264/86 - Tribunal Constitucional

Processo: nº 156/85. Plenário. Relator: Conselheiro Raul Mateus. Acordam no Tribunal Constitucional: I – Introdução 1 - Ao abrigo do disposto no artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP), vieram a Assembleia Regional da Madeira (ARM), por um lado, e o Presidente do Governo Regional da Madeira, por outro, pedir a declaração de inconstituciona­lidade, com força obrigatória geral, da Lei nº 28/85, de 13 de Agosto. Alegaram: a) A Lei nº 28/85 regula na Região Autónoma da Madeira (RAM) o exercício do direito de antena na radiotelevisão; b) Por não terem sido ouvidos a seu respeito, nos termos do artigo 231º, nº 2, da CRP, os órgãos de governo próprio da Região Autónoma, está tal lei ferida de inconstitucionalidade formal; c) De facto, o processo legislativo que culminou na aprovação da Lei nº 28/85 pela Assembleia da República (AR) iniciou-se com a apresentação pela ARM da proposta de lei nº 110/III; d) No entanto, na AR essa proposta de lei foi objecto de propostas de alteração que por completo a subverteram; e) Assim: No que se refere à distribuição do tempo de antena entre partidos e deputados regionais, e no intuito de preju­dicar o partido maioritário na ARM, as propostas de alteração, por referência à proposta de lei nº 110/III, lograram fazer aumentar o período de tempo por partido e encurtar o período de tempo por deputado regional; No que toca à competência para solucionar conflitos surgidos na utilização do tempo de antena, cabia ela, quer na proposta de lei nº 110/III, quer em projectos de lei da iniciativa de deputados, à Comissão Perma­nente da ARM; e, na sequência de propostas de alte­ração do Partido Socialista (PS) e do Partido Comu­nista Português (PCP), veio tal competência a ser cometida ao Conselho de Comunicação Social; No que respeita ao direito de antena dos partidos da oposição, direito constitucionalmente definido, foi suprimida a regulamentação que dele se fazia na pro­posta de lei nº 110/III; No que tange ao direito de resposta, a sua consagração veio estabelecer uma clara diferenciação de regimes entre o continente e a RAM, já que no espaço conti­nental o direito de resposta não existe; f) Sem embargo de tal haver sido requerido pelos deputados do Partido Social-Democrata eleitos pelo círculo eleitoral da Madeira, a AR não ouviu sobre as propostas de alteração os órgãos de governo próprio da RAM; g) Sendo tais propostas profundamente alternativas, e em aspectos essenciais, da proposta de lei nº 110/III, plena­mente se impunha que, a propósito, a ARM tivesse sido ouvida, não só porque o artigo 231º, nº 2, da CRP o determinava, como ainda porque motivos de ordem política o aconselhavam (minorias da ARM puderam fazer vingar em órgão estranho à RAM pontos de vista contrários aos prefixados pela maioria regional); h) Por outro lado, o artigo 7º da Lei nº 28/85, na medida em que estabelece para a RAM um regime sem paralelo no continente (regime do direito de resposta dos partidos da oposição) viola o princípio da igualdade do artigo 13º da CRP. O pedido do Presidente Regional do Governo Regional da Madeira, que fora ulteriormente apresentado, veio a ser incorporado, por força do disposto no artigo 64º, nº 1, da Lei nº 28/82, no processo res­peitante ao pedido da ARM. Notificado o Presidente da AR, nos termos e para os efeitos do artigo 54º da Lei nº 28/85, nenhuma resposta foi apresentada. 2 - Cabe agora apreciar e resolver uma questão prévia, qual seja a da legitimidade da ARM e do Presidente do Governo Regional da Madeira e, se esta questão vier a ser plenamente ultrapassada, analisar e decidir ainda os pedidos formulados, o que, em síntese, imporá que se investigue: Se as normas da Lei nº 28/85 padecem de inconstitucionalidade formal; e Se a norma do artigo 7º da mesma lei enferma ainda de incons­titucionalidade material. II - Legitimidade dos peticionantes 3 - Dispõe o artigo 281º, nº 1, alínea a), da CRP que o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a incons­titucionalidade de quaisquer normas, a requerimento do Presidente da República, do Presidente da Assembleia da República, do Primeiro-Ministro, do Provedor de Justiça, do Procurador-Geral da República, de um décimo dos deputados à Assembleia da República ou, com funda­mento em violação dos direitos das regiões autónomas, das respectivas assembleias regionais ou dos presidentes dos governos regionais. No que respeita à primeira parte do preceito, escrevem a propósito Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 2º vol., pp. 535 e 536, que «a fiscalização abstracta não está configurada como verdadeiro recurso directo de inconstitu­cionalidade [...], visto que as entidades com legitimidade para requerer a declaração de inconstitucionalidade [...] não são titulares de direitos ou interesses subjectivos na declaração de inconstitucionalidade», pelo que, quanto a essas entidades (Presidente da República, Presidente da Assem­bleia