787/1993 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 787/93 Processo: n.º 25/93. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 — No Tribunal Judicial da comarca da Golegã, suportando-se em factos ocorridos no dia 14 de Junho de 1990, o Ministério Público deduziu acusa­ção contra A., imputando-lhe a autoria de um crime previsto e punido pelos artigos 195.º, 197.º e 199.º do Código do Direito de Autor e dos Direitos Conexos e de uma contra-ordenação prevista e punida pelo artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro. Por sentença de 19 de Outubro de 1992, foi o arguido condenado pela prática daquele crime em pena que, após a aplicação da Lei n.º 23/91, de 4 de Julho, ficou reduzida a 28 dias de multa à taxa diária de 500$00, com a alternativa de 18 dias de prisão, havendo a contra-ordenação que também lhe era atribuída sido declarada amnistiada. Tocantemente à matéria do ilícito de mera ordenação social , aduziu-se na sentença o seguinte quadro argumentativo: Ouanto à contra-ordenação. Nesta parte há que considerar que se encontra amnistiada. Com efeito, nos termos do artigo 1.º, alínea cc), da Lei n.º 23/91, de 4 de Julho, as contra-ordenações puníveis com coima cujo limite máximo não exceda 500 contos são amnistiadas. No caso em apreço a coima vai de 100.000$00 a 1.000.000$00 segundo o artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro. Porém, o referido Decreto-Lei não podia ter excedido os limites fixados no regime geral das contra-ordenações, o Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. Deve entender-se, como se entendeu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 56/84, de 12 de Junho ( Diário da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984), que é da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo «definir dentro dos limites do regime geral, contra-ordenações não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenação …» e «desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenação, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82». A data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, o artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, fixou o limite mínimo da coima em 200$00 e o máximo em 200.000$00. A coima prevista no artigo 14.º, n.º 1, em referência varia entre 100 contos e 1.000 contos. O limite mínimo cabe dentro dos limites do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, já não o seu máximo. Resulta do exposto que o aludido artigo 14.º, n.º 1, é inconstitucional na parte em que o montante máximo da coima aí estabelecido excede os 200.000$00 previstos no regime geral das contra-ordenações (pois o Governo não estava autorizado a legislar sobre estes montantes) por violar este preceito o artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, e indirectamente o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), 2.ª parte, da Constituição (cfr. tb. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 148/90, de 3 de Maio, Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1990). Em face do disposto no artigo 207.º da Constituição a norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, apenas pode ser aplicada na parte em que não excede os referidos 200.000$00. Sendo assim, a infracção contra-ordenacional está amnistiada, como fora referido. Nos termos dos artigos 168.º, n.º 1, alínea d), 2.ª parte, da Constituição e artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, declaro inconstitucional a norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, na parte em que o montante máximo da coima aí prevista ultrapassa os 200.000$00 (duzentos mil escudos), pelo que nos termos do artigo 207.º da Constituição fica a coima aí prevista reduzida a este montante. Em face do exposto, nos termos do artigo 1.º, alínea cc), da Lei n.º 23/91, de 4 de Setembro, declaro amnistiada a contra-ordenação imputada ao arguido na acusação. 2 — Em obediência ao disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, daquela decisão foi interposto recurso obrigatório pelo Ministério Público. Nas alegações depois oferecidas pelo senhor Procurador-Geral Adjunto concluiu-se do modo seguinte: 1.º O Governo, sem autorização da Assembleia da República, só tem competência para fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis se respeitar os limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro; 2.º Envolve violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social a fixação pelo Governo de limite máximo da coima de montante superior ao constante do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, como acontece com a norma desaplicada na decisão recorrida; 3.