654/2025 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 654/2025 Processo n.º 305/2025 3.ª Secção Relator: Conselheiro João Carlos Loureiro Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório Nestes autos, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a A., S.A. , aquele interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a) [a referência no respetivo requerimento ao artigo 72.º, n.º 3, deve-se a manifesto lapso, porquanto, como veremos, não está em causa a recusa de uma norma constante de ato legislativo ou decreto regulamentar, mas sim de uma portaria] da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 04/12/2024. O presente recurso de constitucionalidade constitui incidente no Processo n.º 1627/18.0BELRS. Nesse processo, a A., S.A. impugnou judicialmente a liquidação da tarifa de transação eletrónica relativa ao período de julho a dezembro de 2015. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, por sentença proferida em 04/12/2024, recusou, com fundamento em inconstitucionalidade por violação dos artigos 112.º, n.º 7, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a aplicação do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterada pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, que criou a tarifa de transação eletrónica e, em consequência, considerou ilegal o ato de liquidação e julgou a impugnação procedente. É desta sentença que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, reportado à « norma constante do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterada pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A, de 20 de dezembro ». Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal Constitucional , as partes foram notificadas nos termos e para os efeitos do artigo 79.º, n.º 2, da LTC. O recorrente apresentou alegações, formulando as seguintes conclusões: «1. Interpôs o Ministério Público recurso […] para este Tribunal Constitucional, do teor da douta sentença de 30/10/24, proferida pela Mm.ª Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra no âmbito do Processo n.º 1627/18.0BELRS, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, reagindo, deste modo, à decisão constante da mencionada sentença que decidiu “nos termos e com os fundamentos acima expostos, conclui-se pela ilegalidade derivada da liquidação, por violação de lei do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, que criou as tarifas em causa, por inconstitucionalidade orgânica, por violação das disposições conjugadas do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e artigo 266.º, n.º 2 da CRP. Na decisão recorrida foi entendimento da Sra. Juíza que: “Neste sentido, conclui-se que os elementos essenciais da tarifa de transação eletrónica foram definidos por via regulamentar, através do exercício da função administrativa, quando tais elementos se inserem, conforme acima explanado, no domínio da função legislativa. Desta forma, a tarifa de transação eletrónica, prevista no artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterado pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, é inconstitucional, por regular, sem habilitação legal e de forma inovatória, os elementos essenciais daquela tarifa de transação eletrónica, em violação do disposto no n.º 7 do artigo 112.º, (…) artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e artigo 266.º, n.º 2 da CRP”. A origem da norma colocada à apreciação do Tribunal Constitucional remonta à Diretiva n.º 2004/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónico de portagem rodoviária na Comunidade. Essa Diretiva estabeleceu as condições necessárias para assegurar a interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária na Comunidade e procedeu à criação de um Serviço Eletrónico Europeu de Portagem, tornando-se, assim, necessário que Estados Membros adotassem sistemas eletrónicos de portagem interoperáveis adaptados ao desenvolvimento de uma política de cobrança rodoviária à escala comunitária. A Lei n.º 30/2007, de 8 de junho, transpôs essa Diretiva para a ordem jurídica interna. Paralelamente, a Lei n.º 60/2008, de 16 de setembro, veio autorizar o Governo a legislar sobre a instalação obrigatória de um dispositivo eletrónico de matrícula (DEM) em todos os veículos automóveis, ligeiros e pesados, seus reboques e motociclos, todos os ciclomotores, triciclos e quadriciclos e todas as máquinas industriais e máquinas industriais rebocáveis, destinando-se à identificação ou deteção eletrónica de veículos através do dispositivo eletrónico de matrícula. Na sequência da referida lei veio o Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, a constituir a B., S.A. (doravante, designada apenas por B.), sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, que tinha por objeto social a exploração e a gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos, em regime de concessão de serviço público (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 111/2019, de 18 de maio). No âmbito da atividade para a qual foi constituída competia à B. a prestação dos seguintes serviços (artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 111/2019, de 18 de maio): gestão de normas e processos do sistema de identificação eletrónica de veículos, autorização e fiscalização de utilizadores do sistema de identificação eletrónica de veículos, gestão dos dispositivos eletrónicos de matrícula e certificação de tecnologia, gestão de eventos de tráfego públicos, para efeitos de cobrança de portagens e outras taxas rodoviárias, gestão de sistemas de informação relativas à atividade que desenvolve, aprovação e a fiscalização de sistemas de identificação automáticas de dispositivos eletrónicos de matrícula [road side equipment (RSE)], a exploração de RSE próprios; e a regulamentação e a fiscalização do sistema de cobrança eletrónica de portagem. O n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, dispõe que “As tarifas a cobrar pela B., S.A. são aprovadas pelo membro do Governo responsável pelas áreas das obras públicas e transportes, nos termos do contrato de concessão.” No Anexo II do referido Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, constam as “Bases do contrato de concessão da exploração e gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos” celebrado entre o Estado e a B. e do qual resulta que a B. se obriga a “assegurar, de forma regular, contínua e eficiente, o serviço público de identificação eletrónica de veículos” (n.º 1 da Base III). Do mesmo documento resulta que a B. tem como fonte de financiamento, para além de outras, as receitas provenientes das tarifas por si cobradas e que essas tarifas “são fixadas por forma a assegurar a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão” (Bases XI e XII). Em cumprimento do referido normativo, o montante das tarifas a cobrar pela B. veio a ser aprovado pela Portaria n.º 314-B/2010, de 18 de maio, cujo contestado artigo 22.º, n.º 1, alínea g), dispõe que: Ao abrigo do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, as tarifas a praticar pela B., S.A., e que constituem receita desta, são fixadas nos seguintes termos: (…) Tarifa de transação eletrónica, a ser suportada pelas concessionárias, pelas subconcessionárias ou por outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança, por cada transação eletrónica agregada ou não, consoante o caso, desde que não associada a uma isenção do pagamento de taxas de portagem, nos termos do artigo 18.º-A. Em primeira linha, cumpre definir qual a natureza desta tarifa de transação eletrónica para efeitos de determinação das regras aplicáveis de competência legislativa. A Lei Geral Tributária ajuda o intérprete nessa concretização estabelecendo no seu artigo 4.º, n.