da República, Primeiro-Ministro, Provedor de Justiça, Procurador-Geral da República e um décimo dos deputados à Assembleia da República), «a legitimidade para requerer a declaração de inconstitucio­nalidade [...] depende, não de qualquer interesse pessoal na questão, mas sim da titularidade de determinados cargos». Mas já no que respeita à segunda parte do artigo 281º, nº 1, alí­nea a), da CRP, e quanto à fiscalização abstracta nela contemplada escrevem os mesmos autores, obra e volume citados, p. 535, que aí «não se pode deixar de ver uma certa componente da figura do recurso de constitucionalidade [...] na definição do elenco de entidades com direito a requerer a declaração de inconstitucionalidade de normas por violação dos direitos constitucionais das regiões autónomas», entidades essas (as­sembleias regionais e presidentes dos governos regionais) em relação às quais «é claramente visível um elemento de defesa dos interesses regionais contra o Estado». Daqui decorre que, no domínio da fiscalização abstracta de constitucionalidade a legitimidade das assembleias regionais e dos presidentes dos governos regionais - ao contrário do que sucede com as demais entidades categorizadas no artigo 281º, alínea a), da CRP - não tem por pres­suposto apenas tal qualidade. Antes a sua legitimidade está condicionada pela presença de um quid adicional: que em causa estejam direitos regionais constitucionalmente previstos [é, de facto, indubitável que hão-de ser direitos desta ordem, pois, se o não fossem, se fossem direitos meramente estatutários, então a sua infracção por outras normas não daria lugar a inconstitucionalidade, como é pressuposto pelo artigo 281º, nº 1, alínea a), da CRP, mas geraria antes simples ilegalidade - ar­tigo 281º, nº 1, alínea c), da CRP]. 4 - Deste modo, as assembleias regionais e os presidentes dos gover­nos regionais só serão partes legítimas se esses direitos, dados como infringidos pelas normas cuja declaração de inconstitucionalidade é peti­cionada, tiverem realmente cobertura constitucional (o conhecimento de mérito limitar-se-á então ao apuramento da violação ou não daqueles direitos por parte das normas questionadas). Sendo as coisas assim, é de colocar naturalmente a dupla pergunta: ao peticionar-se a declaração de inconstitucionalidade, por razões formais, de todas as normas da Lei nº 28/85, que direito da RAM é dado por violado? Ao peticionar-se a declaração de inconstitucionalidade, por razões materiais, da norma do artigo 7º da Lei nº 28/85, que direito da RAM é dado por violado? O reconhecimento da legitimidade da ARM e do Presidente do Go­verno Regional da Madeira dependerá afinal, e para cada um dos pedidos, da resposta que vier a ter a pergunta que directamente lhe respeita. 5 - Relativamente à primeira pergunta, a resposta é fácil e evidente: o direito da RAM que quer a ARM quer o Presidente do Governo Regional da Madeira referem como vulnerado pelas normas da Lei nº 28/85 é o direito de audição, indirectamente destilável do artigo 231º, nº 2, da CRP e directamente deduzível do artigo 229º, alínea q), da CRP. Por conseguinte, quanto ao primeiro pedido, pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de todas as normas da Lei nº 28/85, verifica-se que a RAM é, na realidade, titular do direito que os peticionantes correspondentemente invocam, daí que a sua legiti­midade seja, neste caso, segura e incontestável. Quanto à segunda pergunta, observa-se que tanto a ARM como o Presidente do Governo Regional da Madeira, e no que se refere ao regime do direito de resposta dos partidos da oposição, afirmam ter sido violado o direito à igualdade da RAM com a República Portuguesa. Existirá, porém, tal direito? Obviamente que não. É que, no quadro constitucional, as relações entre a RAM e a República Portuguesa não se têm de pautar pelo prin­cípio da igualdade, que não é vector do sistema de equilíbrio que, neste particular campo organizacional entre pessoas colectivas de direito pú­blico, foi instituído pela CRP. Antes tal sistema obedece, na arquitectura constitucional, a outros princípios, designadamente aos princípios da unidade do Estado (artigo 6º da CRP), da autonomia político-administrativa regional (artigo 227º) e da solidariedade nacional (artigo 227º). Assim, e no que toca ao segundo pedido, pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 7º da Lei nº 28/85, observa-se que a RAM não é, na verdade, titular do direito que os requerentes, em correspondência com tal pedido, logo invocam (direito à igualdade). Não existindo este direito na esfera jurídico-pública da RAM, claro é que, por ausência deste pressuposto, são parte ilegítimas, quanto a esse mesmo pedido, a ARM e o Presidente do Governo Regional da Madeira, pedido de que, por isso, se não conhecerá. Deste modo, haverá apenas que investigar se as normas da Lei nº 28/ 85 sofrem ou não de inconstitucionalidade formal. No entanto, e à margem, não se quer deixar de referir