0994/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se os fundamentos invocados pelo juiz não conduziriam logicamente a resultado oposto ao expresso, a sentença não enferma da nulidade prevista no artº668º/1/c) do CPC.

II- A residência habitual, não exclusiva, em zona desfavorecidas e no concelho da exploração, confere ao agricultor em nome individual, de acordo com a previsão do artº 4º/1/a) do regulamento aprovado pela Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, o direito a beneficiar das indemnizações compensatórias ali previstas.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

..., casado, residente na ..., nº ... NISA, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, recurso contencioso de anulação do despacho do Vogal do Conselho Directivo do INGA – Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, de 16 de Outubro de 2002, pelo qual foi tomada a decisão final de não atribuir ao requerente a indemnização compensatória para a campanha de 2001, prevista no Regulamento da Aplicação da Intervenção Indemnizações Compensatórias anexo à Portaria nº 46/2001, de 25 de Janeiro.

Por sentença de 14 de Abril de 2004, o Tribunal Administrativo do Círculo concedeu provimento ao recurso, julgando o acto viciado por erro nos pressupostos de facto.

1.1. Inconformado, o Vogal do Conselho Directivo do INGA, recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A) O ora Recorrido, detentor de uma exploração agrícola em Nisa, candidatou-se por requerimento recebido pela Associação dos Agricultores do Distrito de Portalegre e datado de 2 de Março de 2001, à atribuição de apoios denominados intervenção “Indemnizações Compensatórias do Plano de Desenvolvimento Regional” referente à Campanha de 2001 (nº 1 da factualidade apurada na sentença recorrida);

B) Em 13 de Abril de 1993, o ora Recorrido entregou formulário de identificação do agricultor, para efeito de atribuição de ajudas, onde indicava residir em Nisa (nº 2 da factualidade apurada na sentença);

C) Em 21 de Fevereiro de 1996, o mesmo candidato entregou formulário de identificação, com a alteração da residência para Portalegre (a nºs 3 da factualidade apurada na sentença sob recurso);

D) Até 2000, apesar de o beneficiário ter – desde 1996 – como residência a morada de Portalegre, a ajuda denominada “indemnizações compensatórias” foi-lhe concedida, porquanto, nos termos do regulamento vigente à data dos factos, ou seja, a Portaria nº 195/98, de 24 de Março, a ajuda era atribuída aos “agricultores a título principal que residam, ou tenham a sua sede, em região desfavorecida e explorem, pelo menos, 2ha de superfície agrícola útil”.

E) Requisitos que o ora Recorrido reunia, e que lhe permitiram ter direito à ajuda mencionada até 2000.

F) Em 25 de Janeiro de 2001 é publicada a Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, que aprova o Regulamento de Aplicação da Intervenção Indemnizações Compensatórias do Programa de Desenvolvimento Rural (RURIS), publicado em anexo à mencionada Portaria, que revoga, expressamente, no seu artigo 3º, a secção II do capítulo V da Portaria nº 195/98, de 24 de Março, que regulou as indemnizações compensatórias concedidas até 2000 e introduz um requisito adicional nas condições de acesso aos agricultores que residem ou tenham a sua sede em zona desfavorecida, acrescentando “e no concelho de exploração ou no concelho limítrofe”.

G) O novo regime tem como objectivo confesso o de contribuir para a fixação de comunidades rurais viáveis, como decorre do Preâmbulo do Regulamento de 2001;

H) No âmbito das suas competências de controlo – que compreende, entre outras acções, a verificação da existência e da manutenção das condições de acesso às ajudas – determinadas no nº 1 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 8/2001, de 22 de Janeiro, com a redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 202/2001, de 13 de Julho, o INGA efectuou o controlo de primeiro nível da candidatura do Recorrido à intervenção “indemnizações compensatórias”;

I) E constatou que o candidato não reunia as condições de atribuição da ajuda, porquanto, em 2001, residiu em Portalegre, que não é nem o concelho da exploração agrícola, nem concelho limítrofe;