º 1, que “Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, através do rendimento ou da sua utilização e do património” e no seu artigo 4.º, n.º 2, que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”. As contribuições financeiras abrangem os tributos que, não sendo impostos nem taxas (artigo 3.º da Lei Geral Tributária), pressupõem uma prestação administrativa aproveitada pelo sujeito passivo. Ora, o artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 18de maio, prevê a cobrança por parte do B./IMT às concessionárias de uma “tarifa de transação eletrónica” correspondente aos pagamentos por estas recebidos dos seus clientes e cobrados através de dispositivo eletrónico. Esta cobrança resulta das finalidades desenhadas pela já mencionada Diretiva n.º 2004/52/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónico de portagem rodoviária na Comunidade (transposta para a Ordem jurídica interna pela Lei n.º 30/2007, de 8 de junho). Com a transposição da referida Diretiva estabeleceram-se as condições necessárias para assegurar a interoperabilidade dos sistemas eletrónico de portagem rodoviária na Comunidade, tornando-se, assim, necessário que os Estados Membros adotassem sistemas eletrónicos de portagem interoperáveis adaptados ao desenvolvimento de uma política de cobrança rodoviária à escala comunitária. Por força do disposto na Lei n.º 30/2007, de 08 de junho, e da posterior Lei n.º 60/2008, de 16 de setembro, essa tarefa foi assumida pelo Estado que, através do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, constituiu a B., sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos. A B. veio ter por objeto a exploração e a gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos, em regime de concessão de serviço público (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 111/2019, de 18 de maio) e a quem competia, designadamente, no que à cobrança eletrónica de portagens se refere, a gestão de normas e processos do sistema de identificação eletrónica de veículos, a autorização e fiscalização de utilizadores do sistema de identificação eletrónica de veículos, a gestão dos dispositivos eletrónicos de matrícula e certificação de tecnologia, a gestão de eventos de tráfego públicos, para efeitos de cobrança de portagens e outras taxas rodoviárias e a regulamentação e a fiscalização do sistema de cobrança eletrónica de portagem. Assim, a gestão, fiscalização e bom funcionamento da cobrança eletrónica, por força da legislação supracitada, ficou na esfera do serviço público, primeiramente através da B. e, após a sua extinção, pelo IMT, tendo ocorrido uma clara intenção legislativa de transferência para o setor público do sistema de cobrança eletrónica de portagens, assumindo o Estado a regulação, gestão e controlo de um serviço que se enquadra no objetivo comum de promoção da rede europeia de transportes. De facto, as contribuições financeiras estão assentes numa “bilateralidade geral e difusa” respeitando a “feixes de prestações difusas que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas” por um grupo homogéneo de contribuintes (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2015). In casu, poderá ainda concluir-se pela existência de contrapartida pública traduzida numa vantagem determinável e que respeita à garantia de interoperabilidade nacional e internacional, ou seja, na atividade desenvolvida ou a desenvolver pelo B./IMT na compatibilização dos dispositivos eletrónicos usados na cobrança de portagens. Ainda que essa interoperabilidade pudesse ocorrer com recurso a outros modelos pré-existentes, certo é que, a partir do momento em que B. passou a gerir e a regular todos os dispositivos eletrónicos que permitem a cobrança de portagens, a B. passou a prestar um serviço público que se traduz na supervisão do sistema operativo, certificando a aptidão tecnológica dos dispositivos eletrónicos utilizados e garantindo a interoperacionalidade entre os diversos dispositivos e sistemas. Esta atividade corresponde a um objetivo de interesse público que o Estado português é impelido a concretizar no quadro europeu. Tais serviços públicos genéricos e complexos, que não representam um benefício económico direto para os sujeitos passivos, representam, ainda assim, um benefício que as concessionárias poderão aproveitar, assumindo-se a gestão do sistema como a contraprestação da tarifa cobrada. Na verdade, afigura-se razoável fazer recair sobre as concessionárias o ónus de suportar a tarifa de transação eletrónica, uma vez que as mesmas não só contribuem, com o exercício da sua atividade económica, para agravar os custos que para o Estado resultam da necessidade de intervir na regulação e supervisão da cobrança eletrónica de portagens, como é razoável presumir que essas concessionárias retirarão um especial benefício, ainda que difuso, do regular exercício pelo IMT, das funções que a lei lhe compete neste âmbito. Conclui-se, deste modo que a tarifa de transação eletrónica prevista na Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, sendo uma contribuição especial que reverte a favor de uma entidade pública, para financiamento das ações desenvolvidas por essa mesma entidade, se trata de uma verdadeira contribuição financeira e não de um imposto, tal como referido, na decisão recorrida. Face a esta caracterização da tarifa em apreço, cumpre ainda determinar o regime de reserva parlamentar aplicável às contribuições financeiras, de acordo com o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. A redação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa (lei ou decreto-lei autorizado) a toda a matéria das contribuições, na ausência de um regime geral (neste sentido, Acórdãos n.ºs 152/2022, 268/2021, 539/2015 e 152/201). Tal entendimento mostra-se compreensível considerando que esta reserva legislativa representa uma garantia para o cidadão-contribuinte de que nenhum tributo, com a correspondente afetação patrimonial, lhe poderá ser exigido sem a mediação parlamentar, ou seja, sem o assentimento do órgão representativo da vontade popular, ou, pelo menos, sem enquadramento em normas gerais estruturantes e condicionantes emanadas desse órgão. Efetivamente, em relação à tarifa de transação eletrónica em apreciação nos autos, não se descortina qualquer intervenção da Assembleia da República que habilitasse o Governo a proceder à sua criação. A norma constante do artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, regulamenta o disposto no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, o qual prevê a criação de tarifas a cobrar pela B., sendo que esta norma não é precedida de qualquer autorização parlamentar. Por outro lado, é a própria Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, que define elementos determinantes da tarifa de transação eletrónica, tais como a incidência objetiva (transações realizadas com recurso a dispositivo eletrónico) e subjetiva (as concessionárias) do tributo, bem como os termos do cálculo da tarifa (€ 0,0025 por cada transação de acordo com a tabela constante do Anexo III da Portaria), que assim ficaram regulados no exercício da função administrativa do Governo (por via regulamentar) e não pela exigida via legislativa. Ora, in casu, não só o Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, estatuiu a possibilidade de cobrança de tarifas por parte da B. sem que a lei habilitante (Lei n.º 60/2008, de 16 de setembro) previsse a possibilidade de criação de qualquer tributo, como, por outro lado, a norma constante do artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, ao regular de forma inovatória elementos essenciais da tarifa a aplicar em relação às concessionárias, viola a reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Assim, por todas as razões invocadas, é entendimento do Ministério Público que este Tribunal Constitucional deverá negar provimento ao recurso de constitucionalidade interposto pelo Ministério Público, nos presentes autos e julgar inconstitucional a norma contida no artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, por violação do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i), e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa». 