º Termos em que se deve: Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, a norma constante do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na distribuição ou exibição pública de videograma não classificado; Confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada. O recorrido não produziu contralegação. Passados os vistos de lei, cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — A norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, dispõe assim: O videograma não classificado considera-se ilegalmente produzido e a sua distribuição ou exibição pública será punida com coimas de 100.000$00 a 1.000.000$00. Constitui objecto do presente recurso a questão da inconstitucionalidade desta norma, na parte em que estabelece a quantia de 1.000.000$00 como limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação consistente na distribuição ou exibição pública de videograma não classificado, montante que é superior ao limite máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações dolosas cometidas por pessoas singulares, segundo o regime geral do ilícito de mera ordenação social constante do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (200.000$00, na redacção originária desse preceito; 500.000$00, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro). Esta delimitação do objecto do recurso deriva do facto de a sentença recorrida, como bem resulta dos termos anteriormente transcritos, apenas haver recusado aplicação àquele específico segmento, concretamente, a parte do arco normativo em que o montante máximo da coima ali prevista «excede os 200.000$00 previstos no regime geral das contra-ordenações». 2 — O regime substantivo e adjectivo dos ilícitos de mera ordenação social, instituído pela primeira vez no nosso País através do Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho, veio a ficar, por força do disposto no artigo único do Decreto-Lei n.º 411-A/79, de 1 de Outubro, desprovido de qualquer eficácia. Todavia, com a publicação do Decreto-Lei n.º 433/82, que revogou o Decreto-Lei n.º 232/79, o regime geral das contra-ordenações, para além de sofrer diversas e significativas alterações, acabou por ser implementado em termos de uma concreta aplicação no ordenamento jurídico nacional. Posteriormente, passados que foram seis anos sobre o início da vigência daquela lei-quadro do direito de ordenação social, algumas alterações «ditadas pela experiência da sua aplicação e pelas transformações entretanto operadas, quer na realidade social e económica, quer no ordenamento jurídico português», foram nela introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 356/89. A revisão constitucional de 1982, operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, definiu, no artigo 168.º, n.º 1, alíneas c) e d), da Constituição, a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, em matéria de direito sancionatório público, em termos de pertencer à exclusiva competência do Parlamento, salvo autorização ao Governo, a «definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal» [alínea c) ], cabendo, de igual modo, à competência reservada da Assembleia da República, legislar sobre «o regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo» [alínea d) ]. Enquanto toda a matéria relativa à determinação de crimes stricto sensu e penas correlativas [alínea c) ] se inscreve, salvo delegação legislativa ao Governo, no âmbito da competência parlamentar, já o mesmo não sucede no plano dos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo [alínea d) ] pois que, neste caso, a competência exclusiva da Assembleia da República acha-se limitada à definição do respectivo regime geral. No domínio deste último direito sancionatório, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 673, cabe ao Parlamento definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites, além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena. Este Tribunal, a partir do Acórdão n.