J) Assim, em 14 de Fevereiro de 2002, o Recorrente notificou o candidato da intenção de indeferimento da sua candidatura e convidou-o a pronunciar-se em sede de audiência prévia (nº 7 da factualidade apurada na sentença recorrida);

K) Perante a mencionada notificação o ora Recorrido encetou duas diligências:

(i) Em 13 de Março de 2002, entregou novo formulário de identificação do agricultor, alterando a sua residência para Nisa (nº 8 da factualidade apurada na sentença);

(ii) Em 14 de Março de 2002, apresentou resposta, em sede de diligência prévia, afirmando que, em 2001, apesar de residir em Portalegre (onde a mulher trabalha, as duas filhas estudam e onde tem casa de morada), também residiu em Nisa, juntando, para o efeito, atestado de residência emitido pela Junta de freguesia de Espírito Santo (nºs 9 e 10 da factualidade apurada na sentença recorrida);

L) O Recorrente, em 16 de Outubro de 2002, notificou o candidato da decisão final de indeferimento, por não considerar provada a alegada residência do Recorrido, em 2001, em Nisa (nº 11 da factualidade apurada na sentença sob recurso);

M) Inconformado, o candidato interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento, imputando ao acto vício de forma, vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto da decisão, ao dar como assente que o candidato não tinha, em 2001, residência em Nisa e vício de violação de lei por inconstitucionalidade da norma constante da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro;

N) Em sede de recurso, o INGA alegou que o artigo 100º do CPA foi cumprido, o que o próprio Recorrido confessa ao transcrever parcialmente o teor do ofício nº INC 110/2002/38370, que lhe foi enviado em 14 de Fevereiro de 2002, para efeitos do exercício daquele direito, ao qual respondeu em Março de 2002, assim o exercendo (documentos juntos sob os nºs 1 e 2 à resposta à petição de recurso);

O) Alegou ainda o INGA que não ocorre vício de forma por falta de fundamentação com violação do artigo 125º do CPA, uma vez que do acto sob recurso consta a respectiva fundamentação de facto e de direito e o Recorrente entendeu não só os motivos, elementos, como os fundamentos da decisão – tendo-os impugnado;

P) Mais referiu o INGA não ocorrer qualquer “ausência manifesta de qualquer pronúncia sobre as duas razões apresentadas em fase de audiência”, como alegado pelo então Recorrente, ora Recorrido, para fundamentar o alegado vício formal, como se apura da leitura do acto recorrido que expressamente se pronuncia sobre os argumentos alinhados pelo candidato em sede de audição prévia;

Q) Não resultou provada dos autos a alegada residência em Nisa, facto que, pelo menos, seria muito fácil de provar, por exemplo pela junção de recibos de água, electricidade, telefone, contrato de compra e venda e/ou arrendamento de imóvel, pelo que vai, igualmente, inverificado o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, pois, em 2001, o Recorrente declarou ter domicílio em Portalegre e não provou ter o alegado domicílio em Nisa;

R) Sustentou ainda o INGA que não se verificava o invocado vício de violação de lei por erro de direito, por alegada interpretação ilegal e inconstitucional (face aos artigos 3º e 266º nº 2 CRP) do teor da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, uma vez que a nóvel interpretação da norma citada, denominada “dupla limitroficidade/interpretação lata e correctiva”, aventada pelo Recorrente para fundamentar o alegado vício é manifestamente ilegal, carecendo, em absoluto, de qualquer correspondência com o espírito e/ou a letra da lei;

S) Nos autos de recurso contencioso foi proferida sentença que considerou verificado o invocado vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e inverificados os demais vícios alegados pelo ora Recorrido;