5. A recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: «A. Conforme ficou provado na Sentença Recorrida, não existe nenhuma contraprestação, específica ou ainda que meramente presumível, da parte do IMT ou da B., que possa fundamentar a cobrança da tarifa de transação eletrónica. Veja-se os seguintes factos provados: (i) “A interoperabilidade do sistema «Via Verde» de cobrança eletrónica de portagens em Portugal baseia-se na norma europeia identificada na alínea anterior, inexistindo, para tanto, qualquer intervenção técnica ou tecnológica da «C., S.A.» ou da Entidade Demandada” (facto provado H); (ii) “A «C., S.A.» e, posteriormente, a Entidade Demandada não intervêm, de um ponto de vista operacional, no sistema «Via Verde»” (facto provado V); (iii) “O sistema «Via Verde» de cobrança eletrónica de portagens não foi alterado em resultado de qualquer ação imputável à «C., S.A.» ou à Entidade Demandada, nomeadamente depois da publicação da especificação técnica do dispositivo eletrónico («OBU Technical Specification», 1.0)” (facto provado W); (iv) “A «C., S.A.» ou a Entidade Demandada não criou ou manteve uma base de dados públicas para efeitos de cobrança eletrónica de portagens” (facto provado X). B. Assim, decidiu o TAF de Sintra que, “como resulta da fundamentação de facto supra, não resultou provado que a B. ou a Entidade Demandada, no período a que se refere o ato de liquidação impugnado, prestaram, à Impugnante, serviços de implementação de sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento de informação relativa aos eventos públicos de tráfego, serviços de fiscalização e auditoria sobre o sistema de pagamento eletrónico de portagens ou serviços de verificação da conformidade técnica dos modelos de dispositivos eletrónicos (DE e DEM) utilizados no sistema eletrónico de portagens – cf. pontos 1) a 3) dos factos não provados”, sendo que “a B. e, posteriormente, a Entidade Demandada não intervêm, de um ponto de vista operacional, no sistema «Via Verde» cobrança eletrónica de portagens [cf. alínea v) dos factos provados]”, pelo que “a TTE não pode ser considerada uma taxa" (cf. pp. 21 e 22 da Sentença Recorrida). C. Quanto à questão de saber se a “tarifa de transação eletrónica” pode ser considerada uma contribuição financeira – residindo aqui, neste ponto, a única discórdia entre a BCR, por um lado, e o TAF de Sintra e o Ministério Público, por outro –, o Tribunal a quo considerou que “apesar de a B. e, agora, a Entidade Demandada não intervirem diretamente em cada uma das transações eletrónicas, existe um sinalagma difuso decorrente da garantia da existência de um sistema eletrónico de pagamento de portagem unificado e interoperável” (cf. p. 22 da Sentença Recorrida). D. No entender do Tribunal a quo, “apesar de a Impugnante utilizar as normas técnicas do sistema «Via Verde», do ponto de vista de cobrança eletrónica de portagens, que não beneficiam de qualquer intervenção, do ponto de vista operacional, da B. ou da Entidade Demandada, é certo que a mesma beneficia da identificação ou publicação de quais as normas técnicas que devem ser adotadas por todos os utilizadores do sistema eletrónico de portagens em Portugal, tanto no que se refere ao dispositivo eletrónico que deve seguir na viatura, como no equipamento ou dispositivo de deteção e identificação eletrónica nas estradas portajadas” (cf. p. 23 da Sentença Recorrida). E. Concluindo, quanto à qualificação jurídica do tributo, que “face à consignação de receita e à identificação de uma bilateralidade genérica/difusa, fica afastada a classificação de imposto, ao contrário do que é defendido pela Impugnante, e permite, assim, classificar a TTE como uma contribuição financeira” (cf. p. 24 da Sentença Recorrida). F. Tanto o TAF de Sintra (na Sentença Recorrida), como o Ministério Público (nas suas alegações de recurso), configuram a “tarifa de transação eletrónica” enquanto uma contribuição financeira, alegando a pretensa existência de uma pretensa contraprestação difusa ou genérica, sem que para tal exista qualquer fundamento de facto (é dizer, sem que se encontre, na Sentença Recorrida, qualquer facto nela dado como provado que pudesse sustentar essa afirmação conclusiva). G. Com efeito, a B., ao longo da sua existência, caracterizou-se pela sua quase total inatividade (não tendo, sequer, sido dotada de quadros) e a sua interação com as concessionárias limitou-se (tal como hoje acontece com o IMT) à receção de informação que lhe é remetida por elas sobre as transações registadas e ao envio subsequente de notas de cobrança das tarifas – o que, aliás, justificou a sua extinção (cf. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 76/2014). H. Nunca existiu um sistema público de cobrança eletrónica de portagens. O que sempre existiu – e já existia antes da criação da B. – era um serviço privado de cobrança eletrónica de portagens, criado, desenvolvido e operado pela Via Verde através dos seus técnicos e com os seus recursos financeiros. Antes da criação da B., a Via Verde já prestava esse serviço de forma integral: já tinha elaborado normas para o funcionamento do sistema, já tinha estabelecido contratos com vários operadores, já operava em várias autoestradas, já garantia a interoperabilidade nacional protocolada. Tudo num quadro de autorregulação. I. Esse sistema já existia, assim, à data da criação da B. e continuou depois a processar-se operacionalmente como sempre se processou até essa data, sem qualquer intervenção da B. (e, depois, do IMT). J. Os intervenientes no processo de cobrança eletrónica são (apenas) o cliente da D., a D., as concessionárias de autoestradas e as entidades bancárias. Todo o processo de pagamento eletrónico de portagens gira na órbita exclusiva da D., S.A., do seu cliente (utente da infraestrutura), da concessionária em causa (a A., neste caso) e das entidades bancárias relevantes – estes são os seus únicos intervenientes. K. A B. (agora IMT) não tem qualquer papel ou intervenção no sistema de cobrança eletrónica de portagens, nem sequer de coordenação ou gestão, funcionando ele exatamente nos mesmos moldes em que já funcionava antes da sua criação. L. Em suma, de acordo com o julgamento da matéria de facto efetuado pelo Tribunal a quo, que é indisputável nesta sede, o papel do IMT (como foi o da B.) no sistema de cobrança eletrónica de portagens é (sempre foi) nulo e inexistente, não existindo nada que possa consubstanciar uma contraprestação específica e nem sequer mesmo uma mera contraprestação potencial... M. Não pode por isso acompanhar-se o Ministério Público quando parece assumir, nas passagens das alegações (pp. 20 a 23), que, contrariamente à factualidade dada como provada na Sentença Recorrida, afinal existiria uma qualquer contraprestação, uma qualquer atividade desenvolvida pelo IMT (e, antes pela B.) ou uma intervenção não concretizada no sistema de cobrança eletrónica de portagens. N. No entanto, caso se entenda, como entendeu o Ministério Público nas suas alegações de recurso, que a tarifa de transação eletrónica consubstancia uma contribuição financeira, então o regime de reserva parlamentar aplicável às contribuições financeiras previsto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP exigiria, pelo menos, que os elementos determinantes dessa tarifa, como a sua incidência objetiva e subjetiva e os termos do cálculo do seu montante, fossem determinados por via legislativa, e não regulamentar. O. Assim, em qualquer um dos cenários possíveis, por ter sido aprovada de forma inovadora por portaria, ou seja, por regulamento administrativo, a tarifa de transação eletrónica será sempre inconstitucional por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e 266.