IRelatório
1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Lisboa, foi interposto recurso ao abrigo da alínea
b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») por A., S.A., sendo recorridos o Ministério Público e a Anacom – Autoridade Nacional de Comunicações.
2. Por decisão administrativa proferida pela Anacom – Autoridade Nacional de Comunicações, datada de 2 de novembro de 2022, foi a recorrente condenada pela prática de quatro contraordenações previstas na Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 15/2016, de 17 de junho — redação vigente à data dos factos (anterior Lei das Comunicações Eletrónicas, doravante referida por LCE) — na coima única de € 6.677.833,00 (seis milhões, seiscentos e setenta e sete mil e oitocentos e trinta e três euros).
Inconformada, a ora recorrente impugnou judicialmente a condenação. Por sentença datada de 14 de setembro de 2023, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão julgou a impugnação parcialmente procedente, reduzindo a coima única para € 5.300.000,00 (cinco milhões e trezentos mil euros).
Outra vez inconformada, a arguida recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa que, por acórdão datado de 4 de março de 2024, concedeu provimento parcial ao recurso, absolvendo a ora recorrente de uma das contraordenações por que vinha condenada e confirmando a condenação pelas demais contraordenações.
Sempre inconformada, a recorrente arguiu a nulidade (e, subsidiariamente, a irregularidade) do acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa em 4 de março de 2024. Por acórdão datado de 8 de maio de 2024, o Tribunal da Relação de Lisboa indeferiu a reclamação.
3. Novamente inconformada, a arguida interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, pretendendo um julgamento de inconstitucionalidade da «norma contida no artigo 108.º, n.º 1 da LCE conjugada com o artigo 113.º, n.º 2, alínea pp) da LCE, se interpretada e aplicada no sentido de obrigar, sob pena de responsabilidade contraordenacional, as entidades que estão sujeitas a obrigações nos termos dessa lei a prestar informações e entregar documentos solicitados pela ANACOM, que possam constituir prova de factos típicos de ilícitos contraordenacionais por si praticados ou de factos relevantes para a determinação da medida da coima»; e, por outro lado, da «norma contida no artigo 113.º, n.º 6 da LCE, na interpretação de que constitui contraordenação a adoção pelas empresas que oferecem redes e ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público de comportamentos habituais ou padronizados, contraordenação que é muito grave sempre que daqueles atos resulte infração grave, conjugado com os artigos 48.º, n.º 16 e 113.º, n.º 2, alínea x) da LCE».
Através do Acórdão n.º 809/2024, em obediência ao disposto no artigo 79.º-C da LTC, restringiu-se o objeto do recurso às normas que haviam sido efetivamente aplicadas pela decisão recorrida. Pode ler-se naquela decisão:
«
6.1. Em primeiro lugar, a recorrente pretende o julgamento da inconstitucionalidade da «norma contida no artigo 108.º, n.º 1 da LCE conjugada com o artigo 113.º, n.º 2, alínea pp) da LCE, se interpretada e aplicada no sentido de obrigar, sob pena de responsabilidade contraordenacional, as entidades que estão sujeitas a obrigações nos termos dessa lei a prestar informações e entregar documentos solicitados pela ANACOM, que possam constituir prova de factos típicos de ilícitos contraordenacionais por si praticados ou de factos relevantes para a determinação da medida da coima», sustentando que tal regra viola o princípio da não autoincriminação, o direito a um processo equitativo, o direito de defesa e o princípio da presunção de inocência, que entende estarem consagrados nos artigos 2.º, 20.º e 32.º, n.ºs 2 e 10, todos da Constituição.
Com a questão de inconstitucionalidade sindicada, pretende a recorrente a fiscalização da norma incriminatória que fundamentou a condenação contraordenacional «na coima no valor de 8.000 (oito mil euros) pela prática negligente de 1 (uma) contraordenação grave, prevista na alínea pp) do n.º 2 do artigo 113.º da LCE, na redação dada pela Lei n.º 15/2016, de 17 de junho, por violação do disposto nos n.ºs 1 e 5 do artigo 108.º da LCE – no caso de falta de envio da informação solicitada à ANACOM».