T) A sentença em apreciação julgou o recurso procedente e anulou o acto então recorrido, com o fundamento de que não aceitando (factualmente) para efeitos de atribuição das indemnizações compensatórias, a morada de Nisa, declarada pelo Recorrente em sede de audiência prévia e não admitindo a existência simultânea de dois domicílios, sendo certo que o Código Civil o permite e o Regulamento exige a simples residência do agricultor «no concelho de exploração ou em concelhos limítrofes», o acto impugnado é ilegal, por violação dos artigos 82º e 83º do Código Civil, bem como da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro;

U) Inconformado com a sentença, o INGA interpôs o presente recurso jurisdicional, por entender que a mesma viola o artigo 669º, nº 3 do CPC ao presumir uma residência que não ficou provada nos autos, não constando da factualidade assente;

V) A sentença sob recurso incorre ainda em erro de julgamento por violação de norma substantiva – artigo 9º do Código Civil – ao interpretar a alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, sem qualquer correspondência verbal na letra da norma;

W) A sentença sob recurso incorre em erro de julgamento por violação de norma substantiva – artigo 4º nº 1 alínea a) do anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro – ao sufragar que a multiplicidade de domicílios de um candidato permite a atribuição da ajuda “Indemnizações Compensatórias”;

X) A Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro estatui como objectivo, como se lê no § 2 do seu preâmbulo e na alínea a) do artigo 2º do Regulamento aprovado pela mesma Portaria, a fixação de comunidades rurais viáveis, ou seja o fim visado pela norma tem como contrapartida da percepção do subsídio a residência em zona desfavorecida;

Y) Os critérios definidos nos artigos 82º e 83º do Código Civil, de aferição do domicílio das pessoas singulares, têm aplicação subsidiária, não podendo aplicar-se validamente a multiplicidade de domicílios aí consignada para todo e qualquer efeito;

Z) In casu, os artigos mencionados têm de ser interpretados e aplicados em consonância com o bloco legal aplicável, ou seja, com o Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro;

AA) Não se questionando que as pessoas singulares, em geral, possam ter vários domicílios, o que se questiona é que, estipulando um quadro regulador a atribuição de um subsídio por se residir em determinado local, se possa ter outra residência;

BB) Não ocorre, assim, qualquer violação dos artigos 82º e 83º do Código Civil, pela simples razão de que estes normativos não são aplicáveis ao caso;

CC) Para auferir este subsídio – que os cidadãos em geral não auferem – impõe-se ter uma determinada residência em zona desfavorecida;

DD) A interpretação constante da sentença sob recurso não encontra qualquer suporte factual ou legal na alínea a) do nº 1 do artigo 4º sub judice e está manifestamente ferida de ilegalidade, porquanto não só não tem o mínimo de correspondência verbal na letra da lei, como pressupõe que o legislador consagrou um solução errada, violando assim o artigo 9º do Código Civil;

EE) A sentença recorrida incorre ainda em erro de julgamento por violação de norma substantiva da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, a qual exige a residência do agricultor candidato em zona desfavorecida e no concelho da exploração ou em concelho limítrofe;

FF) Ora, a aplicação e a interpretação dos normativos mencionados, plasmados na sentença são ilegais por manifesta violação da alínea a) do nº1 do artigo 4º do Regulamento anexo a Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, não só porque partem de premissa errada, uma vez que não ficou provado que o Recorrido residiu, em 2001, em Nisa, como porque tal interpretação subverte todo o sistema legal de atribuição de apoios financeiros, na medida em que, ao aceitar a validade de múltiplos domicílios para efeitos de atribuição dos apoios, destitui o critério da residência, eleito pelo legislador, de todo e qualquer valor e relevância;

GG) A interpretação sufragada pela sentença sob recurso, permite que um agricultor que resida em zona não desfavorecida e sem ligação ao concelho da exploração receba “indemnizações compensatórias” destinadas à promoção da agricultura e à manutenção de comunidades rurais viáveis em zonas desfavorecidas;

HH) Inviabiliza ainda os fins e objectivos a que se destinam as ajudas financeiras “indemnizações compensatórias” plasmados na Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, violando o respectivo artigo 2º do Regulamento a ela anexo e o Regulamento (CE) nº 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio (Considerando (49) e artigos 19º e 20º);

