3Fundamentação
Cumpre começar por conhecer da questão suscitada pelo recorrente e relativa à invocação pela autoridade recorrida nas suas alegações daquilo a que o recorrente chama “facto superveniente”.
A autoridade recorrida alegou naquele articulado, com vista a demonstrar a inexistência de qualquer lacuna da lei, que nos termos do Regulamento (CECA, CEE, EURATOM) nº 1546/73 do Conselho, de 4 de Junho de 1973, publicado no J.O L155, de 11 de Junho de 1973 e nas disposições do Regulamento nº 422/67/CEE e 5/67/EURATOM, de 25 de Julho, publicado no J.O L187 de 8 de Agosto de 1967, os membros da Comissão não cessam as suas regalias pecuniárias no exacto momento em que terminam funções. Antes, durante três anos, recebem uma indemnização transitória mensal e têm direito a uma pensão pagável a partir dos 65 anos de idade, antecipável até aos 60 anos.
Tal alegação, contrariamente ao defendido pelo recorrente, não integra um facto superveniente. Trata-se, antes, de um argumento jurídico no uso do direito que a lei confere às partes à discussão do aspecto jurídico da causa com vista à interpretação da lei e à sua aplicação aos factos. Aliás, o tribunal, independentemente da sua invocação, sempre poderia utilizar os elementos em causa na sua actividade de indagação, interpretação e aplicação das regras de direito - artº 664º do C.P.C.
Posto isto, passemos a conhecer do mérito do recurso.
O despacho recorrido, como decorre da matéria de facto que atrás se alinhou, indeferiu o pedido do recorrente para lhe ser reconhecido o direito à subvenção mensal vitalícia, prevista no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, de 9/4, que entende ser-lhe devida pelo desempenho dos cargos políticos de membro do Governo, deputado à Assembleia da República e de membro da Comissão das Comunidades Europeias, contando este último, na sua tese, para todos os efeitos, como tempo de serviço no cargo de origem - o de deputado à Assembleia da República.
Como decorre das suas alegações, o recorrente imputa ao acto recorrido os vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, por violação dos Decs.Lei nºs 467/79, de 7/12 e 239/93, de 8/7 e dos artºs 13º, 18º nº 2, 50º nº 2 e 266º nºs 1 e 2 da CRP e por violação dos princípios da legalidade, justiça, igualdade e proporcionalidade e o vício de forma por falta de fundamentação decorrente da existência de fundamentos contraditórios e incongruentes.
Nos termos do disposto no artº 54º nº 1 da LPTA, começar-se-á por conhecer dos vícios de violação de lei e pela ordem acabada de expor, só se passando ao vício de forma, se nenhum dos outros proceder.
Sustenta o recorrente, em primeiro lugar, que a consideração do tempo de serviço por ele prestado como Comissário Europeu, para efeitos da atribuição do direito à subvenção mensal vitalícia prevista no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, de 9 de Abril, decorre directamente do Dec.Lei nº 239/93, de 8 de Julho que veio mandar aplicar ao Comissário designado pelo Estado Português para a Comissão Europeia o disposto no Dec.Lei nº 467/79, de 7 de Dezembro.
Vejamos.
A Lei nº 4/85, de 9 de Abril, relativa ao estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos, veio prever no seu artigo 24º nº 1, na primitiva redacção, que:
“Os membros do Governo, os deputados à Assembleia da República e os juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira têm direito a uma subvenção mensal vitalícia desde que tenham exercido os cargos ou desempenhado as respectivas funções após 25 de Abril de 1974 durante 8 ou mais anos, consecutivos ou interpolados”.
Pela Lei nº 26/95, de 1 de Agosto, este preceito foi alterado de forma a por ele serem abrangidos o Governador e secretários adjuntos de Macau, tendo também sido aumentado o período de tempo do exercício do cargo ou das funções para 12 ou mais anos.
O cargo de Comissário Europeu não consta do elenco dos cargos em relação aos quais a citada Lei 4/85 reconhece o direito à referida subvenção mensal vitalícia, quer na primitiva redacção quer na actual.
