606/2009 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 606/2009 Processo n.º 727/2008 3.ª Secção Relatora: Conselheira Maria Lúcia Amaral Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional I Relatório 1. Na sequência de procedimento disciplinar instaurado contra A., por deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura, foi aplicada ao arguido a pena disciplinar de aposentação compulsiva. Dessa deliberação interpôs o arguido recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça, tendo também junto deste apresentado requerimento cautelar de suspensão de eficácia da referida deliberação. No requerimento cautelar o arguido suscitou a questão de constitucionalidade do artigo 82.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), alegando que, por fazer uso de conceitos vagos e indeterminados, o mesmo configura uma autêntica norma penal em branco, remetendo para o órgão administrativo com competência disciplinar a determinação da conduta punida, o que deveria estar reservado à lei. Entende o arguido que o preceito viola o princípio da tipicidade das infracções, aplicável ao direito punitivo em geral, e ainda o princípio da reserva de lei, bem como o princípio da legalidade administrativa, sendo, assim, a norma inconstitucional, por violação dos artigos 29.º, n.º 1, 165.º, n.º 1, alínea b) e 266.º da Constituição. O Supremo Tribunal de Justiça indefere o pedido de suspensão de eficácia da deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura. Ao fazê-lo não chega a ocupar-se da questão de constitucionalidade suscitada, pois entende não estarem verificados os pressupostos processuais de que depende o decretamento da providência cautelar. Para chegar a essa conclusão, o Tribunal a quo interpreta o n.º 1 do artigo 120.º do CPTA no sentido de considerar que as alíneas e desse preceito consubstanciam requisitos cumulativos de decretamento de providência cautelar de natureza conservatória. Simplesmente, entende que, no caso dos autos, nem o requisito da alínea nem o requisito da alínea se cumprem. Notificado da decisão, o recorrido veio arguir a sua nulidade e requerer a sua reforma, aí invocando a inconstitucionalidade da interpretação dada ao n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. O Tribunal a quo indefere a arguição de nulidade e pedido de reforma. 2. Da decisão do Tribunal a quo sobre o requerimento cautelar veio o arguido interpor o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Através dele pretende o recorrente que seja “[…] apreciada a inconstitucionalidade do art. 82º do EMJ, por violação dos artigos 29º, nº1, 165º, nº1, als. b) e d) e 266º da CRP” e ainda “[…] a inconstitucionalidade da interpretação dada ao art. 120º, nº1, alíneas a) e b) do CPTA, por violação dos artigos 20º e 268º, nº4 da CRP e ainda dos arts. 1º, 25º e 26º da CRP”. Afirma o recorrente que a questão de constitucionalidade da interpretação dada ao n.º 1 do artigo 120.º do CPTA foi apenas suscitada no requerimento de arguição de nulidades e pedido de reforma por não ter sido processualmente viável fazê-lo em momento anterior, já que era impossível antever a interpretação que o Tribunal a quo viria a dar ao art. 120º do CPTA, pelo que deve a mesma ser considerada como tendo sido suscitada durante o processo. 3. Já neste Tribunal foi o recorrente convidado a indicar, com maior precisão, qual a norma ou dimensão normativa contida no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA cuja inconstitucionalidade pretenderia que o Tribunal apreciasse, tendo ainda sido advertido para a eventualidade de o Tribunal não vir a conhecer da questão de constitucionalidade da norma contida no artigo 82.º do EMJ, pelas razões constantes, entre outros, dos Acórdãos nºs 151/85, 442/00 e 235/01 – visando os procedimentos cautelares uma solução provisória, é no processo principal que hão-de ser dirimidas as questões substantivas, aí se decidindo em definitivo as questões de constitucionalidade. Em cumprimento do despacho do Relator, veio o recorrente dizer o seguinte. […] O recorrente pretende ver apreciada a constitucionalidade da interpretação do Venerando STJ do art. 120º, nº1 do CPTA que considerou que as alíneas a) e b) deste preceito consubstanciam requisitos cumulativos de decretamento de providências cautelares de natureza conservatória. Isto na medida em que a al. a) referida estipula como requisito a manifesta procedência da acção principal, designadamente a ilegalidade manifesta do acto impugnado, o