II) A interpretação e aplicação que a sentença sufraga dos normativos mencionados permite mesmo a atribuição abusiva de subsídios a quem não reúne os requisitos e condições legalmente impostas e inviabiliza qualquer controlo da atribuição dos apoios financeiros assim determinados, pelos serviços administrativos, controlo esse imposto pelo bloco legal aplicável – Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, Regulamento (CEE) nº 3508/92, do Conselho, de 27 de Novembro e no Regulamento (CEE) nº 3887/92, da Comissão, de 23 de Dezembro e Decreto-Lei nº 8/2001, de 22 de Janeiro, com a redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 202/2001, de 13 de Julho;

JJ) A sentença recorrida incorre ainda em manifesta contradição entre os fundamentos e a decisão proferida, ao considerar simultaneamente que o Recorrente “aplicou o critério legalmente definido” e “norteou a sua decisão de acordo com as imposições legais as quais não pode deixar de atender a acatar” e concluir que “o acto é ilegal por violação da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro”, pelo que é nula, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 668º do CPC ex vi nº 2 do artigo 721º do CPC;

KK) Incorre ainda a sentença sob recurso em contradição entre os fundamentos e a decisão ao considerar, simultaneamente, que o legislador na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, “apenas elegeu um critério objectivo que permite um rigoroso controlo da actividade administrativa, não se vislumbrando qualquer arbítrio naquela opção legislativa”, para depois concluir que nesse mesmo normativo “nada referindo quanto à necessidade dessa residência se considerar permanente ou exclusiva”, assim destituindo o critério legal da objectividade que antes lhe imputara, o que gera, igualmente, nulidade da sentença, nos termos da alínea c) do nº 1 do artigo 668º do CPC ex vi nº 2 do artigo 721º do CPC.

1.2. O recorrente contencioso, ora recorrido, contra-alegou, concluindo:

A) - A sentença não tem qualquer contradição entre “fundamentos e decisão”: o recorrido, ora agravante, confundiu frases da sentença, tiradas fora do contexto e tecidas em análise diferente de vícios diferentes;

B) – O art. 3º do Regulamento anexo à Portaria 46-A/2001, sobre definições dos conceitos para efeitos de aplicação do apoio “indemnizações compensatórias”, não obriga a qualquer “exclusividade”; pelo contrário permite que se considere “agricultor a título principal” quem apenas dedique metade do tempo profissional à actividade agrícola e aufira até 75% do seu rendimento e outras actividades;

C) – E do mesmo modo, em lado nenhum a referida Portaria apresenta qualquer conceito próprio ou específico de domicílio ou residência, nem exige especificamente que esta tenha de ser permanente ou exclusiva;

D) – Seja como for, a douta sentença recorrida decidiu bem ao anular o acto impugnado por erro de direito e nos pressupostos de facto, já que, por um lado, e contra a informação prestada pelo recorrente o acto apoiou-se no pressuposto errado de que, no ano de 2001, o recorrente apenas teve residência – e exclusiva – em Portalegre. Ora o recorrente tinha afirmado e documentado a permanência da sua residência em Nisa, no ano de 2001, a título principal, ainda que tivera antes arranjado também casa para a família em Portalegre;

E) – É que o Recorrido, primeiramente, parece não admitir em abstracto – como axioma – o fenómeno actual, hoje cada vez mais corrente de uma dupla residência familiar (e por razões de estudos e profissionais) : e aqui vai contra o art. 82º do CC (que não é afastado, antes pelo contrário, por noção específica da Portaria: que até permite, para o seus efeitos, ser agricultor em só 50% do tempo). E depois, como para si – erradamente – há essa “impossibilidade jurídica “ e mental, de existirem durante o ano duas residências ou residência alternada, ou o que quer que seja, mas antes, sempre e só, uma única e exclusiva, digna-se a passar a escolher, então, sem mais, ele próprio Recorrido, em concreto – e mal – qual há-de ser a única e exclusiva residência do recorrente válida…

F) – Com isto cometeu uma precipitação e um erro nos pressupostos de facto, ao afirmar por si, no acto impugnado, contra a informação do recorrente e os próprios factos e documentos exibidos, que o recorrente não teve em 2001 residência em Nisa, mas apenas e exclusivamente em Portalegre”.