O Dec.Lei nº 239/93, de 8 de Julho, reconhecendo o alto interesse público que as funções do comissário designado pelo Estado Português para a Comissão da Comunidade Europeia revestem e com vista a garantir-lhe, no atinente à situação profissional, a protecção que lhe é devida, considerando que, no mais, rege o estatuto que deriva das regras comunitárias, veio determinar, no nº 1do seu artigo único, que lhe fosse aplicável o disposto no Decreto-Lei nº 467/79, de 7 de Dezembro.
O Dec.Lei nº 239/93, embora posterior à cessação de funções do recorrente como comissário europeu - que exerceu de 6 de Janeiro de 1986 a 6 de Janeiro de 1993 - tem de se lhe considerar aplicável, como defende. Na verdade, o objectivo do diploma, os critérios definidos no artº 9º do Código Civil e uma interpretação conforme à Constituição (artº 13º) impõem concluir que o pensamento do legislador não pode ter sido outro senão o da aplicação do nele estatuído a todo e qualquer Comissário Europeu designado pelo Estado Português desde a sua entrada na Comunidade Europeia.
Por sua vez, o Dec.Lei nº 467/79 estatui no seu artº 1º:
“1 – Os membros do Governo não podem ser prejudicados na sua colocação ou emprego permanente, bem como nos benefícios sociais anteriormente auferidos, enquanto exercerem as respectivas funções, devendo, no entanto, e durante o mesmo período, cessar todas as actividades profissionais, públicas ou privadas, que vinham exercendo à data da sua posse.
2 – O desempenho de funções como membro do Governo conta como tempo de serviço prestado no cargo ou actividade de origem para todos os efeitos, salvo para aqueles que pressuponham o exercício efectivo da actividade profissional.
3 – Nos casos em que a actividade, pública ou privada, se encontrar sujeita a termo de caducidade, a posse como membro do Governo suspende a respectiva contagem, observando-se quanto às funções de chefia abrangidas pelo Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho, o que se dispõe no referido diploma”.
Exposto o quadro legal aplicável ao recorrente, há que dar razão à autoridade recorrida quando defende não se poder aceitar que o Dec.Lei nº 467/79 permita que, por força do disposto no artigo único do Dec. Lei nº 239/93, o exercício do cargo de membro da Comissão Europeia conte, para efeitos de direito à subvenção mensal vitalícia, como de exercício do mandato de Deputado à Assembleia da República.
Na verdade, ao Dec.Lei nº 467/79 não pode ser atribuído o alcance pretendido pelo recorrente, como claramente dele decorre e, desde logo, do respectivo preâmbulo, onde se pode ler: “Em sociedades democráticas é por natureza temporário o desempenho de funções governativas.
Constitui, assim, justiça elementar a definição de um quadro de garantias mínimas quanto ao reassumir das funções profissionais por quem seja chamado a exercer cargos e funções governativas já que, por outro lado, se estatui uma norma geral de incompatibilidade”.
O que o Dec.Lei 467/79 visou garantir foi o reassumir das funções profissionais, sendo também essa a razão da remissão constante do Dec.Lei nº 239/93 (garantir a protecção devida no atinente à situação profissional).
Ao dizer no nº 1 do seu artº 1º que os membros do Governo não podem ser prejudicados na sua colocação ou emprego permanente... devendo, no entanto, e durante o mesmo período, cessar todas as actividades profissionais, públicas ou privadas, que vinham exercendo à data da sua posse, o diploma não deixa margem para dúvidas de que a referência constante do seu nº 2 ao “cargo ou actividade de origem” se reporta ao lugar profissional de origem (público ou privado) e não ao cargo político que o membro do Governo pudesse estar a exercer no momento em que é chamado a exercer funções governativas.
O cargo de deputado à Assembleia da República que o recorrente exercia ao tempo da sua designação como Comissário Europeu não preenche o conceito de cargo ou actividade profissional, tal como o desempenho de funções governativas o não preenche. Trata-se de cargos políticos que não profissionais cujo desempenho, por ser por natureza temporário, justifica um quadro de garantias mínimas quanto ao reassumir das funções profissionais, garantias essas que, no que respeita aos membros do Governo e aos Comissários Europeus (estes por remissão do Dec.lei nº 239/93 constam do Dec.lei nº 467/79 e quanto aos deputados à Assembleia da República do respectivo Estatuto. Veja-se o artº 18º da Lei 3/85, de 13 de Março, em vigor à data em que o recorrente cessou as suas funções de deputado.