que não é correcto dizer, como fazem os peticionantes, que, ao nível da República Portuguesa, não existe direito de resposta por banda dos partidos da oposição. De facto, logo dispõe o artigo 40º, nº 1, da CRP: Os partidos políticos representados na Assembleia da Re­pública, e que não façam parte do Governo, têm direito, nos termos da lei, a espaço nas publicações jornalísticas pertencentes a entidades públicas ou delas dependentes e a tempos de an­tena na rádio e na televisão, a ratear de acordo com a sua representatividade, de dimensão e duração e em tudo o mais iguais aos concedidos ao Governo, bem como o direito de res­posta, nos mesmos órgãos, às declarações políticas do Governo. E a isto acresce o seguinte: Por um lado, o artigo 17º, nº 1, da Lei nº 75/79 estatui: Aos partidos políticos e às organizações sindicais, profis­sionais e patronais será garantido o direito a tempo de antena na radiotelevisão, nos termos da Constituição da República e da presente lei. Este normativo, na medida em que reconhece aos partidos políticos «o direito a tempo de antena na radiotelevisão, nos termos da Cons­tituição», implicitamente lhes garante, ainda que só por remissão, o mencionado direito de resposta. Por outro lado, o artigo 8º, nº 1, da Lei nº 59/77, de 5 de Agosto, expressamente dispõe: Os partidos políticos representados na Assembleia da República e que não façam parte do Governo têm o direito de antena na rádio e na televisão, bem como o direito de espaço na imprensa pertencente directa ou indirectamente ao Estado, em igualdade de circunstâncias com o Governo, nos termos do Estatuto da Informação. Também aqui, embora só implicitamente, se está a reconhecer àqueles partidos políticos o direito de resposta. De facto, que outro sentido pode ter a afirmação nele feita de que a tais partidos políticos é assegurado o direito de antena na televisão «em igualdade de circunstâncias com o Governo»? Deste modo, dizer-se que o direito de resposta da Lei nº 28/85, referente apenas à RAM, não tem correspondência a nível geral do País constitui afirmação em absoluto falha de rigor. Com isto, não se deixa de reconhecer, porém, que, no plano estrutural, existe uma diferença abissal entre os dois regimes: enquanto o direito de resposta às declarações políticas do Governo Regional da Madeira é pormenorizadamente regulado no artigo 7º da Lei nº 28/85, o direito de resposta às declarações políticas do Governo da República é afirmado no artigo 40º, nº 1, da CRP e reafirmado nos artigos 8º, nº 1, da Lei nº 59/77 e 17º, nº 1, da Lei nº 75/79, mas sempre sem quaisquer particularizações regulamentativas (o que torna difícil, sem contudo o impedir, o exercício em concreto de tal direito). III - A Lei nº 28/85 (seus antecedentes e sua formação) 6 - Antes de passar à abordagem da questão de inconstitucionalidade proposta, convém fazer um pouco de história, recordar as origens da Lei nº 28/85 e pôr em relevo o papel que a RAM teve na sua formação. A Lei nº 75/79, de 29 de Novembro, veio regular «o regime e o exercício da actividade da radiotelevisão em território nacional» (ar­tigo 1º, nº 1, na redacção dada pelo artigo único da Lei nº 23/82, de 19 de Agosto), dispondo em particular nos artigos 17º e seguintes sobre o exercício do direito de antena, em toda a dimensão do espaço geográfico português, por parte de partidos políticos e organizações sindicais, pro­fissionais e patronais, entidades a que reservou espaços de programação televisiva própria com difusão em todo o território da República. A par deste direito de antena de âmbito nacional, e em cumulação com ele, prevê-se ainda na Lei nº 75/79 a existência de um especial direito de antena para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, cuja regulação, dadas as especificidades da matéria a nível regional, é ali remetida para legislação especial (artigo 53º). Esta remissão, todavia, não significou, nem podia significar - desde logo por tal ser contrário à CRP -, a atribuição de competência às assembleias regionais para emi­tirem, elas próprias, essa legislação especial. Assim, e a propósito, embora ainda à luz do primitivo texto da CRP, já a Comissão Constitucional entendera no parecer nº 28/80 (in Pareceres, ed. oficial, vol. 13º, p. 235) o seguinte: O direito de antena vem proclamado na Constituição como um direito fundamental e aí inscrito no título em epígrafe «Direitos, liberdades e garantias» (título II da parte I, artigo 40º), expressão cujo conteúdo se tem considerado coincidente, em princípio, com o de igual expressão da alínea c) do artigo 167º Trata-se, na verdade, de um direito subjectivo público, emanação do direito mais geral de informar e de ser informado do ar­tigo 37º, nº 1, ou ainda do direito ou liberdade de expressão por qualquer meio, hoje património comum da humanidade, como tal proclamado no artigo 19º da Declaração Universal dos Direitos do Homem. E mesmo para quem, seguindo a lição de Vieira de