(…)
De acordo com a interpretação normativa questionada pela recorrente, impõe-se às entidades submetidas a obrigações da LCE a apresentação de informações solicitadas pela ANACOM, mesmo quando possam constituir prova de factos ilícitos contraordenacionais praticados por aquelas entidades ou factos que relevem para a determinação da coima. A norma sindicada determina que a violação dessa obrigação é autonomamente sancionada como contraordenação grave.
(…)
Importa restringir o objeto do recurso à norma que constituiu efetiva ratio decidendi do acórdão impugnado — única que pode o Tribunal Constitucional apreciar, nos termos do disposto no artigo 79.º-C da LTC. Com efeito, verifica-se que a norma aplicada pelo tribunal a quo é menos ampla do que aquela que a recorrente enunciou.
De facto, se a recorrente pretende a fiscalização de uma norma que, por um lado, alude a documentos que «possam constituir prova de factos ilícitos» e, por outro, a «factos relevantes para a determinação da medida da coima», estas duas dimensões não encontram respaldo na decisão recorrida ou nos preceitos legais mencionados pela recorrente. Desde logo, porque as disposições de que a norma vem extraída (n.º 1 do artigo 108.º e alínea
pp) do n.º 2 do artigo 113.º) não se referem de modo algum à utilização como meio de prova para outras contraordenações da documentação entregue ao abrigo do dever de prestação de informações à ANACOM. Diferentemente, fixam o âmbito do dever de prestação de informações e a punição pelo seu desrespeito, incluindo quanto a documentação que contenha dados autoincriminatórios, sem determinar em que medida pode aquela informação ser utilizada como meio de prova em processos contraordenacionais por outras infrações ou contribuir para a medida da coima.
Por outro lado, o tribunal a quo excluiu expressamente a exigência de declarações confessórias, apenas considerando obrigatória a prestação de informações mesmo quando contenham factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração. Pode ler-se no acórdão impugnado, reiterando a decisão do tribunal de 1.ª instância:
- «98.Importa ainda esclarecer que a restrição em causa obedece aos pressupostos de previsão prévia em diploma de carácter geral e abstrato, uma vez que decorre dos deveres de colaboração plasmados no artigo 108.º da LCE (revogada), em vigor à data do ofício da ANACOM, e visa a proteção de interesses constitucionalmente protegidos, designadamente a proteção dos direitos dos consumidores (cf. artigo 60.° da Constituição).
- 99.Transpondo os parâmetros para o caso concreto conclui-se que não há violação do direito à não autoinculpação, pois os elementos que a Arguida remeteu à ANACOM não contêm declarações confessórias. É certo que fornecem informações que demonstram factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração. Contudo, para estarmos perante uma declaração confessória, à luz da jurisprudência Orkem, a Arguida tinha de admitir todos os elementos dos quais depende a responsabilidade contraordenacional, designadamente o elemento subjetivo e a culpa. O que não se verifica. Em consequência, não há violação do direito à não autoinculpação, pelo que a Arguida não podia invocar este direito para não prestar a informação solicitada» (sublinhado aditado).
Nessa medida, a norma efetivamente aplicada diz respeito à obrigatoriedade prestação de informações que não contêm declarações confessórias (mas somente factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração), sem determinar em que medida poderiam tais documentos constituir meio de prova em processos contraordenacionais (por outras infrações para além a que se refere a alínea
pp) do n.º 2 do artigo 113.º da LCE) ou contribuir para a medida da coima.
Assim, há que restringir o objeto do recurso à norma do n.º 1 do artigo 108.º, em conjugação com o disposto na alínea
pp) do n.º 2 do artigo 113.º, da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 15/2016, de 17 de junho, no sentido de obrigar, sob pena de responsabilidade contraordenacional, as entidades que estão sujeitas a obrigações nos termos dessa lei a prestar informações e entregar documentos solicitados pela ANACOM que possam conter factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos de ilícitos contraordenacionais por si praticados.
6.2. A segunda questão de inconstitucionalidade refere-se à «norma contida no artigo 113.º, n.º 6 da LCE, na interpretação de que constitui contraordenação a adoção pelas empresas que oferecem redes e ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público de comportamentos habituais ou padronizados, contraordenação que é muito grave sempre que daqueles atos resulte infração grave, conjugado com os artigos 48.º, n.º 16 e 113.º, n.º 2, alínea x) da LCE», considerando a recorrente que tal regra viola o princípio da tipicidade e da legalidade, contidos no n.º 1 do artigo 29.º da Constituição, e o princípio da proporcionalidade, consagrado no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.
