um tempo de serviço de 46 anos e 5 meses, não tendo a aposentação resultado da aplicação de pena disciplinar, tendo mais de 25 anos de serviço na magistratura.

A única questão controvertida prende-se com o facto do CSMP ter entendido que os últimos 5 anos de trabalho como magistrada não foram prestados interruptamente, em decorrência da aplicação da pena de 120 dias de suspensão, pena que, entretanto, foi amnistiada.

Como se disse, se é certo que a Autora foi sancionada, no âmbito do processo disciplinar n.° ...9, com a suspensão de exercício de funções pelo período de 120 dias, decorrente da Deliberação da Secção Disciplinar de ../../2021, confirmada pela Deliberação do Plenário do CSMP de 09.09.2022, o que é facto é que a referida pena veio a ser amnistiada, em face do que o período de suspensão deixou de ter eficácia excludente do direito à jubilação da visada, uma vez preenchidos os demais pressupostos.

Efetivamente, a aqui Autora, em 06.06.2022, inconformada com a Deliberação do Plenário do CSMP de ../../2022, que lhe aplicou sanção disciplinar de suspensão, intentou ação administrativa junto do STA (Procº n.° 82/22.4BALSB), sendo que havia já apresentado providencia cautelar tendente à suspensão do ato (Procº n.° 60/22.3BALSB).

Em ambos os processos, tanto na ação principal (Procº n.° 82/22.4BALSB), como na providência cautelar (Procº n.° 60/22.3BALSB), foi invocada a invalidade da Deliberação do CSMP de ../../2022.

Independentemente das vicissitudes processuais e procedimentais por que passou o Processo e dos vícios que foram sendo suscitados, o que é incontornável é que, não obstante a pena suspensiva ter sido efetivamente aplicada, o que é facto é que, em decorrência da sua impugnação a mesma não se chegou a consolidar na ordem jurídica.

Quanto à aplicabilidade da lei da Amnistia, afirmou o CSMP “(…) que, ao contrário do que alega a magistrada, tal amnistia não tem a consequência por si pretendida de “apagar os efeitos do passado". (...) Na verdade, o trânsito em julgado (...) do despacho que extinguiu a instância da ação administrativa n.° 82/22.4BALSB, sem conhecimento do mérito da ação, tem consequência automática a consolidação na ordem jurídica do ato administrativo impugnado nessa ação, ou seja, o ato que condenou a magistrada na sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções pelo período de 120 dias.

O que sucede é que em 10.04.2024, posteriormente à consolidação de tal decisão na ordem jurídica, foi decidido pela entidade administrativa competente a amnistia de infrações disciplinares praticas e sancionadas no âmbito desse processo disciplinar (...).

Com efeito, dispõe o art.244° do EMP que “a amnistia não apaga os efeitos produzidos pela aplicação de sanções, devendo ser averbada no competente processo individual". Resulta deste preceito que, embora as amnistias devam ficar averbadas no competente processo individual, manter-se-ão todos os efeitos já produzidos pela aplicação da pena disciplinar, ainda que amnistiadas as infrações.

Trata-se, pois, da designada “amnistia imprópria", relativa a sanções já aplicadas pela competente entidade administrativa, sendo que a amnistia apenas faz cessar o prosseguimento da execução da pena que ainda esteja em curso ou impede a sua execução quando o respetivo cumprimento ainda não se tenha iniciado, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da mesma pena”

Concluiu o CSMP afirmando que “por imposição legal, mantêm-se os efeitos da sanção disciplinar de suspensão de exercício de funções pelo período de 120 dias, cumprida antes da referida data de ../../2023”.

Importa não perder de vista que tendo a sanção sido impugnada, nunca a mesma se veio a consolidar na ordem jurídica, até que, por decisão do STA de 26 de setembro de 2023, foi declarada a amnistia e julgada extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide.

É, assim, manifesto, que o trânsito em julgado da decisão do STA que extinguiu a instância da ação administrativa n.° 82/22.4BALSB, não tem, nem poderia ter como consequência a consolidação na ordem jurídica do ato punitivo.

Como se discorreu no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 16.11.2023, processo n.° 0262/12.0BELSB:

“Sem prejuízo dos efeitos de facto que, entretanto, se tenham consumado, nomeadamente os relativos ao cumprimento da pena, é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc.

Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também - retroativamente - o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar. Ora, se cessou a responsabilidade disciplinar do arguido, extinguindo-se os efeitos do ato que a efetivou, não subsiste nenhum interesse em determinar se o poder disciplinar prescreveu ou não antes da prática daquele ato, porque não existem outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia”.

Assim, o único efeito que o trânsito em julgado da decisão de extinção da instância com fundamento na amnistia produz, é relativo à extinção do objeto da ação e, bem assim, à extinção da infração praticada.

Como há muito preconiza o STJ (Vg. Acórdão nº 46137 de 18-05-1994), “Com a aplicação da amnistia própria tudo se passa como se o crime não tivesse sido praticado, não se produzindo, portanto, quaisquer efeitos futuros, designadamente quanto à reincidência.”

Em concreto, verifica-se que as infrações disciplinares em causa foram amnistiadas, por força do disposto no artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8.

A amnistia da infração disciplinar em sentido próprio, é aquela que ocorre antes da condenação, refere-se à própria infração e faz extinguir o procedimento disciplinar.

Por sua vez, a amnistia em sentido impróprio, ou seja, a que ocorre depois da condenação, apenas impede ou limita o cumprimento da sanção disciplinar aplicada, fazendo cessar ou restringir a execução dessa sanção, bem como das sanções acessórias.

No caso presente, como o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infração disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroativa da infração disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar, no caso, do CSMP.

Estando em causa a aplicação à aqui Autora de pena de suspensão, com o “desaparecimento” da infração disciplinar, “ex vi” artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, cai também o ato punitivo que a sancionou, por aqueles atos punitivos nunca se terem consolidado e terem deixado de ter existência jurídica.

Em decorrência da declarada amnistia, é como se a infração cometida pela Autora nunca tivesse existido.

Ainda que a amnistia não apague os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, nos termos do artigo 244.° do EMP, o que é facto é que a sanção nunca se consolidou na ordem jurídica, pois que foi impugnada desde logo, sendo que a amnistia, uma vez declarada reconstitui, ope legis a situação jurídica em que a Autora anteriormente se encontrava.

Assim, a amnistia tem a virtualidade de “apagar” a infração disciplinar, o que determina o cancelamento retroativo da infração disciplinar, porquanto a mesma opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai no “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar da visada.

Cessando os efeitos punitivos que haviam determinado que a visada não tivesse preenchido o requisito da ininterruptividade dos últimos cinco anos de exercício funcional como Magistrada do MP, adquire a mesma o direito à jubilação, ao preencher o único requisito que não havia preenchido.

Aqui chegados, importa declarar que o CSMP incorreu em erro nos pressupostos de facto e na aplicação do direito ao deliberar que os efeitos da sanção disciplinar, cuja infração foi amnistiada, se mantêm, o que teve como consequência a não atribuição do estatuto de jubilada à Autora.

III. Decisão

Assim, pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em julgar procedente a Ação, anulando-se o ato objeto de impugnação, mais se condenando o CSMP no pedido.

Lisboa, 3 de julho de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) - Pedro José Marchão Marques - Helena Maria Mesquita Ribeiro.