º 56/84, Diário da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984, tem vindo a delimitar as competências da Assembleia da República e do Governo em matéria de ilícito de mera ordenação social, numa linha jurisprudencial pacífica e uniforme (cfr. por todos os Acórdãos n.os 412/87, 304/89 e 329/92, Diário da República, os dois primeiros na II Série e o último na I Série-A, respectivamente, de 2 de Janeiro de 1988, 12 de Junho de 1989 e 14 de Novembro de 1992) que pode sintetizar-se no seguinte quadro esquemático global, traçado naquele primeiro aresto: É da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo (e admitindo hipoteticamente a subsistência constitucional da figura da contravenção): Definir crimes e penas em sentido estrito, o que comporta o poder de variar os elementos constitutivos do facto típico, de extinguir modelos de crime, de desqualificá-los em contravenções e contra-ordenações e de alterar as penas previstas para os crimes no direito punitivo; Legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações e contravenções e dos respectivos processos; Definir contravenções puníveis com pena de prisão e modificar o quantum desta. É da competência concorrente da Assembleia da República e do Governo (e na mesma linha de hipotética sobrevivência constitucional do tipo contravencional): Definir, dentro dos limites do regime geral, contravenções não puníveis com pena não restritiva de liberdade e contra-ordenações, alterar e eliminar umas e outras e modificar a sua punição; Desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva de liberdade em contra-ordenações, com respeito pelo quadro traçado pelo Decreto-Lei n.º 433/82. Importa porém ter presente, como logo ali se acentuou, que o Decreto-Lei n.º 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, de 23 de Agosto («fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações […]»), não visou a execução do preceituado na alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, pela simples razão de tal diploma haver precedido a revisão constitucional de 1982 que concedeu a este preceito a sua actual redacção. Por isso mesmo, não se caracterizaram ali, com o necessário rigor, certos aspectos do regime geral de punição dos ilícitos de mera ordenação social, permitindo-se, nomeadamente, a estipulação de sanções com uma dimensão não delimitada (artigo 21.º) e sugerindo-se apenas os limites mínimo e máximo das coimas (artigo 17.º), insuficiências estas que vieram a ser atenuadas na redacção dada a estes preceitos pelo Decreto-Lei n.º 356/89. Todavia, por força do texto constitucional, no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social há-de compreender-se um quadro rígido das sanções que lhes respeitem, e outrossim uma determinação, com valor taxativo, dos montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis. E o Governo, ao estabelecer as coimas correspondentes a uma qualquer conduta contra-ordenacional está necessariamente vinculado, por imperativo constitucional, aos limites do regime geral fixados na respectiva lei-quadro, não lhe sendo consentido ultrapassar, na definição do montante das coimas, o limite mínimo inferior e o limite máximo superior ali balizados. No domínio da vigência da versão originária do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, os limites do regime geral eram os seguintes: a) Pessoas singulares — mínimo de 200$00 e máximo de 200.000$00; b) Pessoas singulares em caso de negligência — mínimo de 200$00 e máximo de 100.000$00; c) Pessoas colectivas em caso de dolo — máximo de 3.000.000$00; d) Pessoas colectivas em caso de negligência — máximo de 1.500.000$00. Por força da nova redacção dada áquele preceito pelo Decreto-Lei n.º 356/89, o regime geral passou a dispor dos seguintes limites: a) Pessoas singulares — mínimo de 500$00 e máximo de 500.000$00; b) Pessoas singulares em caso de negligência — mínimo de 500$00 e máximo de 250.000$00; c) Pessoas colectivas em caso de dolo — máximo de 6.000.000$00; d) Pessoas colectivas em caso de negligência — máximo de 3.000.000$00. 3 — À luz das considerações expostas, tem-se por seguro que ao Governo, através do Decreto-Lei n.º 39/88 (editado a descoberto de autorização legislativa), assistia competência para definir a contra-ordenação a que se reportam as normas sob exame, quer essa definição se traduza na criação ex novo de uma contra-ordenação, quer ela represente desgraduação de contravenção não punida com pena restritiva de liberdade em contra-ordenação. Mas, se as coisas assim se passam no plano da tipificação da conduta contra-ordenacional, diversa feição assumem no que respeita aos montantes mínimo e máximo da coima estabelecida para aquela infracção, montantes esses fixados, respectivamente, em 100.000$00 e 1.000.000$00. Ao tempo da aprovação do Decreto-Lei n.º 39/88, vigorava ainda a versão originária do Decreto-Lei n.º 433/82, nos termos da qual, os limites da coima aplicável a contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular, haviam de se situar entre os montantes de 200$00 e de 200.000$00, vindo estes quantitativos a ser alargados para 500$00 e 500.000$00 pelo Decreto-Lei n.