Andrade, in Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pp. 171 e seguintes, ponha reticências à qualificação do direito de antena como verdadeiro direito fundamental, mesmo para esses, sempre será de concluir - e tendo particularmente em conta que tal direito é simples reflexo ou da liberdade de informação ou da liberdade de expressão - que a com­petência para nesse domínio legislar pertencia em exclusivo à AR, salvo autorização ao Governo [artigo 167º, alínea c), da CRP, na sua primitiva textualidade, correspondente hoje ao artigo 168º, nº 1, alínea b)]. Nesta perspectiva, na perspectiva de que a competência neste campo cabe em exclusivo à AR, e com vista à colmatação do apontado vazio legislativo no que toca à RAM, «não se escusou [...] o partido Socialista, através do seu grupo parlamentar na Assembleia Regional, de apresentar propostas nesse sentido, em todas as legislaturas [...] obtendo sempre da [...] maioria uma [...] negativa» (palavras do deputado Mota Torres, in Diário da Assembleia da República, 1ª série, nº 103, de 6 de Julho de 1985, p. 3901). Não tendo a ARM, e durante largo período, querido exercer a iniciativa legislativa mediante a entrega na AR, nos termos do artigo 107º, nº 1, da CRP, da pertinente proposta de lei, veio o mesmo deputado Mota Torres a apresentar sobre o tema na AR o projecto de lei nº 358/III, publicado no Diário da Assembleia da República, 2ª série, nº 129, de 1 de Junho de 1984, p. 3113. 7 - Auscultando, nos termos do artigo 231º, nº 2, da Constituição, a ARM sobre este projecto de lei, enviou-lhe a AR o telex nº 257-DGSP, de 27 de Junho de 1984, dirigido ao chefe de gabinete do Presidente da ARM, do seguinte teor: Por via postal reenvio a V. Ex.ª fotocópias dos projectos de lei nos 358/III, sobre o exercício do direito de antena na televisão na RAM, e 359/III, sobre o exercício do direito de antena na radiodifusão na RAM, apresentados pelo Sr. Deputado Mota Torres (PS), bem como fotocópias das propostas de adi­tamento apresentadas pelo PCP e de um requerimento apre­sentado pelo subscritor dos projectos, a fim de serem presentes a S. Ex.a, o Presidente, para que seja enviado com urgência à AR o parecer da Assembleia Regional. Em resposta, e a coberto de ofício transcrito no Diário da Assembleia da República, 1ª série, nº 103, de 6 de Julho de 1985, p. 3909, a ARM enviou ao Parlamento e parecer aprovado em plenário daquela Assembleia Regional em 10 de Julho de 1984 e publicado no Diário da Assembleia da República, 2a série, nº 151, de 18 de Julho de 1984, p. 3568, cujo texto é o seguinte: A Comissão Especializada de Política Geral, reunida em 4 de Julho corrente, a fim de emitir parecer sobre a regulamen­tação dos tempos de antena da RDP e da RTP, solicitados pela AR, é do seguinte parecer: A regulamentação dos tempos de antena da RDP e da RTP é da iniciativa da ARM porque é matéria exclu­siva para esta Região. A Assembleia Regional não compreende a presente iniciativa e como parecer mantém as inalteráveis posições que deliberou, constantes das Resoluções nos 6/84/M, 7/84/M e 8/84/M, aprovadas em 26 de Junho de 1984 e enviadas à AR em 28 de Junho de 1984. As Resoluções nºs 6/84/M e 7/84/M correspondem às propostas de lei nºs 80/III e 8 l/III, respectivamente, sobre a regulação, a nível regional, do exercício do direito de antena na radiotelevisão e na radiodifusão, propostas de lei que a ARM efectivamente então apresentara na AR (a pro­posta de lei nº 80/III, a única que, de algum modo, aqui importa consi­derar, foi publicada no Diário da Assembleia da República, 2ª série, nº 144, de 4 de Julho de 1984, pp. 3412 e 3413). A Resolução nº 8/84/M, transcrita na p. 3415 do mesmo Diário da Assembleia da República em que fora publicada a proposta de lei n° 80/III, traduz uma clara tomada de posição por parte da ARM sobre a questão do exercício do direito de antena na radiotelevisão naquela Região Autónoma, como decorre de seu texto, de seguida reproduzido: TEMPOS DE ANTENA NA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA 1 - A Lei nº 75/79, de 29 de Novembro, «lei geral da República», estabelece no seu artigo 53º que «legislação especial regulará o exercício do direito de antena nas regiões autónomas». Assim, o legislador, considerando a matéria como especi­ficamente regional, nos termos do artigo 229º, alínea a), atribui a regulamentação a quem de direito, prescindindo de legislar na matéria. 2 - O artigo 229º da Constituição, alínea b), atribui às regiões autónomas o poder de regulamentar a legislação nacional e as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar. 3 - Se o Parlamento da República regulamentar as leis ge­rais, em matéria específica regional, está contrariado o princípio da autonomia política, visto que a minoria regional, conjugada em maioria num outro parlamento que não o regional, poderia governar a região autónoma por sobre a maioria escolhida pelo voto do povo madeirense. 