Pergunta o recorrente por que razão se não há-de interpretar a referência que é feita no Dec.Lei nº 467/79 a função pública ou actividades públicas no sentido amplo de funções públicas, abrangendo tanto os cargos da “função pública” propriamente dita, como todos os cargos públicos, entre outros, os cargos políticos.
A questão não se pode colocar nesses termos. Não foi utilizada no diploma a referência a função pública mas sim a actividades profissionais, públicas ou privadas, em cujo conceito, como atrás se deixou dito, não se integram os cargos políticos.
Pelo que não é feita a alegada restrição do âmbito de aplicação do disposto nos Decs.Lei nºs 467/79 e 239/93. E, assim sendo, perde todo o sentido a alegação de restrição inadmissível de direitos fundamentais a que se refere a conclusão l) das alegações do recorrente.
Também improcede a alegação do recorrente constante da conclusão J), de que é com base no Dec.lei nº 467/79 que o tempo de desempenho das funções como membro do Governo é contado para efeitos da contagem dos anos de efectivo exercício como deputado.
Na verdade, como bem salienta o Exmº Magistrado do Ministério Público, a contagem do exercício de funções como membro do Governo, para efeitos do reconhecimento do direito à subvenção mensal vitalícia, previsto no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, imediatamente decorre do preceito. Tal contagem cumular-se-á com a de outras funções aí também previstas, caso igualmente tenham sido exercidas pelo interessado, observando-se para o cálculo do montante da subvenção o disposto no nº 1 do artigo seguinte.
Não tem, pois, fundamento legal a tese do recorrente de que, por força da remissão do Dec.Lei nº 239/93 para o Dec.Lei nº 467/79, os 7 anos em que desempenhou as funções de Comissário Europeu lhe devem ser contados como tempo de serviço no cargo de deputado à Assembleia da República que exercia à data da sua nomeação.
Pretende o recorrente, também por outra via, fazer valer o seu direito à referida subvenção mensal vitalícia, direito esse que decorreria da aplicação analógica do disposto no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, isto porque entende procederem integralmente as razões justificativas da regulamentação dos casos previstos na lei, sob pena de uma flagrante e grave violação dos princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade.
Mas também aqui lhe não assiste razão.
Não existe a apontada lacuna de regulamentação.
Cotejando as disposições da Lei nº 4/85, verifica-se que, no que respeita à subvenção mensal vitalícia, nos termos do nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, nem todos os titulares de cargos políticos elencados no artº 1º têm direito à mesma, restringindo-se tal direito aos membros do Governo, deputados à Assembleia da República e Juízes do Tribunal Constitucional que não sejam magistrados de carreira ( e pela Lei nº 26/95, o Governador e secretários adjuntos de Macau).
Note-se que, quando o nº 1 da Lei nº 4/85 foi alterado pela Lei nº 26/95 de forma a nele incluir o Governador e os secretários adjuntos de Macau, Portugal já tinha direito a designar um Comissário Europeu, e nem assim o legislador entendeu dever incluí-lo no elenco dos titulares dos cargos políticos com direito à subvenção mensal vitalícia.
Por outro lado, não pode ser estabelecida uma identidade material entre as funções de membro da Comissão Europeia e as de membro do Governo Português ou as de algum outro cargo entre os previstos no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85. Vejam-se as disposições contidas nos artºs 211º, 212º e 213º do Tratado CE.
Além disso, o interesse público de protecção do cargo encontra-se assegurado por outra via.
Na verdade, os membros da Comissão Europeia, em matéria de remunerações, gozam do regime pecuniário dos titulares de cargos comunitários, sendo-lhes garantido pelo Regulamento (CECA, CEE, EURATOM) nº 1546/73, de 4 de Junho, do Conselho das Comunidades, após a cessação de funções, uma indemnização transitória mensal, durante três anos e o direito a uma pensão pagável a partir dos 65 anos de idade, antecipável até aos 60 anos, além de outras medidas de segurança social.
Saliente-se que o citado Dec.Lei nº 239/93, no seu preâmbulo, refere que “no mais rege o estatuto que deriva das regras comunitárias”.
E, em relação aos deputados ao Parlamento Europeu, a Lei nº 144/85, de 31/12, manda considerar o tempo de exercício desse mandato como de deputado à Assembleia da República, para efeito da aplicação dos artºs 24º e segs. e 31º da Lei 4/85, desde que o deputado não tenha adquirido direito a qualquer tipo de subvenção equivalente a conceder pelo Parlamento Europeu.