º, n.º 2, da CRP. Nestes termos, e nos mais de Direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, julgando-se inconstitucional a norma contida no artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa». Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 6. Com a interposição do presente recurso visa-se a fiscalização da constitucionalidade da norma constante do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterada pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A, de 20 de dezembro. O objeto do presente recurso é idêntico àquele que foi apreciado no Acórdão n.º 487/2025, desta 3.ª Secção, em que, perante alegações de teor semelhante às apresentadas nestes autos, se decidiu julgar inconstitucional a norma constante do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterada pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A, de 20 de dezembro, com a seguinte fundamentação: «6. O recurso de constitucionalidade interposto nos presentes autos funda-se na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo por objeto a norma da alínea g) do n.º 1 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, que definiu o modo de utilização do dispositivo eletrónico de matrícula para efeitos de cobrança eletrónica de portagens. Esta Portaria foi alterada pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, tendo acabado por ser revogada pelo Decreto-Lei n.º 84-C/2022, de 9 de dezembro de 2022, que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva (UE) 2019/520, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária. No segmento que aqui releva, o artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010 dispõe o seguinte: «Artigo 22.º Tarifas da B., S.A. 1 – Ao abrigo do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de Maio, as tarifas a praticar pela B., S.A., e que constituem receita desta, são fixadas nos seguintes termos: […] g) Tarifa de transacção electrónica, a ser suportada pelas concessionárias, pelas subconcessionárias ou por outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança, por cada transacção electrónica agregada ou não, consoante o caso, desde que não associada a uma isenção do pagamento de taxas de portagem, nos termos do artigo 18.º-A; 2 – […] 3 – O montante das tarifas referidas no número anterior está sujeito a actualização anual pelo índice de preços no consumidor, sem habitação, publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, e é fixado para 2010 nos termos previstos no anexo iii à presente portaria, da qual faz parte integrante. 4 – As tarifas previstas no anexo iii foram calculadas em função dos custos previsíveis da B., S.A., devendo ser revistas caso se verifique um desequilíbrio entre a estrutura de despesas e de receitas.» Por sua vez, o Anexo referido nos n.ºs 3 e 4 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010 estabelece que: ANEXO III (a que se refere o artigo 22.º) Tarifas da B., S.A. Tarifa a cobrar Valor (euros) Tarifa de acesso à actividade de ECP autorizada. . . . . . . . 50 000 Tarifa anual de exercício da actividade ECP autorizada 5 000 Tarifas de acesso à actividade de outras entidades auto- rizadas: i) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 000 ii) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500 Tarifas anuais de exercício da actividade de outras entidades autorizadas: i) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 000 ii) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Tarifa de aprovação de modelo de DEM . . . . . . . . . . . . . . 5 000 Tarifa de aprovação de modelo de DDIE. . . . . . . . . . . . . . 1 000 Tarifa de emissão de DEM (por cada DEM emitido) . . . . . 10 Tarifa de transacção electrónica (por cada transacção) . . . . 0,002 5 7. Para justificar a recusa de aplicação da norma que integra o objeto do presente recurso, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra começou por integrar a tarifa de transação eletrónica dentro das três categorias de tributos comumente admitidas e, afastando a possibilidade de reconduzir o tributo tanto à noção de taxa como ao conceito de imposto, concluiu tratar-se de uma contribuição financeira. Seguidamente, e com apoio na jurisprudência constitucional, recordou que, embora o Governo não esteja inibido de aprovar contribuições financeiras individualizadas, os elementos essenciais do tributo devem constar de ato legislativo, reservando-se ao poder regulamentar a densificação de uma disciplina normativa definida previamente. Constatando, por último, que a criação, a definição da incidência objetiva e subjetiva e a fixação dos critérios de quantificação do valor da tarifa eletrónica resultam de uma Portaria, o Tribunal recorrido concluiu que a norma constante da alínea g) do n.º 1 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010 é inconstitucional, designadamente por violação dos artigos 165.º, n.º 1, alínea f) e 266.º, n.º 2, ambos da Constituição. Desde já se adianta que não existem razões para divergir deste entendimento. 8. O artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, aponta, como é sabido, para uma divisão tripartida dos tributos: imposto, taxa e contribuições financeiras a favor das entidades públicas. Esta «autonomização das três categorias de tributos – imposto, taxa e contribuição financeira – assume um relevo fundamental, seja quanto aos princípios da legalidade, da tipicidade e da reserva de lei parlamentar (pelas diferentes imposições que decorrem do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição); seja porque as exigências decorrentes do princípio da igualdade tributária – que se materializam sob a veste de critérios de repartição – apresentam diferentes configurações, idealmente adequadas à sua estrutura e finalidade» (Acórdão n.º 936/2024). Nessa medida, quando se trata de saber se determinado aspeto do regime jurídico de um certo tributo foi definido pelo poder normativo com competência para esse efeito, a primeira tarefa do Tribunal Constitucional é, em termos metodológicos, proceder à classificação do tributo, tendo sempre presente que a «caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo» (Acórdão n.º 539/2015). 9. Está em causa no presente recurso o que vem designado por tarifa de transação eletrónica. A tarifa «em sentido tributário» é constituída pelos «preços dos serviços públicos autoritariamente fixados», consistindo num «especial tipo de taxas que tem de específico o facto de não dizerem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais fundamentais próprias da Administração Pública nem visam, por conseguinte, a realização dos fins estaduais primários». Tais serviços podem «ser objeto de oferta e procura e suscetíveis, assim, de uma avaliação em termos de mercado», não devendo o montante da tarifa/taxa «ser inferior ao efetivo custo do correspondente serviço» (José Casalta Nabais, “Tarifa e questões fiscais: competência dos tribunais tributários”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 6, 1997, p. 49). Como a qualificação jurídico-constitucional do tributo compete, como se disse já, ao Tribunal Constitucional (v. Acórdãos n.