1.3. O impugnante contencioso interpôs recurso subordinado apresentando alegação com as seguintes conclusões:

A) A douta sentença recorrida omitiu matéria factual relevante [para o julgamento da razoabilidade e por isso da legalidade/constitucionalidade da norma do art. 4º alínea a) do “Regulamento e Aplicação da Intervenção Indemnizações Compensatórias” anexo à Portaria 46-A/2001, de 25 de Janeiro] que deveria ter sido dada como assente, por que foi invocada, e documentada, e totalmente não contestada e aceite pelo recorrido nestes autos.

B) A saber:

(i) que o concelho de Nisa está situado – para efeitos do apoio comunitário denominado “indemnizações compensatórias” – em “zona desfavorecida” e que é neste concelho que se situa a “exploração agrícola” do recorrente;

(ii) que Portalegre (onde a entidade recorrida afirma, e mal, que o recorrente tem “exclusivamente” residência) é também concelho situado em “zona desfavorecida”;

(iii) que estes dois concelhos (ambos zonas desfavorecidas) se encontram a uma distância muitíssimo próxima um do outro; de tal modo que chega a existir menor distância entre pontos dos seus territórios do que a existente entre pontos diferentes dentro da área do mesmo concelho (de Nisa ou de Portalegre) ou dentro da área dos concelhos contíguos;

(iv) e que, de resto, a mesma realidade se passa manifestamente em outras zonas do País em que chega a haver distâncias entre pontos do mesmo concelho, muitíssimo superiores a distâncias entre pontos de concelhos vizinhos, mesmo não contíguos.

E “muitíssimo superiores” pode significar duas, três, cinco ou sete vezes superior essa distância…

(v) Ou seja, existem situações, em Portugal, de concelhos próximos mas não contíguos que por força do desenho especial das suas fronteiras, viabilizam/possibilitam uma muito menor distância, entre si, entre locais dos seus territórios, do que aquela que se pode verificar entre pontos de concelhos contíguos, ou até entre locais adentro do mesmo concelho, como é o caso que se passa entre Nisa e Portalegre;

(vi) Esta é uma realidade de facto manifesta e inegável. E está afirmada, e aceite, e documentada nos autos através do doc. 2 junto com a p.i. (mapas extraídos do “site” da Associação de Municípios): mapas 1 a 8, a fls., referentes (em mera amostragem) aos Distritos de Beja, Évora, Portalegre, Santarém, Castelo Branco, Guarda e Faro.

C) A douta sentença recorrida, com o devido respeito, julgou mal ao entender que a interpretação dada à norma do art. 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, é a interpretação correcta e “legal” e que se harmoniza com a Constituição. E por isso que o acto impugnado tem o fundamento legal “legal” suficiente. Ora, isso não é assim – na verdade:

D) O acto impugnado padece do “vício de violação de lei por erro de direito” na medida em que se apoia num segmento inconstitucional do art. 4º, nº 1 –a) do Regulamento aprovado pela Portaria nº 46-A/2001, de 15 de Janeiro;

E) Esta nova regra (art. 4º nº 1 –a/citado), tal como vem invocada, contém o profundo absurdo de atribuir a Ajuda “Indemnizações Compensatórias” a agricultores podendo morar a muitas dezenas de quilómetros ou a mais de 100 Kms de distância do local da exploração agrícola (tal como se demonstra em cada um dos 8 mapas anexos como Doc. 2 à p.i.) e deixar de fora casos de distâncias muito inferiores, de poucos quilómetros, quando exista uma língua de território de outro concelho de permeio (ainda que todos estes, sejam “zonas desfavorecidas”): pelo que essa interpretação da norma é absolutamente ilegal e inconstitucional (proibição da discriminação desrazoável e do absurdo: arts. 3º, 13º e 266º nº 2 da CRP), e não pode ela ser aplicada a um caso concreto;