4 - Não há qualquer razão fundamental para que os tempos de antena nas regiões autónomas, com menos canais e menos tempo de emissão, sejam maiores do que os critérios fixados na lei para o continente. 5 - O artigo 40º da Constituição atribui tempos de antena, mas de acordo com a representatividade dos partidos. O PSD tem 35 deputados na Assembleia Regional da Madeira, o PS 5, a UDP 2, o PCP 1 e o CDS 1. 6 - Enquanto a proposta dos Açores à Assembleia da República prevê dez minutos por cada partido político, acrescido de 5 minutos por cada deputado eleito pelo respectivo partido, a proposta apresentada na Assembleia da República é de 40 minutos por cada partido e mais 2 minutos por cada depu­tado. Enquanto na Assembleia Regional dos Açores o PCP e a UDP não estão representados, a proposta referida, para além de não respeitar o princípio constitucional da proporcionalidade, beneficia claramente aqueles dois partidos. Assim, a Assembleia Regional da Madeira aprova a resolu­ção de não admitir critério distinto daquele que está proposto para os Açores, nem matéria diferente ou diferentemente tra­tada. 8 - A proposta de lei nº 80/III, por essa altura apresentada pela ARM, não chegou, todavia, a ser votada, nem sequer na generalidade, na AR, por entretanto haver terminado a legislatura em curso da mesma ARM, o que - artigo 170º, nº 5, da CRP - importou a caducidade da proposta. Por esse motivo, a nova ARM, saída das eleições regionais de 14 de Outubro de 1984, representou na AR, sobre o exercício do direito de antena na radiotelevisão naquela Região Autónoma, segunda proposta de lei, a proposta de lei nº 110/III, publicada no Diário da Assembleia da República, 2a série, nº 104, de 26 de Junho de 1985, pp. 3405 e 3406, proposta que em grande parte repete a já citada proposta de lei nº 80/III. Foram, pois, o projecto de lei nº 358/III e a proposta de lei nº 110/III discutidos e votados em conjunto na AR, que vieram a dar origem à Lei nº 28/85. Nessas iniciativas legislativas eram tratadas as seguintes matérias, todas elas relacionadas com o exercício do direito de antena na radiotelevisão na RAM: O âmbito do direito de antena, no artigo 1º do projecto de lei nº 358/III e no artigo 1º da proposta de lei nº 110/III; A definição dos titulares do direito de antena, no artigo 2º do projecto de lei nº 358/III e no artigo 2º da proposta de lei nº 110/III; A distribuição do direito de antena pelos seus titulares e regime de arbitragem, no caso de falta de acordo na distribuição, no artigo 3º do projecto de lei nº 358/III e no artigo 3º da proposta de lei nº 110/III; O direito de resposta dos partidos da oposição às intervenções políticas do Governo Regional da Madeira, unicamente no artigo 4º do projecto de lei nº 358/III; A especificação dos períodos de tempo em que era vedada a utilização do direito de antena, no artigo 5º do projecto de lei nº 358/III e no artigo 4º da proposta de lei nº 110/III; O quadro de condições a que tinha de obedecer a reserva do tempo de antena, no artigo 6º do projecto de lei nº 358/III e no artigo 5º da proposta de lei nº 110/III; A cedência de meios técnicos aos titulares do direito de antena, no artigo 7º do projecto de lei nº 358/III e no artigo 6º da proposta de lei nº 110/III. Regista-se assim que tanto o projecto de lei nº 358/III como a proposta de lei nº 110/III trataram de idênticas matérias, todas elas relacionadas com o exercício do direito de antena na radiotelevisão na RAM, com uma única excepção: o direito de resposta dos partidos de oposição era contemplado apenas no projecto de lei nº 358/III. 9 - Se a Lei nº 28/85 - como já anteriormente foi dito (cf. nº 8) - nasceu do projecto de lei nº 358/III e da proposta de lei nº 110/III, não se pode deixar de assinalar que, no decurso do processo legislativo, diversas outras iniciativas supervenientes influíram ainda, e podero­samente, na forma final daquele diploma legislativo. Assim, e relativamente ao projecto de lei nº 358/III, o PCP, como se refere, aliás, no telex nº 257-DGSP, de 27 de Junho de 1984, atrás transcrito, logo propôs (v. Diário da Assembleia da República, 2a série, nº 133, de 9 de Junho de 1984, p. 3228) as seguintes alterações: A eliminação do artigo 4º, que tratava do direito de resposta; O aditamento de dois novos artigos, um sobre o direito de antena dos partidos da oposição, outro sobre o direito de resposta desses mesmos partidos. Por outro lado, e depois da votação na generalidade dos referidos projecto e proposta de lei - registada no Diário da Assembleia da Repú­blica, 1ª série, nº 103, de 6 de Julho de 1985, p. 3903,-, vieram a ser votadas, já na especialidade - cf. Diário da Assembleia da República, 1ª série, nº 103, de 6 de Julho de 1985, pp. 3912, a 3914, e 104, de 9 de Julho de 1985, pp. 3881 a 3883 - as seguintes propostas de alteração: Propostas de substituição da alínea a) do nº 1 do artigo 3º da proposta de lei nº 110/III e da alínea b) do nº 1 do ar­tigo 3º do projecto de lei nº 358/III (sobre o tempo que, no domínio da distribuição do direito de antena, era desti­nado aos partidos políticos com representação ou sem re­presentação na ARM); Proposta de substituição do nº 4 do artigo 3º, quer do projecto de lei nº 358/III, quer da proposta de lei nº 110/III (sobre a atribuição ao Conselho de Comunicação Social de compe­tência para arbitrar desacordos sobre a distribuição do direito de antena); Proposta de substituição do artigo 4º do projecto de lei nº 358/DJ. e proposta de aditamento de um novo artigo 6º - A à proposta de lei nº 110/III (sobre a definição dos termos em que o direito de resposta por parte dos partidos da oposição devia ser exercitado). Fazendo a análise comparativa entre o texto destas propostas de alteração e o articulado das iniciativas legislativas iniciais sobre que incidiram, verifica-se que nenhuma dessas propostas trata de matéria nova: procuraram apenas que fossem reguladas de forma diversa matérias já consideradas, ou só no projecto de lei nº 358/III (caso do direito de resposta dos partidos da oposição), ou em ambas as iniciativas legislativas (demais casos). Este breve resumo deu perfeitamente conta da acção interactiva que a ARM teve na formação da Lei nº 28/85. E daqui arrancando, ir-se-á ver mais adiante se na hipótese em investigação houve ou não preterição do direito de audição dos órgãos de governo próprio da RAM. IV - A questão da inconstitucionalidade formal 10 - Segundo o artigo 231º, nº 2, da CRP, «os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional». A este dever de consulta dos órgãos de governo regional por parte dos órgãos de soberania corresponde o direito de aqueles se manifestarem, direito a que se refere expressamente o artigo 229º, alínea q), da CRP, ao estipular que as regiões autónomas, em termos a definir nos respectivos estatutos, têm o poder de se pronunciar, sob consulta dos órgãos de soberania, sobre as questões da competência destes que lhes digam respeito». Complementando este preceito constitucional, dispõe o artigo 22º, alínea n), do Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira, aprovado pelo Decreto-Lei nº 318-D/76, de 30 de Abril, que compete à ARM «pronunciar-se, sob consulta dos órgãos de soberania, relativa­mente às questões da competência destes que respeitarem à Região», devendo tal acto de pronúncia - artigo 23º, nº 3, do mesmo Estatuto Provisório - revestir a forma de resolução. Nada dizendo o Estatuto Provisório sobre a competência do Governo Regional da Madeira neste domínio, pareceria prima facie que sempre, e só, a ARM teria, em qualquer caso, de ser ouvida. De facto, o ar­tigo 229º, alínea q), da CRP limita-se, a propósito, a remeter para os estatutos político-administrativos das regiões autónomas, e o Estatuto em causa, declaradamente pelo menos, só à ARM reconhece competência na matéria. No entanto, a solução correcta não será possivelmente esta. E isto por várias razões: Em primeiro lugar, o artigo 231º, nº 2, da CRP alude em termos pluralísticos à audição dos «órgãos de governo re­gional»; Em segundo lugar, a CRP não inclui a pronúncia, sob consulta dos órgãos de soberania, entre as atribuições cujo exercício é da exclusiva competência da ARM (cf. artigos 228º, nºs 1 e 4, 234º e 281º, nº 1, da CRP); Em terceiro lugar, verificando-se, ao nível da CRP, uma clara diferenciação de competências entre a ARM e o Governo Regional da Madeira, justificar-se-á que a audição de um ou de outro destes órgãos por banda dos órgãos de soberania haja de variar, atendendo, por um lado, à área de competência que caracteriza cada um e, por outro, à natureza da questão a submeter a auscultação. E, em quarto lugar, sempre será possível fazer uma interpretação restritiva do Estatuto Provisório: considerar que nele se quis regular apenas o caso mais típico de audição, ou seja, aquele em que está em causa uma questão de natureza legislativa. Como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, em comentário ao artigo 231º, nº 2, da CRP, obra e volume citados, p. 370: [...] o facto de o preceito referir genericamente os «órgãos regionais» não pode querer significar que tenham de ser ouvidos os dois órgãos regionais (governo regional e assembleia regional): em questões de natureza legislativa deverá ser ouvida a assem­bleia; em questões de natureza política, o governo. De qualquer modo, na hipótese em exame, o órgão regional ouvido foi a ARM, o que satisfaria - desde logo por estar em causa um acto legislativo da AR - qualquer das duas interpretações que, neste terreno, seria possível fazer da CRP. 11 - Também nenhuma dúvida pode haver de que, na situação apontada, e nos quadros do artigo 231º, nº 2, da CRP, a audição era obrigatória. Tratava-se, com efeito, de uma lei que dispunha unicamente sobre o exercício do direito de antena na televisão na RAM, direito de antena que se havia de somar, como supra se referiu (cf. nº 3), ao direito de antena de dimensão nacional contemplado