º 356/89, já vigente na data da comissão do facto contra-ordenacional aqui controvertido. Ora, porque a ampliação quantitativa dos limites prescritos no regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social se projecta na própria dimensão da competência legislativa concorrencial do Governo, importaria averiguar se tal alteração implicaria a constitucionalidade superveniente, total ou parcial de normas que se apresentavam como inconstitucionais face ao regime geral existente na data da sua aprovação, em ordem a determinar-se, se as normas postas em crise haveriam de ser constitucionalmente contrastadas através da interferência do Decreto-Lei n.º 433/82, na sua versão originária ou na sua actual redacção. A questão é, de algum modo, similar à que se coloca quando uma revisão constitucional faz desaparecer a desconformidade entre uma norma de direito ordinário anterior e o precedente texto constitucional, e foi já objecto de pronúncia por parte deste Tribunal no Acórdão n.º 408/89, Diário da República, II Série, de 31 de Janeiro de 1990. Neste aresto, a propósito desta específica matéria, consignou-se, nomeadamente, o seguinte: É incontestável que, se a norma legal em causa tivesse violado as normas constitucionais vigentes na altura em matéria de forma e de competência legislativa, seguramente que essas normas teriam nascido inconstitucionais, e inconstitucionais continuariam a ser, mesmo que uma revisão constitucional viesse a alterar as regras constitucionais pertinentes. Em matéria de forma e competência, as alterações constitucionais só são relevantes para o futuro, isto é, só relevam para os actos normativos posteriores; os actos normativos anteriores continuam a ser constitucionalmente válidos ou inválidos de acordo com as normas constitucionais vigentes à data deles; nem se tornam inconstitucionais, se o não eram; nem deixam de ser inconstitucionais, se o eram; … E mais adiante Quando, porém, se trata de aferir a legitimidade constitucional do conteúdo das normas jurídicas (ou seja, a constitucionalidade material ), os dados da questão alteram-se radicalmente. Do que se cuida então é de saber se a Constituição consente as soluções contidas na norma em questão; o que importa averiguar é se o que a norma estipula é permitido pela Constituição, independentemente da natureza formal, da autoria da origem e da data da norma. O facto de uma norma ter nascido materialmente conforme à Constituição não impede que ela passe a ser inconstitucional, se a Constituição vier a ser alterada de modo a tornar a norma incompatível com ela (era conforme à Constituição, mas deixou de o ser); inversamente, o facto de uma norma ter nascido materialmente inconstitucional não veda que a inconstitucionalidade desapareça (era inconstitucional, mas deixou de o ser), se e a partir do momento em que a Constituição for alterada de modo a permitir a solução contida na referida norma (supondo, evidentemente, que ela continua em vigor, não tendo ela caducado, ou sido revogada ou declarada inconstitucional com força obrigatória geral). Na primeira hipótese, haverá uma inconstitucionalidade superveniente; na segunda, uma constitucionalização superveniente. Nem uma nem outra têm naturalmente efeitos retroactivos: a inconstitucionalidade superveniente não invalida a norma para o passado (ela continua a não ser inconstitucional nesse segmento temporal) e a constitucionalização superveniente não convalida a norma desde a origem (ela continua a ser inconstitucional no período decorrido até à alteração constitucional que a validou). Assim, em conformidade com a doutrina deste aresto, no capítulo da competência e da forma dos actos normativos, a norma constitucional relevante é aquela que vigora na data da sua formação, outrotanto não sucedendo já no tocante ao seu conteúdo material em que o parâmetro constitucional a ter em conta é o texto constitucional vigente no momento da aplicação da norma controvertida. O facto de a norma ter nascido materialmente conforme à Constituição não obsta que ele passe a ser inconstitucional, se a Constituição vier a ser alterada de modo a tornar a norma incompatível com o seu texto (inconstitucionalidade superveniente); inversamente, o facto de uma norma ter nascido materialmente inconstitucional não veda que a inconstitucionalidade desapareça, se e a partir do momento em que a Constituição for alterada de modo a permitir a solução contida na referida norma (constitucionalização superveniente). Contra a solução adoptada naquele aresto, a propósito da constitucionalização superveniente de normas materialmente inconstitucionais, pronunciou-se Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, 3.