F) Tal norma – com a sua expressão ora introduzida, de concelhos “limítrofes” ao da exploração (interpretada restritivamente ou à letra no sentido em que a aplica o recorrido, e admitido pela sentença) – acaba, pois, por abarcar a hipótese de aplicação dum sentido gritantemente absurdo: de situações reais idênticas, mas de resultado de aplicação inverso, sem fundamento mínimo substantivo e lógico que justifique uma diferença;

G) Um agricultor, morando em zona desfavorecida, receberá a “indemnização compensatória” se tiver a exploração agrícola em concelho contíguo, mesmo que situada longe, a mais de 100 Kms, da residência…, mas (segundo essa interpretação ou segmento normativo invocado pelo Recorrido) já não terá direito a recebê-la se a exploração se situar a menor distância, a cerca de 10 Kms da residência (e ambas em “zonas desfavorecidas”) havendo uma língua de território de outro concelho de permeio…

H) É um resultado caprichoso, uma diferenciação aleatória, que não corresponde a nenhum valor substantivo atendível, a uma qualquer justificação diferenciadora lógica, como fundamento ou como razão…

I) Ora, como tem afirmado o Tribunal Constitucional, “as diferenciações de tratamento de situações aparentemente iguais hão-de justificar-se, no mínimo, por qualquer fundamento material ou razão de ser que não se apresente arbitrária ou desrazoável, por isso contrário à justiça, e, portanto, à igualdade, de modo que a legislação (não obstante a margem de livre apreciação, que lhe fica para além desse mínimo) não se traduza em impulsos momentâneos ou caprichosos, sem sentido e consequência” (entre os mais, Ac. TC-Pleno, tirado por unanimidade, nº 336/86, de 3.12.1986; Ac. nº 155/92, de 23.04.1992 e Ac. nº 362/2000, de 11.07.2000);

J) A norma regulamentar é, mesmo, além de (ou antes de) inconstitucional, e pelas razões apontadas, contrária aos princípios (também “legais”) por que se deve reger toda a actividade administrativa, incluindo a regulamentar: arts. 5º e 6º do Código de Procedimento Administrativo, que também vedam as diferenciações arbitrárias, sem fundamento objectivo lógico, ou válido; é por isso, ilegal.

K) E esta norma regulamentar ofende também manifestamente, o direito europeu que visa aplicar (art. 14º do Regulamento CE nº 1257/1999, do Conselho, de 17 de Maio de 1999): ao erigir como conexão essencial às zonas classificadas como “desfavorecidas”, o critério da residência (e não, como na legislação comunitária de base, o critério de localização da actividade/exploração agrícola): e com isso permitindo, afinal, que uma exploração agrícola situada em zona rica, ou não desfavorecida, venha a beneficiar do apoio comunitário “indemnização compensatória”, desde que em território contíguo ao da residência do agricultor, situado este, só, em zona desfavorecida; e ao vedar o acesso a tal apoio comunitário, a agricultor com residência e actividade/exploração agrícolas, ambas, em zona desfavorecida, mas em que os concelhos não sejam contíguos – ainda que muito próximos, ou até muito mais próximas, os locais de residência e actividade/exploração agrícolas…

L) Deve, por isso, este segmento normativo do art. 4º nº 1 al a), tal como interpretado pelo recorrido e aceite na douta sentença, ser desaplicado e anulado o acto impugnado que o aplicou.”

1.4. No recurso subordinado contra-alegou o Vogal do Conselho Directivo do INGA, concluindo:

A) O presente recurso subordinado vai interposto da sentença proferida nos autos à margem referenciados, na parte em que julgou inverificado o vício de violação de lei alegado pelo Recorrente que lhe imputa omissão de pronúncia – por omissão de fixação de alegada matéria factual – e interpretação ilegal e inconstitucional da al. a) do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, com violação dos artigos 2º, 13º e 266º CRP.