ºs 365/2008, 539/2015, 848/2017, 418/2017, 344/2019 e 936/2024), haverá que proceder à análise do regime jurídico a que se encontra subordinada a tarifa de transação eletrónica em ordem a confirmar ou infirmar a respetiva recondução à categoria que é indiciada por essa sua classificação. O que releva para este efeito é a estrutura e a finalidade do tributo, captada a partir da análise das normas que definem a respetiva incidência, objetiva e subjetiva, que determinam a forma de cálculo do montante a liquidar e fixam o destino das receitas arrecadadas através da sua cobrança, independentemente de este ter sido ou não efetivamente observado. A este propósito, cabe relembrar que o Tribunal Constitucional não dispõe de poderes para verificar se as receitas do tributo estão a ser ou não utilizadas para os fins legalmente previstos, «uma vez que a sua função é apreciar a constitucionalidade das leis [e] não o cumprimento das leis pelos órgãos administrativos», que é garantido «através de meios contenciosos próprios» (v. Acórdãos n.ºs 513/2021, 777/2021, 851/2022 e 215/2022). Tais factos podem conduzir a ilegalidades, responsabilidade financeira ou responsabilidade política, cuja fiscalização cai na esfera de ação de outros órgãos, como sejam os tribunais administrativos e fiscais, o Tribunal de Contas, a Assembleia da República ou as entidades de supervisão. Com apoio no abundante acervo jurisprudencial nesta matéria (v., entre outros, os Acórdãos n.ºs 365/2008, 80/2014, 418/2017, 379/2018, 344/2019, 268/2021, 291/2024, 745/2023, 936/2024), é possível sintetizar os elementos essenciais que caracterizam e distinguem as três categorias de tributos nos termos que se seguem. Imposto é uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, que é exigida aos contribuintes ao abrigo do dever geral de solidariedade, com a finalidade de angariar receitas destinadas a financiar o funcionamento de diversos serviços estaduais ou públicos em benefício da comunidade. Assenta, por isso, na capacidade contributiva dos sujeitos passivos, sem que ocorra qualquer contrapartida específica pelo pagamento do tributo. O que existe é uma contrapartida genérica, indiferenciada e indeterminada, correspondente ao bom funcionamento dos serviços públicos ou das instituições do Estado. A taxa, ao contrário do imposto, tem uma estrutura bilateral e sinalagmática, incidindo sobre o contribuinte que beneficia de uma determinada prestação administrativa concreta e individualizável, «que poderá traduzir-se na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares» (artigo 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária). Destina-se a compensar os custos dessa prestação administrativa específica, que é efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo ou de que este é presumível causador ou beneficiário, desde que essa presunção seja forte. A contribuição financeira a favor das entidades públicas corresponde a um tertium generus . Não apresenta a estrutura unilateral do imposto, já que a receita cobrada não tem por finalidade suportar os gastos gerais da comunidade, mas antes compensar o serviço prestado por certa instituição pública. Mas também não apresenta uma estrutura sinalagmática idêntica à da taxa porque o serviço que visa custear é prestado a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de uma atividade administrativa (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed. Coimbra Editora, 2007, p. 1095), representando a contrapartida devida por prestações cuja provocação ou aproveitamento se podem dizer seguros quando referidos ao grupo, mas apenas prováveis quando referidos aos indivíduos que o integram (Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, 2.ª edição, Almedina, 2018, p. 256). Caracteriza-se, por isso, por aquilo que se designa por bilateralidade genérica. Para saber se determinado tributo reveste a natureza de uma contribuição financeira é fundamental atender ao fim que o respetivo regime jurídico associa à receita por essa via cobrada. Com efeito, se as contribuições financeiras visam compensar, como se disse, um benefício concreto suscetível de ser imputado a um conjunto diferenciável de sujeitos, que se constitui em grupo homogéneo de pessoas ou entidades e cujos membros, pela proximidade que mantêm com a obrigação tributária e as suas finalidades, se encontram em posição de fruir do benefício que é proporcionado (cf. Acórdão n.º 539/2015), torna-se necessário que se verifique «“uma clara conexão entre a origem das receitas [o pressuposto do tributo] e o destino [finalidade] que a lei lhes assinala» (Acórdão n.º 284/2023). Sem essa conexão, não é possível atestar que o tributo se destina a custear o desenvolvimento genérico de medidas dirigidas a um determinado conjunto de sujeitos passivos que, por força da sua atividade (integrando, em regra, um determinado setor económico), delas retiram alguma utilidade ou vantagem, ainda que não de forma direta, específica e efetiva (pois, se assim fosse, estaríamos perante uma taxa), mas de forma difusa e presumida, justificando-se que sejam chamados a compensar os gastos estaduais inerentes à criação e manutenção das entidades que as prestam (cf. Acórdão n.º 7/2019). Por assim ser, concorre decisivamente para a recondução de determinado tributo ao universo das contribuições financeiras a norma que determine que as receitas obtidas através da respetiva cobrança se destinam a financiar uma entidade em cujo objeto ou âmbito de atuação seja possível identificar uma responsabilidade pela adoção de medidas conexas com a atividade dos sujeitos passivos e que estes aproveitem, ainda que difusamente (cf. Acórdãos n.ºs 152/2013, 539/2015, 320/2016, 7/2019, 255/2020, 268/2021 e 891/2024). Tal consignação de receitas é, em regra, «uma qualidade reveladora da natureza comutativa destes tributos, por tal consignação significar que a receita não pode ser desviada para o financiamento de despesas públicas gerais» (Acórdão n.º 268/2021). Deste ponto de vista, o que releva é o destino normativamente fixado à receita cobrada, não cabendo ao Tribunal Constitucional, como atrás se disse, verificar se essa receita foi efetivamente transferida para a entidade pública que é sua legal destinatária ou se foi, ao invés, aplicada no financiamento das despesas gerais do Estado (cf. Acórdão n.º 294/2024). Sem perder de vista o que acaba de ser dito, importa agora analisar o regime jurídico da tarifa de transação eletrónica, recordando, ainda que sinteticamente, os momentos essenciais do desenvolvimento do processo que culminou na criação dessa tarifa, sem esquecer a reconfiguração de que a mesma foi subsequentemente objeto. A Diretiva 2004/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à interoperabilidade dos sistemas eletrónicos de portagem rodoviária na Comunidade, veio prever a criação de um serviço eletrónico europeu de portagem («SEEP») para a cobrança de portagens ou taxas, estabelecendo as condições necessárias para assegurar que os diferentes sistemas eletrónicos de portagem rodoviária na União Europeia (UE) fossem compatíveis e pudessem funcionar conjuntamente. Na sequência da publicação da Lei n.º 60/2008, de 16 de setembro, o Decreto-Lei n.º 112/2009, de 18 de maio, veio proceder à criação de um dispositivo eletrónico de matrícula («DEM») destinado «à cobrança eletrónica de portagens em conformidade com o Serviço Eletrónico Europeu de Portagem» (n.º 1 do artigo 17.º do Regulamento de matrícula dos automóveis, seus reboques, motociclos, ciclomotores, triciclos, quadriciclos, máquinas industriais e máquinas industriais rebocáveis, aditado pelo Decreto-Lei n.º 112/2009, de 18 de maio) e obrigatório para todos os automóveis e seus reboques, motociclos e autorizados a circular em autoestradas ou vias equiparadas, permitindo-se a conversão dos identificadores associados ao sistema Via Verde em DEM (artigo 9.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 112/2009, de 18 de maio). Posteriormente, com a Lei n.º 46/2010, de 7 de setembro, a instalação do DEM passou a ser facultativa, passando a prever-se no artigo 4.