Com a questão de inconstitucionalidade sindicada, pretende a recorrente contestar a norma incriminatória que fundamentou a condenação «na coima no valor de 4.000.000 (quatro milhões de euros), pela prática dolosa de 1 (uma) contraordenação muito grave, prevista no n.º 6, conjugado com a alínea x) do n.º 2, ambos do artigo 113.º da Lei das Comunicações Eletrónicas, na redação dada pela Lei n.º 15/2016, de 17 de junho, e com o n.º 16 do artigo 48.º da LCE, na mesma redação, por ter dirigido, a um universo de 5 877 979 assinantes, comunicações relativas a alterações das condições contratuais, sem lhes comunicar a informação respeitante ao direito de rescisão dos respetivos contratos sem qualquer encargo, no caso de não aceitação das novas condições».
Na decisão recorrida, concluiu-se que a ora recorrente violou o disposto no n.º 16 do artigo 48.º da LCE, por, aquando do envio das comunicações das propostas de alterações contratuais enviadas aos assinantes, não ter a recorrente incluído informação quanto ao direito de rescindir o contrato sem encargos. Ora, esta infração foi tida como resultante de um comportamento habitual ou padronizado, que foi densificado como «um comportamento que pela sua concretização da mesma forma face a um quadro de circunstâncias idêntico e em simultaneidade ou continuidade temporal permite que se conclua que não foi uma atuação singular ou isolada mas o posicionamento de referência do agente face às obrigações em causa, seja de forma intencional, seja por descuido».
(…)
Compulsado o teor do requerimento de interposição de recurso, e bem assim das alegações apresentadas pela recorrente, verifica-se que a censura de constitucionalidade é dirigida somente à norma do n.º 6 do artigo 113.º da LCE. Com efeito, a recorrente sustenta que a norma sancionatória aí contida não cumpre as exigências constitucionais de determinabilidade «uma vez que não determina as condutas puníveis, não permite identificar os bens jurídicos protegidos, e as condutas que correspondem à realização do tipo aí previsto não são compreensíveis para o destinatário da norma, em violação do princípio da legalidade, na vertente da tipicidade, previsto no artigo 29.º, n.º 1 da CRP», por utilizar um conceito indeterminado e indeterminável («comportamentos padronizados»). Nessa medida, as disposições do n.º 16 do artigo 48.º e da alínea
x) do n.º 2 do artigo 113.º, ambos da LCE, estão incluídas no objeto do recurso por dali decorrerem os pressupostos materiais de mobilização da regra do n.º 6 do artigo 113.º da LCE — daí resultar uma infração grave —, não lhes imputando a recorrente qualquer vício de inconstitucionalidade.
Por outro lado, o acórdão impugnado é claro quanto à interpretação normativa que mobilizou:
“A norma prevê dois tipos de conduta distintas. Uma consiste na adoção de comportamentos habituais ou padronizados e a outra na emissão de orientações, recomendações ou instruções aos trabalhadores, agentes ou parceiros de negócios. Cada um destes tipos constitui um conjunto de condutas;
(…)
i. No primeiro os comportamentos habituais ou padronizados dos quais resulte uma contraordenação grave ou leve. Este primeiro conjunto de condutas não pune atos preparatórios e o objetivo foi inequivocamente o de punir de uma forma mais grave contraordenações já previstas e punidas, mas praticadas de forma habitual ou padronizada”.
E, reiterando as conclusões do tribunal de 1.ª instância:
«297. Quanto ao sentido do conceito de "padronizado" (que é aquele que releva para o caso) trata-se de um conceito indeterminado, que é suscetível de ser preenchido de acordo com os parâmetros consentidos pelo Tribunal Constitucional, pois é um conceito comum, significando algo que funciona como referência ou modelo e que é igual. A sua aplicação ao caso traduz a ideia de uma atuação igual nas mesmas circunstâncias de tal forma que funciona como modelo ou referência de atuação, ou seja, é um comportamento que pela sua concretização da mesma forma face a um quadro de circunstâncias idêntico e em simultaneidade ou continuidade temporal permite que se conclua que não foi uma atuação singular ou isolada mas o posicionamento de referência do agente face às obrigações em causa, seja de forma intencional, seja por descuido, pelo que o seu significado é apreensível e determinável sem necessidade de uma definição legal. Assim, para o legislador assume gravidade diferente o agente que violou a obrigação de forma isolada em circunstâncias particulares, do agente que em relação a determinada obrigação se posicionou de uma determinada forma, que assume perante circunstâncias iguais. E compreende-se que esta norma surja na LCE, pois estão em causa condutas de empresas que pela sua dimensão podem afetar milhares ou milhões de consumidores, sendo este espetro de longo alcance das ações praticadas que se visa punir com mais severidade.