no artigo 17º da Lei nº 75/79. Se nem sempre é fácil dizer se se está ou não perante «questão respeitante às regiões autónomas», como é pressuposto pelo artigo 231º, nº 2, da CRP, este era um caso que, pela suas características, não suscitava interrogações. E que se visava a regulação de um direito de antena privativo de uma região, a RAM, e ao qual a própria Lei nº 75/79 reconheceu especificidades resultantes quer do facto de o pano de fundo desse direito ser a política regional quer do facto de ser exercitado apenas numa parcela do espaço português. Esse direito de antena na radiotele­visão exercer-se-ia assim em campo fechado, em campo meramente regio­nal, quer no referente ao horizonte político, quer no referente ao hori­zonte geográfico. A sua regulação era, por conseguinte, de exclusivo interesse regional (sobre o conceito de «questão respeitante às regiões au­tónomas», v. os pareceres da Comissão Constitucional nºs 20/77, 23/77, 16/78, 17/78, 21/78, 23/78, 26/78, 14/79, 18/79, 24/79, 27/79, 11/80, 12/80, 22/80, 15/81, 2/82, 24/82 e 32/82, in Pareceres, ed. oficial, res­pectivamente vols. 2º, p. 159, 4º, p. 35, 5º, pp. 155 e 179, 6º, pp. 171, 241 e 321, 8º, pp. 119 e 295, 9º, pp. 85 e 151, 12º, pp. 27 e 67, 13º, p. 65, 15º, p. 129, 18º, p. 103, 20º, p. 181, e 21º, p. 63, e os Acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 14/84, 42/85, 57/85 e 130/85, in Diário da República, 2ª série, nº 108, de 10 de Maio de 1984, e 1ª série, nºs 80, 84 e 185, respectivamente, de 6 de Abril de 1985, 11 de Abril de 1985 e 13 de Agosto de 1985). Ora, se a AR, numa hipótese em que a consulta era, na verdade, obrigatória, auscultou o órgão regional que devia ouvir, a ARM, tê-lo-á feito, todavia, com respeito pelos parâmetros constitucionais definidores da medida da audição? 12 - Não define a CRP, no citado artigo 231º, nº 2, com precisão, o como da audição. Essa audiência regional, todavia, não pode deixar de ser entendida como mera consulta exterior ao processo decisório e sem força vinculativa. Na verdade, e é isso que flui daquele dispositivo constitucional, o facto de os órgãos de soberania apenas terem de ouvir os órgãos de governo regional implica que, nessa área, se limitem a escutar razões antes que venham a dar solução às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas. Ouvem os órgãos de governo regional sobre as questões, e não necessariamente sobre as soluções finais dessas questões. Desta sorte, com os pareceres sobre a matéria de auscultação que, em resposta, tiverem por bem emitir, contribuem as regiões autónomas, mas de fora, para a decisão: não decidem, não participam na decisão, apenas ajudam a decidir. E se esta é a natureza da audiência regional, então as posições afirmadas pelas regiões autónomas não têm necessaria­mente de transitar para as consequentes decisões dos órgãos de soberania. Posto isto, a interrogação: aquando da audição da ARM a propósito da Lei nº 28/85 pela AR, terá sido efectivamente cumprido este impe­rativo constitucional? A Lei nº 28/85 nasceu - como noutro lugar se referiu (cf. cap. III) - do projecto de lei nº 358/III., da proposta de lei nº 110/III e de diversas propostas de alteração surgidas na pendência do processo legislativo. Antes de mais, importa dizer que a ARM não foi ouvida, nem tinha de ser ouvida, sobre a proposta de lei nº 110/III. Com efeito, a lógica que internamente comanda o artigo 231º, nº 2, da CRP exclui a sua aplicação no caso de a iniciativa legislativa partir precisamente de uma assembleia regional. Quanto ao projecto de lei nº 358/III e à proposta de aditamento logo apresentada pelo PCP, a ARM não só foi ouvida, como efectiva­mente se pronunciou a seu respeito (v. em especial, a citada Resolução nº 8/84/M, noutro lugar transcrita - cf. nº 7). Verifica-se apenas que a ARM não foi auscultada sobre as demais propostas de alteração surgidas no decurso da votação na especialidade daquelas duas iniciativas legislativas. Esta omissão terá, todavia, importado violação do princípio da audiência regional? 13 - A este respeito, não será descabido lembrar que similar questão foi objecto de apreciação por parte da Mesa da AR, embora no decurso de outra discussão, ou seja, da discussão do projecto de lei nº 359/III e da proposta de lei nº 109/III, sobre o exercício do direito de antena na radiodifusão na RAM (Diário da Assembleia da República, 1ª série, nº 103, de 6 de Julho de 1985, p. 3908). Então, apesar de o artigo 126º do Regimento da AR (publicado no suplemento ao Diário da República, 1a série, nº 54, de 6 de Março de 1985) considerar como iniciativa legislativa tanto a originária como a superveniente (esta revestindo a forma de proposta de alteração), e de o artigo 144º do mesmo Regimento determinar que, «tratando-se de ini­ciativa que verse matéria respeitante às regiões autónomas, o Presidente da Assembleia promove a sua apreciação pelos órgãos de governo regional, para os efeitos do disposto no