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 112/2009, de 18 de maio, que, nas infraestruturas rodoviárias que apenas disponham de um sistema de cobrança eletrónica de portagens, a cobrança de portagem se processa com recurso à utilização do DEM, dispositivo Via Verde, dispositivo temporário ou pós pagamento. Entretanto, a Diretiva (UE) 2019/520 revogou a Diretiva 2004/52/CE, visando, nomeadamente, tornar mais eficazes as regras aplicáveis às portagens rodoviárias eletrónicas da UE, melhorar a interoperabilidade do sistema de funcionamento que utilizam e facilitar o intercâmbio transfronteiriço de informações sobre os veículos e os respetivos proprietários ou detentores que não hajam efetuado o pagamento das taxas rodoviárias na UE. A transposição da Diretiva (UE) 2019/520 ficou a cargo do Decreto-Lei n.º 84-C/2022, de 9 de dezembro, retificado pela declaração de retificação n.º 1-B/2023, de 6 de janeiro, que procedeu à revisão das «regras do sistema de identificação eletrónica de veículos para pagamento de portagens, constantes nomeadamente do Decreto-Lei n.º 112/2009, de 18 de maio, e da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho» (cf. preâmbulo), acabando por revogar a Portaria n.º 314-B/2010 (artigo 55.º, alínea e)). Em simultâneo com o Decreto-Lei n.º 112/2009, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, que constituiu a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos com a denominação B., S.A. (adiante «B.»), atribuindo-lhe o exclusivo da exploração e a gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos em regime de concessão de serviço público (artigos 1.º e 4.º, n.º 1) e definindo as bases desse contrato de concessão, constantes do respetivo anexo II. O contrato de concessão previa a cobrança de tarifas pela B., S.A., a aprovar pelo membro do Governo responsável pelas áreas das obras públicas e transportes (artigo 8.º, n.º 3), que seriam «fixadas por forma a assegurar a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão» (Base XII). Nesta sequência, foi aprovada a Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, que veio introduzir diversas regras para operacionalização de utilização do dispositivo eletrónico de matrícula para efeitos de cobrança eletrónica de portagens. No que aqui diretamente releva, aprovaram-se diversas tarifas a cobrar pela B., entre as quais a tarifa de transação eletrónica, prevista no artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da referida Portaria e regulada no respetivo anexo III. Na sua versão originária, a alínea g) do n.º 1 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010 definia a tarifa de transação eletrónica como aquela a «ser suportada pelas concessionárias, pelas subconcessionárias ou por outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DEM como meio de cobrança, por cada transação eletrónica». Esta norma sofreu, no entanto, duas alterações. A primeira foi introduzida pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, que substituiu a referência ao «DEM» por «DE» (dispositivo eletrónico) de modo a adaptar o regime previsto na Portaria n.º 314-B/2010 às novas regras referentes aos dispositivos eletrónicos decorrentes da alteração operada ao Regulamento de Matrícula e aos Decretos-Leis n.ºs 112/2009 e 113/2009, ambos de 18 de maio, pela Lei n.º 46/2010, de 7 de setembro, que tornaram facultativa a instalação do DEM. Pela mesma razão, foi aditado à Portaria n.º 314-B/2010 o artigo 9.º-A, consagrando-se aí a possibilidade de o proprietário do veículo, no momento do pedido do DE junto dos distribuidores retalhistas autorizados, o tipo de DE pretendido, podendo este ser o dispositivo eletrónico de matrícula (DEM), o dispositivo Via Verde, o dispositivo temporário («DT») ou ainda um dispositivo similar aos dispositivos Via Verde disponibilizado por outras entidades de cobrança de portagens («ECP»), designando-se, uns e outros, por dispositivos de uma ECP («DECP»). A segunda alteração resultou da Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, que acrescentou à alínea g) do n.º 1 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010 o seu atual segmento final, de forma a que «cada transação eletrónica» fosse considerada, «agregada ou não, consoante o caso, desde que não associada a uma isenção do pagamento de taxas de portagem, nos termos do artigo 18.º-A». Posteriormente o Decreto-Lei n.º 76/2014, de 14 de maio, revogou o Decreto-Lei n.º 111/2009, de 18 de maio, tendo dissolvido a B. e transferido as atribuições desta para o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. («IMT») e Autoridade da Mobilidade e dos Transportes («AMT») (artigo 3.º). Em consequência, «[q]uaisquer menções ou remissões para a B., S.A.» passaram a considerar-se «feitas para o IMT, I.P., ou para a AMT, consoante o âmbito das atribuições que foram respetivamente integradas naqueles organismo e entidade, nos termos do artigo 3.º» (artigo 5.º). Por fim, o Decreto-Lei n.º 84-C/2022 veio revogar Portaria n.º 314-B/2010, sem prejuízo das disposições transitórias constantes do respetivo artigo 54.º. Atendendo ao artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, e respetivo anexo III, na versão resultante das Portarias n.º 1033-C/2010 e 1296-A/2010, verifica-se que, em termos subjetivos, a tarifa de transação eletrónica incide sobre as concessionárias, subconcessionárias ou outras entidades que, «para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança». Em termos objetivos, a tarifa de transação eletrónica versa sobre o pagamento realizado pelos clientes e utentes que utilizem um dispositivo eletrónico, por «cada transação eletrónica agregada ou não, consoante o caso, desde que não associada a uma isenção do pagamento de taxas de portagem», estabelecendo o anexo III o valor unitário por transação. De acordo com a legislação em vigor ao período de janeiro a março de 2021 (a que se reporta a tarifa de transação eletrónica em análise nestes autos), a receita proveniente do pagamento da tarifa constituía uma «receita própria» do IMT (artigo 3.º, n.º 2, alínea vii), do Decreto-Lei n.º 236/2012, de 31 de outubro, que aprovou a orgânica do IMT, com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 77/2014, de 14 de maio), da qual 30% revertia para a AMT a título de receita própria «resultante […] da sua atividade de regulação e de supervisão» (artigo 32.º, n.º 1, alínea f), do anexo do Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio). O IMT «é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio» (artigo 1.º, n.º 1, Decreto-Lei n.º 236/2012, de 31 de outubro), com a missão de «regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento no setor dos transportes terrestres, bem como regular e fiscalizar o setor das infraestruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a execução, conservação, gestão e exploração das mesmas, e ainda supervisionar e regular a atividade económica do setor dos portos comerciais e transportes marítimos, de modo a satisfazer as necessidades de mobilidade de pessoas e bens, visando, ainda, a promoção da segurança, da qualidade e dos direitos dos utilizadores dos referidos transportes» (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 236/2012, na redação original). As suas atribuições decorrem da transferência daquelas que se encontram anteriormente cometidas ao B., transferência essa que, de acordo com o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 76/2014, de 14 de maio, se processou nos termos seguintes: «1 – As atribuições da B., S.A., respeitantes à exploração e gestão do sistema de identificação eletrónica de veículos, incluindo os serviços de gestão de normas e processos do sistema de identificação eletrónica de veículos, de autorização de utilizadores do sistema de identificação eletrónica de veículos, de gestão dos dispositivos eletrónicos de matrícula e certificação de tecnologia, de gestão de eventos de tráfego públicos, para efeitos de cobrança de portagens e outras taxas rodoviárias, de gestão de sistemas de informação relativas à atividade que desenvolve, de aprovação e de fiscalização de sistemas de identificação automática de dispositivos eletrónicos (road side equipment ou RSE), e de exploração de RSE próprios, são integradas no Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT, I.P.). 