que, como é pacífico entre a doutrina e a jurisprudência, permite decretar a providência cautelar sem mais indagações e prescindir de um juízo de periculum in mora . Esta norma de natureza excepcional tem um âmbito que se estende a todo o tipo de providências, quer conservatórias, quer antecipatórias e a sua aplicação exclui, naturalmente, a aplicação das alíneas b) e c) do preceito. Já a al. b) aplica-se fora destas situações excepcionais de manifesta procedência da acção principal e estipula os requisitos de decretamento das providências cautelares conservatórias, como a suspensão de eficácia em causa nos autos. Não prescinde da verificação do periculum in mora (prejuízos de difícil reparação ou perigo de constituição de uma situação de facto consumado) mas determina o decretamento perante a verificação de um mero fumus non malus juris , ou seja, exige apenas que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão deduzida no processo principal. Ao considerar, ao invés, que as alíneas a) e b) estipulam requisitos cumulativos, a interpretação do Venerando STJ implica que, mesmo nos casos em que esteja provado o periculum in mora , através da demonstração sumária do perigo de verificação de prejuízos de difícil reparação ou da constituição de uma situação de facto consumado, só será decretada a providência cautelar requerida quando seja evidente a procedência da acção principal, devido à manifesta ilegalidade do acto impugnado. Esta interpretação restringe, de forma totalmente inadmissível, o direito à tutela cautelar, que configura um elemento essencial da garantia da tutela jurisdicional efectiva e do direito de acesso ao Direito e aos Tribunais, em clara violação dos arts. 20º e 268º, nº4 da CRP. Quanto à advertência de que a inconstitucionalidade do art. 82º do EMJ não deverá ser conhecida, o recorrente não deixará de a ter em conta. Em todo o caso, como afirmou recentemente Sérvulo Correia, no Seminário Comemorativo do XXV aniversário do Tribunal Constitucional, talvez fosse de inflectir o sentido da Jurisprudência plasmada nos Acórdãos 442/2000 e 235/2001, na medida em que, salvo melhor opinião, inexistem razões processuais, ou substantivas, para recusar a apreciação da constitucionalidade de normas aplicadas em decisão jurisdicional apenas porque foi proferida em sede de processo cautelar. Notificado para o efeito, o recorrente apresentou alegações, tendo concluído do seguinte modo. O art. 120º, nº1, al. a) do CPTA determina que a providência cautelar deve ser decretada, sem mais indagações, quando seja evidente a procedência da acção principal, designadamente devido à manifesta ilegalidade do acto administrativo nela impugnado. Já a al. b) do mesmo preceito dispõe que as providências cautelares de natureza conservatória, como a suspensão da eficácia, devem ser adoptadas quando exista fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da verificação de prejuízos de difícil reparação para os direitos do requerente e não seja manifesta a improcedência da acção principal. A letra dos dois preceitos implica que estas duas alíneas são excludentes uma da outra e não de aplicação simultânea. O Acórdão recorrido, no entanto, faz uma interpretação contrária, considerando que as alíneas a) e b) consubstanciam dois requisitos cumulativos cuja verificação é imprescindível ao decretamento de uma providência cautelar de suspensão de eficácia. Os arts. 20º e 268º, nº4 da CRP determinam que o direito dos cidadãos de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos inclui a adopção de medidas cautelares adequadas. O Acórdão recorrido, ao interpretar o art. 120º, nº1 do CPTA como se as alíneas a) e b) impusessem o preenchimento de requisitos cumulativos para o decretamento de providência cautelar, reduz a admissibilidade de suspensão de eficácia de actos administrativos aos casos em que o requerente logre demonstrar, para além do fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação , a evidente procedência da acção principal, designadamente devido à manifesta ilegalidade do acto impugnado. O que, além de contrariar a letra do art. 120º do CPTA reduz de tal maneira o âmbito das situações capazes de fundamentar uma decisão de procedência que torna virtualmente impossível obter uma tutela cautelar através da suspensão de eficácia de actos administrativos na generalidade das situações. O que põe, claramente, em causa o direito à tutela cautelar adequada que se integra no direito de acesso aos tribunais e no princípio da