B) A questão controvertida nos presentes autos é o direito à percepção do subsídio por agricultor de zonas desfavorecidas, que tem como pressupostos legais e factuais da sua atribuição, a existência de uma determinada residência – no concelho de exploração ou do concelho limítrofe – com o objectivo da manutenção de comunidades rurais viáveis (§ 2º ao preâmbulo da Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro e artigo 4º do Regulamento a ela anexo);

C) Até ao ano 2000, apesar de o Recorrente em causa ter – desde 1996 – como residência a morada de Portalegre, a ajuda denominada “indemnizações compensatórias” foi-lhe concedida, porquanto, nos termos do regulamento vigente até aquele ano, ou seja, nos termos da Portaria nº 195/98, de 24 de Março, a ajuda era atribuída aos “agricultores a título principal que residam, ou tenham a sua sede, em região desfavorecida e explorem, pelo menos, 2 ha de superfície agrícola útil”, requisitos que o Recorrente reunia, e que lhe permitiram ter direito à ajuda mencionada até 2000.

D) Em 2001, entrou em vigor a Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, que revogou, expressamente, no seu artigo 3º, a secção II do capítulo V da Portaria nº 195/98, de 24 de Março, que regulou as indemnizações compensatórias concedidas até 2000 e introduziu um requisito adicional nas condições de acesso aos agricultores que residem ou tenham a sua sede em zona desfavorecida, acrescentando “e, no concelho de exploração ou em concelho limítrofe”, como forma de atingir o objectivo de manutenção de comunidades rurais viáveis, que sempre pressupõe a fixação ao local de exploração ou concelho confinante.

E) Os requisitos para auferir a indemnização compensatória, vulgo subsídio, deixaram de ser alternativos e passaram a ser cumulativos, pelo que, como detentor de uma exploração agrícola em Nisa, para preencher os requisitos legais para a concessão da ajuda “indemnizações compensatórias”, o beneficiário teria de, em 2001, ter residência no concelho de exploração ou nos concelhos limítrofes, o que não sucede no caso vertente: o Recorrente não provou ter residência nem em Nisa, nem em concelho limítrofe;

F) O Recorrente interpôs recurso do acto de indeferimento da candidatura que apresentou para o ano de 2001, o qual tinha como fundamento a não residência no concelho da exploração ou em concelho limítrofe e portanto o não preenchimento do requisito previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro;

G) O Tribunal “a quo” veio a considerar verificado o vicio de violação de lei por erro sobre os pressupostos, com o fundamento de que é lícito ter varias residências e inverificados os demais vícios alegados;

H) A ora Recorrida interpôs recurso por sufragar que sendo lícito ter várias residências, não é lícito não ter residência num determinado local, se para tal se aufere um subsídio;

I) Quanto à alegada omissão de pronúncia invocada pelo Recorrente subordinado, por não especificação de matéria factual relevante, impõe-se referir que o Recorrente pretendia que fossem especificadas opiniões, conclusões e considerações que não consubstanciam matéria de facto, pelo que bem andou a sentença recorrida ao decidir, como decidiu, neste segmento;

J) Acresce que o ora Recorrido impugnou o valor probatório dos documentos juntos pelo Recorrente, como se apura de artigos 12º, 14º, 24º a 29º e 75º a 86º da resposta à petição de recurso, que aliás o dão como residente em … Lisboa!

K) Quanto ao doc. nº 13, expressamente impugnado, o ora Recorrido louvou-se no entendimento do Supremo Tribunal de Justiça, (cfr. Ac. do STJ de 5 de Julho de 2000 – Procº nº 7/2000), não provando o facto jurídico da residência permanente, sublinhando as declarações díspares do Recorrente que ora pretende residir em Lisboa, ora em Portalegre, ora em Nisa (a artigos 85º da p.r.);

L) Aliás, o Recorrente pretendia, na sua elucidativa expressão, que fossem especificadas afirmações: ora as afirmações não são especificáveis, mas sim os factos.