2 – As atribuições da B., S.A., respeitantes à regulação do sistema de identificação eletrónica de veículos, nomeadamente, a definição e aprovação dos respetivos regulamentos e sua fiscalização, são integradas na Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT)». O mesmo resulta do artigo 3.º, n.º 4, alínea t), do Decreto-Lei n.º 236/2012, de 31 de outubro, com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 77/2014, de 14 de maio, que define em termos idênticos a missão e atribuições do IMT. A AMT, por sua vez, é uma «pessoa coletiva de direito público com a natureza de entidade administrativa independente, dotada de autonomia administrativa, financeira e de gestão, bem como de património próprio», que tem por «por missão regular e fiscalizar o setor da mobilidade e dos transportes terrestres, fluviais, ferroviários, e respetivas infraestruturas, e da atividade económica no setor dos portos comerciais e transportes marítimos, enquanto serviços de interesse económico geral e atividades baseadas em redes, através dos seus poderes de regulamentação, supervisão, fiscalização e sancionatórios, com atribuições em matéria de proteção dos direitos e interesses dos consumidores e de promoção e defesa da concorrência dos setores privados, público, cooperativo e social, nos termos dos presentes estatutos e demais instrumentos jurídicos» (artigo 1.º, n.ºs 1 e 2, do anexo do Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio). As suas atribuições foram consagradas no artigo 5.º, n.º 2, alínea h) dos Estatutos da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT) anexos ao Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio, consistindo, «em matéria de mobilidade, transportes terrestres e infraestruturas rodoviárias», em «[d]efinir e aprovar a regulamentação aplicável ao sistema de identificação eletrónica de veículos para cobrança de portagens, constituído pelos sistemas, normas e procedimentos técnicos que sustentam o processamento da informação sobre os eventos de tráfego e sobre a deteção do dispositivo eletrónico instalado nos veículos, recolhida a partir de equipamentos de identificação ou deteção eletrónica, utilizados pelas E., S.A., as concessionárias ou as subconcessionárias, os distribuidores e importadores dos dispositivos eletrónicos de veículos, bem como as entidades de cobrança das taxas de portagem». Em face das atribuições descritas, pode concluir-se que as receitas provenientes da cobrança da tarifa eletrónica se encontram afetas a entidades públicas que desenvolvem atividades de regulação e supervisão no setor do transporte terrestre e infraestruturas rodoviárias, destinando-se a custear o desenvolvimento dessas atividades. 19. Feito este excurso, importa agora caracterizar a tarifa de transação eletrónica no plano jurídico-constitucional. É manifesto que não se trata de um imposto, uma vez que as receitas provenientes da cobrança da tarifa de transação eletrónica não têm por finalidade satisfazer os gastos gerais da comunidade, destinando-se antes ao financiamento da atividade de duas entidades públicas com funções de regulação e supervisão no setor do transporte terrestre e infraestruturas rodoviárias. Não é, designadamente, um imposto especial sobre o consumo, já que estes relevam da imputação aos consumidores de certo tipo de produtos dos custos sociais ou ambientais que esse consumo provoca ao Estado, o que não é o caso da aceitação de dispositivos eletrónicos como meio de cobrança das portagens devidas pela circulação de veículos. É também evidente que não se trata de uma taxa, já que o tributo não constitui uma contraprestação por um serviço concretamente prestado pelo IMT ou pela AMT às concessionárias, subconcessionárias ou outras entidades que, para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança. O facto gerador da tarifa de transação eletrónica não é uma prestação administrativa individualizável, mas antes o conjunto de prestações associadas às atividades de regulação, supervisão e fiscalização desenvolvidas pelo IMT e pela AMT no domínio de sistema de identificação eletrónica de portagens de que se presume seja beneficiária cada uma das entidades vinculadas ao pagamento do tributo. Como concluiu o Tribunal recorrido, a tarifa de transação eletrónica reúne todas as características de uma contribuição financeira. O tributo incide sobre um grupo homogéneo de sujeitos que se dedicam a uma atividade económica precisa, mais concretamente, as concessionárias, subconcessionárias ou outras entidades que operam na área do transporte terreste e infraestruturas rodoviárias. As receitas são consignadas a duas entidades públicas – o IMT e a AMT – que têm por missão regular e supervisionar esse setor. Nas atribuições cometidas a essas entidades é perfeitamente identificável a prossecução de uma atividade respeitante ao sistema de identificação eletrónica de veículos, conexa com a atividade das concessionárias, subconcessionárias ou outras entidades que utilizam, para cobrança dos serviços que prestam, dispositivos eletrónicos que pressupõem a operacionalização, a diversos níveis, daquele sistema. Como se refere na sentença recorrida, a «garantia da existência de um sistema eletrónico de pagamento de portagem unificado e interoperável, mediante a certificação de que todos os dispositivos cumprem as mesmas especificações técnicas» beneficia as concessionárias, subconcessionárias ou outras entidades que, «para pagamento dos seus serviços por parte dos utentes ou clientes, aceitem o DE como meio de cobrança», na medida em que permite que os «dispositivos eletrónicos de cobrança de portagens são detetados e lidos pelos dispositivos de deteção e identificação eletrónica (ou seja, as antenas das concessionárias)». Existe, assim, um benefício, mesmo que difuso, na «identificação ou publicação de quais as normas técnicas que devem ser adotadas por todos os utilizadores do sistema eletrónico de portagens em Portugal, tanto no que se refere ao dispositivo eletrónico que deve seguir na viatura, como no equipamento ou dispositivo de deteção e identificação eletrónica nas estradas portajadas», garantindo-se que um «qualquer novo utilizador do citado sistema eletrónico de portagens terá de obedecer a tais normas técnicas, além de que a circulação de viaturas com dispositivos eletrónicos diferentes dos que são utilizados pelo sistema «Via Verde» será passível de ser lido por qualquer equipamento ou dispositivo de deteção e identificação eletrónica nas estradas concessionadas». Benefício que resulta também da «integridade do sistema eletrónico de cobrança de portagens em Portugal (…) garantida pelo IMT, I.P., assegurando que todas as transações são reconhecidas pelas diferentes concessionárias, em qualquer ponto do País, independentemente da entidade de cobrança de portagens escolhida pelo utente». Trata-se, em suma, do benefício correspondente à possibilidade de que dispõem as entidades abrangidas de usufruírem de um «sistema que funciona com integridade, em que as transações são realizadas com dispositivos eletrónicos que são autorizados e que respeitam as especificações técnicas publicadas (…) e em que todos dispositivos de deteção e identificação eletrónica nas portagens conseguem ler todos dispositivos eletrónicos utilizados pelos utentes, porque todos têm de respeitar