ª ed., pp. 277 a 279, com base no entendimento de que «revisão constitucional supõe precedência e permanência da Constituição. Se as normas decretadas por revisão extraem a sua validade da Constituição (ou dos princípios constitucionais), dela hão-de também extraí-la as normas da lei ordinária, por maioria de razão. Mudando a norma constitucional sem que se afecte a norma legislativa antecedente (que com ela continua conforme), nenhum efeito se regista: a norma legislativa era válida e válida continua — à face da Constituição como um todo. Inversamente, se a norma legislativa era contrária à Constituição antes da revisão (embora não declarada inconstitucional) e agora fica sendo conforme à nova norma constitucional, nem por isso é convalidada ou sanada: ferida de raiz, não pode apresentar-se agora como se fosse uma nova norma, sob pena de se diminuir a função essencial da Constituição» (cfr. ainda sobre esta matéria, Rui Medeiros, «Valores jurídicos negativos da lei inconstitucional», in O Direito, 1989, pp. 522 e 523, e Miguel Galvão Teles, «Inconstitucionalidade pretérita», in Nos Dez Anos da Constituição, 1987, pp. 335 e 336). 4 — Entende-se, aliás na esteira da jurisprudência deste Tribunal, que a violação por parte de actos normativos do Governo, sem autorização parlamentar, do regime geral de punição dos ilícitos contra-ordenacionais a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, se traduz em inconstitucionalidade orgânica e não já em inconstitucionalidade material. Com efeito, a norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, ao fixar um limite máximo para a coima ali considerada, em oposição ao que se achava definido no regime geral, contrariou não só a lei-quadro definidora deste regime, mas e em simultaneidade, a norma de Constituição que define a competência legislativa reservada da Assembleia da República. Aquele preceito, acaba assim por ser portador de uma dupla viciação já que, em concurso ideal, nele coexistem os vícios de ilegalidade e de inconstitucionalidade, resultante este último da ofensa à norma constitucional que define a competência legislativa da Assembleia da República. E, caracterizando-se esta situação, manifestamente como uma situação de inconstitucionalidade orgânica, há-de dizer-se, e é essa a lição unânime da doutrina, não ser possível verificar-se aqui uma constitucionalização parcial superveniente, na decorrência das alterações entretanto introduzidas na lei-quadro de punição do ilícito contra-ordenacional. E assim sendo, a norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, haveria de ser avaliada quanto à sua legitimidade constitucional, em função do parâmetro legal e constitucional existente na data da sua aprovação, concretamente o que se contém na versão originária do Decreto-Lei n.º 433/82, e no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição (cfr., sobre uma situação similar à presente, o Acórdão n.º 441/93, de 14 de Julho de 1993, ainda inédito). Simplesmente, não obstante os desenvolvimentos teóricos que se deixam expostos, no caso em apreço, esta questão não se reveste de interesse prático efectivo. Com efeito, quer se considere a norma desaplicada, inconstitucional na parte em que fixa o limite máximo da coima em valor superior a 200.000$00 (versão originária do Decreto-Lei n.º 433/82), quer apenas na parte em que esse limite máximo ultrapassa o valor de 500.000$00 (versão actual do Decreto-Lei n.º 433/82), sempre a infracção imputada ao arguido haveria de ser abrangido pela Lei n.º 23/91, e, em consequência, ordenada a extinção do respectivo procedimento contra-ordenacional. A decisão Nestes termos, decide-se: Julgar inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, a norma do artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, na parte em que fixa em valor superior ao do regime geral fixado na versão originária do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, o limite máximo da coima aplicável à contra-ordenação dolosa cometida por pessoa singular consistente na distribuição ou exibição pública de videograma não classificado; Negar provimento ao recurso e confirmar, consequentemente, na parte impugnada, a decisão recorrida. Lisboa, 30 de Novembro de 1993. Antero Alves Monteiro Diniz António Vitorino Vitor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves (vencida nos termos da declaração de voto junta ao Acórdão n.º 441/93) José Manuel Cardoso da Costa (vencido parcialmente, conforme declaração junta ao Acórdão n.º 441/93).