tutela jurisdicional efectiva. De modo que aquela interpretação do art. 120º, nº 1 do CPTA deve ser julgada inconstitucional por violação do art. 20º e do art. 268º, nº 4, ambos da CRP. Contra-alegou o recorrido, tendo sustentado que: 1 – defende o recorrente que a decisão tomada pelo Supremo Tribunal de Justiça aplica o art. 120º, do CPTA de forma reputada de manifestamente inconstitucional; 2 – a argumentação desenvolvida considera que o acórdão do STJ faz uma interpretação totalmente inadmissível do direito à tutela cautelar, por considerar que as alíneas a) e b) do art. 120°, estipulam requisitos cumulativos; 3 – a discussão é no mínimo inútil, uma vez que o STJ (e bem) entendeu estarem os dois requisitos verificados. 4 – Por outro lado, no que respeita aos magistrados judiciais importa compatibilizar o art. 120°, LPTA, com o art. 170°, EMJ. 5 – o presente recurso constitui apenas uma forma de arrastar o processo, pois ainda que viesse a ser entendido que era inconstitucional a exigência de requisitos cumulativos, a decisão constante do Acórdão sempre teria de prevalecer, pois o STJ entendeu estarem os dois presentes. O relator neste Tribunal proferiu despacho convidando o recorrente a, querendo, pronunciar-se sobre o conteúdo das contra-alegações apresentadas pelo recorrido, advertindo este da possibilidade de, pelos motivos aí invocados, o Tribunal Constitucional poder vir a não conhecer do objecto do recurso, com a delimitação já efectuada. Em resposta ao despacho do relator, veio o recorrente dizer o seguinte: O recorrente confessa a sua total estupefacção face ao teor das contraalegações apresentadas pelo recorrido. Com efeito, em tal peça o recorrido refere que presente recurso seria inútil já que a inconstitucionalidade suscitada pelo recorrente radica na interpretação dada pelo Acórdão recorrido ao art. 120º do CPTA, que considera que as alíneas a) e b) do mesmo preceito estipulam requisitos cumulativos para a concessão da providência cautelar e o STJ tê-los-ia considerado ambos preenchidos. Vejamos o teor das normas em causa: Artigo 120º Critérios de decisão 1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adoptadas: Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente; Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; Ora, é caso para perguntar se o venerando tribunal a quo tivesse considerado, como refere o recorrido, que ambas as alíneas estavam preenchidas não teria decretado a providência requerida?! É evidente que sim! Mas, infelizmente, o Acórdão recorrido decidiu exactamente o contrário. E fê-lo, como se pode ver pela leitura do trecho decisório, exactamente porque considerou os requisitos previstos nas alíneas citadas como cumulativos, afastando, de imediato, o decretamento da providência, ao considerar que não ocorre a ilegalidade manifesta do acto impugnado. Aliás, isso é tanto mais evidente quanto o próprio Acórdão reconhece que tal constatação prejudica a apreciação de tudo o mais. Sendo que o brevíssimo comentário a que se adianta a seguir não configura, de todo, uma apreciação efectiva dos requisitos previstos na al. b) do nº1 do art. 120º do CPTA, o que se compreende, uma vez que, na economia da decisão, se afastara já a possibilidade de decretar a providência requerida. É, pois, evidente que o presente recurso nada tem de inútil, já que, a proceder, como se espera, determinará, necessariamente, uma reapreciação da causa de acordo com a interpretação imposta pelas normas constitucionais dos requisitos de decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia. Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir. II Fundamentação 8. Como decorre do relato que acabou de fazer-se, tendo o recorrente abandonado a questão de constitucionalidade relativa à norma constante do artigo 82º do EMJ, o objecto do presente recurso restringe-se à questão de saber se é conforme à Constituição – nomeadamente face ao princípio da tutela judicial efectiva inscrito nos seus artigos 20.º e 268.