aquelas especificações técnicas». Nessa medida, percebe-se que o legislador convoque os sujeitos que se encontram em posição de beneficiar das utilidades proporcionadas pela utilização de DE a comparticiparem nos gastos inerentes ao funcionamento das entidades públicas que detêm especiais incumbências no que concerne à aprovação e fiscalização de sistemas de identificação automática de dispositivos eletrónicos. Como se percebe também que o valor do tributo se encontre indexado ao número de transações eletrónicas, tendo em conta que, quanto maior for o uso dos dispositivos eletrónicos, maior é o benefício presumido em matéria de cobrança de portagens que se extrai da atividade do IMT e da AMT. É por isso possível acompanhar o Tribunal recorrido quando afirma que a tarifa de transação eletrónica «apresenta conexão com o benefício que as concessionárias presumivelmente aproveitam, já que o apuramento da base tributável é feito com base no número de transações eletrónicas realizadas e, quanto maior for o número de transações eletrónicas realizadas, maior do grau do benefício presumivelmente aproveitado pela concessionária». E se assim é, não há dúvidas de que a denominada tarifa de transação eletrónica corresponde, na realidade, a uma contribuição financeira. Perante esta classificação torna-se inequívoca a desconformidade constitucional da norma da alínea g) do n.º 1 do artigo 22.º da Portaria n.º 314-B/2010. Constitui jurisprudência pacífica deste Tribunal Constitucional que a circunstância de não ter sido ainda aprovado o regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição não impede o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício da sua competência legislativa concorrente, sem prejuízo de a Assembleia poder sempre revogar, alterar ou suspender o diploma que a tal proceda (Acórdãos n.ºs 152/2013, 539/2015, 268/2021 e 152/2022). É o que se extrai, por um lado, da própria alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, na medida em que, ao «determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, […] atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral»; e, por outro, do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, na «dimensão de reserva de lei», que veda ao poder regulamentar a invasão de domínios constitucionalmente reservados ao legislador. Por assim ser, os elementos essenciais das contribuições financeiras devem ser definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo (Acórdão n.º 152/2022). Como se disse ainda no Acórdão n.º 152/2022: «[…] esses elementos integram a reserva de função legislativa, reserva essa cujo desiderato, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras constante de lei parlamentar ou decreto-lei devidamente autorizado, é o de assegurar um certo nível de coerência, transparência, equidade e legitimidade na criação desses tributos. Claro está que, se a matéria em causa integra o domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não está em causa simplesmente a violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo alcance é o de delimitar o domínio reservado ao legislador parlamentar em matéria tributária. Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo, ou seja, em que esta não é indiferente a que a regulação da matéria – os elementos essenciais das contribuições financeiras − conste de decreto-lei ou de mero regulamento. O problema essencial, como é bom de ver, prende-se com a legalidade da Administração Pública, relevando do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, não na dimensão de preferência de lei – que, por ser uma questão de legalidade, em que o parâmetro imediato de controlo é a lei ordinária, extravasa os poderes de cognição da jurisdição constitucional −, mas na dimensão de reserva de lei – que, por dizer respeito a saber se as normas regulamentares invadem um domínio que a Constituição reserva ao legislador, consubstancia uma questão de constitucionalidade.» Em suma, enquanto não foi aprovado o enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o Governo apenas poderá criar contribuições financeiras individualizadas no âmbito do exercício da função legislativa, definindo em decreto-lei os elementos essenciais do tributo, designadamente os que modelam a respetiva incidência, objetiva e subjetiva. Por força do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º ambos da Constituição, está excluída a possibilidade de conformação primária das contribuições financeiras mediante portaria, ato que integra a função administrativa e, em consequência, apenas poderá ser utilizado para regulamentar, densificar e concretizar a disciplina essencial definida em ato legislativo prévio. Tenha-se presente que, ao contrário das Portarias, «os decretos-leis, mormente em matéria de competência legislativa concorrencial, devem ser aprovados em Conselho Ministros (alínea d) do n.º 1 do artigo 200.º), estão sujeitos a apreciação parlamentar (artigo 169.º) e podem ser objeto de fiscalização preventiva da constitucionalidade (alínea g) do artigo 134.º)» (Acórdão n.º 474/2021). 22. Tendo em conta o que ficou dito, a conclusão a que chegou o Tribunal recorrido mostra-se inteiramente acertada. Como se observa na sentença recorrida, o Decreto-Lei n.º 111/2009, embora previsse já a criação de tarifas a cobrar pela B. e estabelecesse que as mesmas seriam aprovadas pelo membro do Governo responsável pelas áreas das obras públicas e transportes e fixadas de forma a assegurar a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão (v., supra, o n.º 15), não continha os aspetos relativos ao regime jurídico do tributo, designadamente os elementos que delimitam a sua base de incidência, subjetiva e objetiva. Foi a Portaria n.ºs 314-B/2010 que, através alínea g) do n.º 1 do seu artigo 22.º, veio efetivamente criar a tarifa de transação eletrónica, procedendo à definição da respetiva incidência, objetiva e subjetiva, assim como à fixação da taxa aplicável, em termos que, perante o nível de omissão evidenciado pelo Decreto-Lei n.º 111/2009, não podem deixar de ser considerados totalmente inovatórios. Sem uma normação primária previamente definida em ato legislativo, coube à Portaria n.º 314-B/2010 o estabelecimento dos elementos essenciais do tributo, quando certo é que, por se tratar de uma contribuição financeira aprovada pelo Governo, esse estabelecimento se inscreve no âmbito da reserva da função legislativa, o que significa que só poderia ter sido levado a cabo mediante a aprovação de decreto-lei. Confirmando-se que tal não sucedeu, haverá que negar provimento ao recurso, confirmando-se integralmente o juízo positivo de inconstitucionalidade alcançado na sentença recorrida». A igual conclusão chegara o Acórdão n.º 453/2025, da 1.ª Secção, quanto à mesma norma. Não havendo particularidades que alterem os principais eixos da discussão, nem outras razões para divergir da posição adotada nos arestos citados, os fundamentos transcritos são transponíveis para o objeto do presente recurso, rigorosamente idêntico, pelo que ora se reiteram. 7. Face ao exposto, conclui-se que a norma objeto do recurso viola a Constituição. III. Decisão Nestes termos, decide-se: a ) Julgar inconstitucional, por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, a norma do artigo 22.º, n.º 1, alínea g), da Portaria n.º 314-B/2010, de 14 de junho, alterada pela Portaria n.º 1033-C/2010, de 6 de outubro, e pela Portaria n.º 1296-A/2010, de 20 de dezembro, que criou a tarifa de transação eletrónica, definindo a incidência objetiva e subjetiva e a tarifa a pagar; e, consequentemente, b) Negar provimento ao recurso. Sem custas, por não serem legalmente devidas . Lisboa, 10 de julho de 2025 - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - Afonso Patrão - José João Abrantes