(...)
304. (...) a quase totalidade dos problemas insuperáveis que o Professor Costa Andrade aponta à norma à luz do princípio da proporcionalidade assumem como pressuposto que as infrações imputadas são delitos de tendência, de perigo abstrato ou que estão dependentes da suscetibilidade de conduzir a uma ilegalidade ou irregularidade. Podendo o artigo 113.º, n.º 6, da LCE, incluir condutas que preenchem estes requisitos, não é o que se verifica em relação à parte do preceito aplicável, que não está dependente nem da suscetibilidade do comportamento de conduzir à violação de regras legais ou de determinações da ARN, nem que do mesmo possa resultar infração muito grave ou grave, conforme acima explicitado”.
Nos termos da interpretação normativa aplicada, prevê-se no n.º 6 do artigo 113.º da LCE um tipo agravado, mobilizável perante um comportamento padronizado ou habitual de que resulte efetivamente (e não apenas possa resultar) uma infração grave ou muito grave (in casu, a violação do n.º 16 do artigo 48.º da LCE, qualificada como contraordenação grave pelo disposto na alínea
- x)do n.º 2 do artigo 113.º). Em consequência, a norma cuja inconstitucionalidade vem sindicada, e que a recorrente alega violar o princípio da legalidade, consta apenas do n.º 6 do artigo 113.º; sendo o preceito do n.º 16 do artigo 48.º e da alínea
- x)do n.º 2 do artigo 113.º da LCE, ambos da LCE, convocados pela recorrente para demonstrar a existência de uma contraordenação prevista na LCE e qualificada como grave, sem que lhes seja imputado qualquer vício.
Assim, importa restringir o objeto do recurso à norma do n.º 6 do artigo 113.º da LCE segundo a qual constitui contraordenação a adoção pelas empresas que oferecem redes e ou serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público de comportamentos habituais ou padronizados de que resulte uma contraordenação grave ou muito grave prevista na mesma lei».
- 4.A recorrente vem agora arguir a nulidade do Acórdão n.º 809/2024, por omissão de pronúncia. De acordo com a sua argumentação, a delimitação do objeto do recurso face àquele que havia sido enunciado no requerimento de interposição do recurso «impediu o conhecimento das questões de (in)constitucionalidade que foram trazidas pela A., o que redunda numa omissão de pronúncia do TC quanto às mesmas, assim ferindo de nulidade o Acórdão, o que expressamente se argui».
- 4.1.Quanto à primeira questão de inconstitucionalidade, a recorrente censura que se haja retirado da norma a fiscalizar o segmento «que possam constituir prova de factos típicos de ilícitos contraordenacionais por si praticados ou de factos relevantes para a determinação da medida da coima». Para fundamentar a nulidade do Acórdão, argumenta que o tribunal a quo interpretou a norma a fiscalizar «no sentido de a entidade ser obrigada a fornecer informações que demonstram factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração. Ora, a palavra "demonstram" não foi empregue por acaso. Demonstra de que tais informações solicitadas e a disponibilizar tinham uma aptidão. A de demonstrar factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração. E a aptidão para demonstrar factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração é a aptidão que, nos termos processuais, se reconhece às provas. O TC, com o devido respeito, ao restringir a interpretação normativa feita pelo TRL olvidou este segmento: o de que o TRL expressamente admitiu que as entidades eram obrigadas a fornecer informações que demonstrem factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração ou, dito por outras palavras, que provem factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração. Nessa medida, não existem dúvidas de que o TRL ponderou - e aplicou - no seu Acórdão uma dimensão normativa do n.º 1 do artigo 108.º e alínea pp) do n.º 2 do artigo 113.º que contempla a obrigação de prestar informações e entregar documentos solicitados pela ANACOM, que possam constituir prova de factos suscetíveis de corporizar os elementos objetivos da infração».