º, nº 4 – o regime contido no artigo 120º. do CPTA, interpretado no sentido segundo o qual os requisitos contidos nas suas alíneas a) e b) são requisitos cumulativos de decretamento de providência cautelar de natureza conservatória . O regime foi aplicado pelo tribunal a a quo – e veremos em breve com que sentido exacto – no âmbito de um procedimento cautelar. Tem entendido o Tribunal, em jurisprudência que remonta ao Acórdão nº 151/85 (publicado no Diário da República, IIª série, de 31 de Dezembro de 1985), que não são por regra admissíveis recursos de constitucionalidade relativos a normas aplicadas no âmbito deste tipo de procedimentos, atenta a natureza provisória do juízo que neles se faz. Como se escreveu no Acórdão nº 442/2000, disponível em www.tribunalconstitucional.pt , “(…) se fosse julgada a questão de constitucionalidade numa hipótese destas, ou o julgamento não constituía caso julgado relativamente à acção principal, admitindo-se que, nesta, se viesse a emitir novo julgamento, eventualmente não coincidente com a possibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional; ou constituía, subvertendo a lógica inerente à relação de instrumentalidade existente entre a acção e o procedimento, pois que a sorte daquela era traçada por uma decisão tomada no âmbito deste.” Assim identificada a razão de ser da irrecorribilidade de normas aplicadas no âmbito de procedimentos cautelares, é fácil de ver por que motivo, e em tese, tal razão não valeria, no presente caso, para o regime contido no artigo 120º, nº 1, alíneas e do CPTA, ao qual se restringiu (ponto 3 do relatório) o objecto do recurso. Pedindo-se, in casu, um juízo de constitucionalidade sobre a interpretação normativa dos requisitos de decretamento das próprias providências cautelares, tal juízo, a fazer-se, esgotar-se-ia no âmbito do procedimento em causa, dado não implicar qualquer relação com a questão material controvertida. O problema da provisoriedade da decisão de (in)constitucionalidade, ou o risco da subversão da lógica de instrumentalidade existente entre a acção principal e o procedimento cautelar, não se colocariam, portanto, aqui. Em tese, o Tribunal poderia e deveria conhecer do recurso na parte respeitante à aplicação das normas do CPTA. 9. Contudo, resulta de uma análise cuidada da decisão recorrida que tais normas, na dimensão interpretativa que o recorrente identifica, e que formou o objecto do recurso por ele interposto, não constituíram a ratio decidendi do juízo emitido pelo Tribunal a quo. Atente-se no seguinte excerto da mesma decisão: “Como já se aflorou, rege para a decisão o critério do artigo 120º. Do CPTA, cuja interpretação, nemine discrepante, vai no sentido de se exigir a verificação de 2 requisitos – ou seja, o da alínea a) e mais um, a b) ou a c), conforme a providência que estiver em causa, preceito, alias, que temos por complementar do art. 170.º do EMJ. Diremos, no que respeita a esse 1º requisito que, face à defesa da legalidade da decisão trazida aos autos pelo CSM na refutação da tese do requerente (… várias violações de leis, prescrições; incompetência do CSM, etc.) com que concordamos, não se vislumbram tais ilegalidades, e, sobretudo, os indícios da estrita legalidade do acto, contrariam a …”evidência da procedência da pretensão do requerente quanto à validade da decisão impugnada. Este requisito não se cumpre Quanto ao requisito da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA também não se verifica (…).” (fls. 327 dos autos) Decorre deste excerto o seguinte: a afirmação segundo a qual os requisitos contidos na alínea a) e b) do nº 1 do artigo 120.º do CPTA seriam requisitos cumulativos de decretamento de providências cautelares terá surgido como enquadramento dogmático do problema a resolver. Mas não foi, em relação a ele, ratio decidendi, visto que o tribunal acaba por concluir pela inverificação quer de um, quer de outro requisito. A aplicação efectiva do regime foi, pois, disjuntiva e não cumulativa. Em sede de fiscalização concreta, tratando-se de formular um juízo que tem por objecto norma aplicada a um caso, é pressuposto de conhecimento do recurso de constitucionalidade que a decisão que o Tribunal venha a proferir sobre a questão suscitada seja susceptível de produzir algum efeito sobre a decisão de que se recorre. Dado que, neste caso – e não obstante o obter dictum inicial – o tribunal a quo acaba por fazer um juízo autónomo sobre a verificação de cada um dos requisitos estabelecidos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 120.º do CPTA, dando como não verificada a satisfação quer de um, quer de outro, qualquer juízo que o Tribunal viesse a proferir sobre a questão de constitucionalidade suscitada seria inútil. IIII Decisão Nestes termos, decide-se não conhecer do objecto do recurso e condenar o recorrente em custas, fixadas em 12 (doze) ucs da taxa de justiça. Lisboa, 2 de Dezembro de 2009 Maria Lúcia Amaral Vítor Gomes Carlos Fernandes Cadilha Ana Maria Guerra Martins Gil Galvão