Não procedem, assim, contrariamente ao sustentado pelo recorrente, no caso do Comissário Europeu as razões justificativas da regulamentação dos casos previstos no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, existindo razões diferenciadoras daquele cargo relativamente a estes, não se vislumbrando, face ao exposto, qualquer violação dos princípios da justiça, da igualdade ou da proporcionalidade.
Contrapõe, porém, o recorrente que, a entender-se assim, não poderá deixar de se considerar inconstitucional o nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85 pois, ao não incluir entre as entidades aí referidas a figura do Comissário Europeu, viola os artºs 13º, 50º nº 2 e 266º, nºs 1 e 2 da CRP.
Este Supremo Tribunal Administrativo já foi chamado a interpretar e aplicar a norma em causa ( nº 1 do citado artº 24º), nos casos dos cargos de Governador e de Secretário Adjunto do Governo de Macau, nos recursos nºs 29880 e 39555, e não incluiu inicialmente tais cargos no âmbito da previsão da norma. Só posteriormente o veio a fazer, pelos acórdãos de 16/2/2001, na sequência do julgamento de inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade, da citada norma pelo Tribunal Constitucional, enquanto interpretada quer no sentido de não contemplar a contagem do tempo de serviço prestado como Governador de Macau para efeito da atribuição mensal vitalícia nela prevista (ac. nº 457/99) quer no de não relevar para o efeito da contagem do tempo de serviço nela previsto, o exercício das funções de Secretário Adjunto do Governo de Macau (ac. 545/99).
Para assim julgar, o Tribunal Constitucional considerou, por um lado, que, tal como nos outros cargos, a necessidade de compensação por eventuais prejuízos da actividade anteriormente desenvolvida e necessariamente interrompida é justificada pelo próprio interesse público de protecção do cargo, devido à sua essencialidade para o Estado Português e, por outro, que se verifica identidade material ou substancial entre as funções exercidas pelos membros do Governo de Macau e os do Governo da República.
No caso em apreço, já atrás se afastou a identidade de funções entre o Comissário Europeu e os membros do Governo ou qualquer outro cargo dos previstos na citada norma, falta de identidade essa que se nos afigura manifesta.
Quanto ao interesse público de protecção do cargo, embora sendo indubitável a sua existência, reconhecida, aliás, no preâmbulo do Dec.lei nº 239/93, o certo é que a protecção do cargo encontra-se garantida pelas regras comunitárias, como atrás se referiu.
Ora, como é sabido, o princípio da igualdade não proíbe ao legislador que faça distinções. Proíbe sim diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, sem uma justificação razoável, segundo critérios objectivos e relevantes.
Não se verificando no caso do Comissário Europeu as razões substanciais que justificam a atribuição da subvenção mensal vitalícia aos titulares dos cargos expressamente previstos no nº 1 do artº 24º da Lei nº 4/85, esta norma, ao não incluir entre as entidades aí referidas a figura do Comissário Europeu, não afronta os artºs 13º e 266º nºs 1 e 2 da CRP. Nem o disposto no artº 50º nº 2 do mesmo diploma fundamental já que não se pode considerar que o recorrente tenha sido prejudicado, nem este o demonstra, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude de ter deixado o cargo de deputado à Assembleia da República para exercer o de membro da Comissão Europeia. O recorrente só pode ser prejudicado por benefícios sociais a que tenha direito pelo que inexistindo esse direito, inexiste o prejuízo invocado.
O acto recorrido não enferma assim dos vícios de violação de lei que lhe vêm assacados.
Por último, entende o recorrente que o despacho recorrido padece do vício de forma por falta de fundamentação decorrente da existência de fundamentos contraditórios e incongruentes. Mas não se vislumbra na sua alegação a concretização de tal vício de forma, limitando-se o recorrente a invocá-lo na conclusão q) das suas alegações. Já que não existe qualquer contradição ou incongruência na fundamentação do despacho recorrido, mais parece que a contradição e a incongruência apontadas se reportariam a uma discordância com o decidido quanto à exclusão do cargo de deputado do âmbito de aplicação do Dec.Lei nº 467/79, questão que já atrás foi tratada.
Improcedem, pois, as conclusões da alegação do recorrente.