nº 2 do artigo 231º da Constituição», entendeu a Mesa que os órgãos de governo regional, apesar de tudo isto, não tinham de ser ouvidos sobre propostas de alteração. E para assim concluir, recorreu a uma interpretação restritiva do citado artigo 144º do Regimento: este contemplaria, não todas as iniciativas legislativas, mas só as originárias. Não se configura, todavia, como acertada esta delimitação de campos. A luz da CRP - e este é o ponto de vista prevalecente -, o corte deverá ser feito noutros termos. O artigo 231º, nº 2, manda que os órgãos de soberania, relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, ouçam sempre os órgãos de governo regional (e sem, à partida, distinguir entre iniciativas legislativas originárias e iniciativas legislativas supervenientes). Na hipótese em análise, a questão traduzia-se na regulação por via legislativa do exercício do direito de antena na radiotelevisão na RAM. Consistindo a questão na emissão de um acto legislativo por parte da AR - e para que em termos substanciais se cumprisse a directriz constitucional -, não bastaria dar conta à ARM, em termos simplesmente vagos ou genéricos, do tema a tratar, ou mesmo dos seus tópicos mais significativos, antes se impondo que à ARM fosse proporcionado o texto da iniciativa legislativa originária, de modo que esta assembleia regional, conhecedora do elenco completo das matérias a regular e das soluções propostas, pudesse tomar posição sobre elas, ponto por ponto. De outro modo, não estaria cumprido o dever de prévia audiência regional. De facto, uma questão desta natureza não pode ser encarada como uma realidade abstracta, mas antes como uma realidade concreta, desmultiplicada numa grelha mais ou menos vasta de assuntos, sobre os quais, um por um, tem de ser escutada a região autónoma interessada. 14 - Mas, se as coisas terão de ser assim para as iniciativas legislativas originárias, já o mesmo não sucederá necessariamente com as iniciativas legislativas supervenientes. Conforme o diverso alcance destas últimas, assim o artigo 231º, nº 2, da CRP imporá ou dispensará as audições das assembleias regionais. Não é fácil prefixar as situações, todas as situações, em que, na mol­dura do artigo 231º, nº 2, da CRP, se imporá, quanto a iniciativas legislativas supervenientes, nova audição dos órgãos de governo regional. De todo o modo, qualquer que seja em abstracto o exacto conteúdo desse dever de reaudição, seguramente que ele não existirá em relação a ulte­riores iniciativas legislativas não em absoluto amplificativas do âmbito temático e problemático das matérias insertas na originária iniciativa de lei. É que a assembleia regional, já antes escutada sobre certa proposta ou projecto de lei, logicamente não terá de ser reouvida sobre propostas de alteração que, sem o dilatar, se limitaram a tecer variações sobre o leque de matérias da iniciativa legislativa originária. Na realidade, não se registando então qualquer ampliação dos objec­tivos da primitiva iniciativa legislativa, nada imporá, no esquema do artigo 231º, nº 2, da CRP, nova consulta da assembleia regional: esta já tivera oportunidade de se pronunciar sobre o elenco de matérias objecto da lei em formação, e isso, na perspectiva constitucional, foi suficiente. Aliás, e a propósito, não se deixa de observar que apenas quanto às alterações introduzidas pela AR nos projectos de estatutos político-administrativos das regiões autónomas, tem o Parlamento, e indepen­dentemente da natureza das alterações, de pedir sempre à respectiva assembleia regional a emissão de parecer (artigo 228º, nº 2, da CRP). 15 - Dito isto, e no que toca directamente à questão de incons­titucionalidade formal da Lei nº 28/85, é já evidente a solução para que as precedentes considerações inafastavelmente apontam. As propostas de alteração apresentadas na AR no decurso da discussão e votação na especialidade do projecto de lei nº 358/III e da proposta de lei nº 110/III não as distenderam e ampliaram a novas áreas temáticas e problemáticas. Com tais propostas de alteração não foi, em suma, alargado o quadro de matérias que logo de início se prendia, e segundo as referidas iniciativas legislativas originárias, com o exercício do direito de antena na radiotelevisão na RAM. Assim, e sem embargo de a RAM não haver sido ouvida em conexão com essas propostas de alteração, não foi infringido o princípio da audiência regional consagrado nos artigos 229º, alínea q), e 231º, nº 2, da CRP. Logo, as normas da Lei nº 28/85 não franquearam o limen da inconstitucionalidade. V – Decisão 16 - Pelos motivos expostos, decide-se não declarar a incons­titucionalidade de qualquer das normas da Lei nº 28/85, de 13 de Agosto. Lisboa, 23 de Julho de 1986. - Raul Mateus - José Manuel Cardoso da Costa - António Luís Correia da Costa Mesquita - José Magalhães Go­dinho - Vital Moreira - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - Mário de Brito - Armando Manuel Marques Guedes.