Em segundo lugar, critica o Acórdão n.º 809/2024 quanto à delimitação da primeira questão de inconstitucionalidade por sustentar que a norma que foi aplicada pelo tribunal a quo não coincide com aquela que foi apreciada pelo Tribunal Constitucional. Assim, considera que a norma aplicada determina não só uma obrigação de entrega de informações pelas entidades sujeitas a supervisão como, também, a viabilidade da sua utilização em processos contraordenacionais. Em apoio desta asserção, invoca que «A circunstância de, tal como afirma o TC, o Tribunal a quo não ter determinado expressamente em que medida poderiam tais documentos constituir meios de prova em processos contraordenacionais ou contribuir para a medida da coima-dizendo somente, no trecho citado, que a Arguida não poderia invocar o direito à não autoincriminação para não prestar a informação solicitada pela ANACOM -, não implica, ao contrário do que defende o TC, que a norma efetivamente aplicada não inclua essa dimensão»; que «Como referido em declaração de voto ao Acórdão n.º 213/2017 deste TC, subscrita por Maria Clara Sottomayor, "sempre se admitiu que o pressuposto de recorribilidade da coincidência entre a interpretação normativa impugnada e a ratio decidendi da decisão recorrida abrangesse as normas implícitos, não importando os termos literais ou verbais usados na decisão recorrida, mas uma «visão substancial» das questões (Acórdãos n.º 235/93 e 545/07; Acórdãos 481/94, 637/94, 253/93 e 60/95)"»; e que «a norma, tal como colocada pela A. à apreciação do TC, constituiu ratio decidendi da decisão recorrida, não podendo ser restringida nos termos pretendidos por este Tribunal Constitucional, e tendo-o sido, resulta numa omissão de pronúncia sobre a conformidade à Constituição daquela primeira norma».
4.2. Quanto à segunda questão de inconstitucionalidade, a ora reclamante sustenta que, tendo o Acórdão n.º 809/2024 concluído que «está “subtraída ao Tribunal Constitucional competência para apreciar qual a melhor interpretação a dar ao direito ordinário”», considera que «há uma dimensão da interpretação desse direito que, por radicar no princípio da legalidade com assento constitucional, não escapa ao âmbito da competência do TC», e que o Acórdão reclamado incorre em omissão de pronúncia já que «mesmo não dedica uma linha a apreciar a questão de saber se o elemento literal contido no artigo 113.º n.º 6 da LCE continha a norma cuja constitucionalidade se sindicava».
Em segundo lugar, considera que «O Tribunal Constitucional veio, mais uma vez, restringir a norma sub judice, retirando da análise o segmento normativo associado aos artigos 48.º, n.º 16 e 113.º, n.º 2, alínea x) da LCE». Ora, sustenta que «a conjugação com as referidas normas é relevante, pois permite demonstrar, no caso concreto, que a aplicação da norma que resulta do n.º 6 do artigo 113.º da LCE mediante a remissão para o disposto no artigo 48.º, n.º 16 e no artigo 113.º, n.º 2, alínea x) desse diploma, sem qualquer indicação da lei, não permite ao destinatário compreender qual a conduta proibida, de modo a orientar o seu comportamento, por isso, violando o princípio da legalidade». Concluindo, a final, que «o Acórdão não se pronunciou sobre questão essencial sobre a qual se deveria ter pronunciado - i.e., a questão de inconstitucionalidade concretamente suscitada pela A. no artigo 20.º, ponto (ii) do requerimento de interposição de recurso e no artigo 164.º das alegações apresentadas».
5. Notificados, o Ministério Público e a ANACOM pronunciaram-se pelo indeferimento total da reclamação.
O Ministério Público considera, em suma, que a restrição do objeto do recurso era imposta pelo disposto no artigo 79.º-A da LTC, fazendo coincidir as questões de inconstitucionalidade com as normas que foram efetivamente aplicadas pelo tribunal a quo.
A Anacom – Autoridade Nacional de Comunicações sustenta não se verificar qualquer omissão de pronúncia, por considerar que o Tribunal Constitucional não poderia apreciar uma norma inexistente (primeira questão de inconstitucionalidade) e por entender, quanto à segunda questão de inconstitucionalidade, que o Acórdão n.º 809/2024 se pronunciou sobre a norma sindicada pela recorrente.
Cumpre apreciar e decidir.