M) Acresce e sem conceder, que o Recorrente não só não identificou o concreto articulado onde efectuou tais alegações, como as referidas opiniões, conclusões e considerações são irrelevantes para os autos, posto que mesmo à luz da tese que sufraga, nunca alegou e, portanto, também nunca provou, a distância entre a sua exploração e a residência;

N) Resulta da factualidade assente pela sentença recorrida que o beneficiário alterou em 1996 a sua residência para Portalegre e que foi entre a notificação do projecto de decisão e indeferimento e o exercício do direito de audição prévia que veio alterar a sua residência … para Nisa (alterou a morada para Nisa em 13 de Março de 2002 – a nºs 8 da factualidade assente – e apresentou o requerimento exercendo o direito de audiência prévia a 14 de Março de 2002 –a nºs 9 da factualidade assente);

O) Ou seja, confrontado com o facto de não reunir os pressupostos para a atribuição de subsídio – a residência no concelho de exploração ou em concelhos limítrofes – o beneficiário da ajuda mais não fez do que alterar a declaração, ficando afinal por saber onde reside o Recorrente: Nisa, Portalegre, Lisboa… e sendo certo que a referida declaração de alteração é incompatível com a anterior;

P) Certo é que o Recorrente para auferir o subsídio tem de ter residência no concelho de exploração ou em concelho limítrofe; de outra forma não há motivo para auferir um subsídio pela residência num determinado local;

Q) Da factualidade assente pela sentença sob recurso, não se retira como provada a residência em Nisa no ano de 2001: em ponto algum ela vai especificada;

R) No entender do Recorrente, ocorre ainda que a interpretação dada pela sentença de 14 de Abril de 2004 do Tribunal Administrativo, sob recurso, à alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, está eivada do vício de violação de lei – violação dos artigos 2º, 13º e 266º da Lei Fundamental;

S) Apesar de invocar um suposto vício de violação de lei, o Recorrente nunca identifica qual a lei violada, não sendo suficiente uma genérica alegação e vício de violação de lei por inconstitucionalidade de norma contida na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, por contraditória ao princípio da igualdade, da não discriminação arbitrária e ao princípio da razoabilidade – artigos 2º, 13º e 266º/2 da Constituição, pelo que o presente recurso sempre terá de improceder;

T) Tais violações vão inverificadas, pois não só o artigo em causa não põe em crise o Estado de Direito (artigo 2º), como não ocorre discriminação (artigo 13º), nem actuação administrativa sem base legal;

U) O Recorrente reitera não entender o princípio da legalidade quando vem apoiar-se no percurso legislativo e nomeadamente na letra da Portaria nº 135/90, de 4 de Março, que vigorou até 30 de Janeiro de 2001 e que a este propósito dispunha “poderem beneficiar de indemnizações compensatórias os agricultores a título principal que residam (ou tenham a sua sede) em região desfavorecida e explorem, pelo menos 2 ha de superfície agrícola útil”;

V) O que o espírito do legislador comunitário pretende é precisamente fixar comunidades rurais, compensar o exercício da actividade em zonas desfavorecidas – i.e., os que se dedicam a tal exercício ou seja, os agricultores – e não propriamente “as zonas desfavorecidas” o que seria totalmente desprovido de sentido;

W) É precisamente neste sentido que como o próprio Recorrente refere – ponto 7 das suas Alegações – que a legislação comunitária evolui dando lugar ao Regulamento do Conselho de Ministros nº 1257/99, de 17 de Maio de 1999, que obviamente levaram, nos termos gerais da recepção das normas comunitárias, a uma adaptação do panorama legislativo português;

X) A lei estipula na alínea a) do nº 1 do artigo 4º, como requisitos cumulativos, para a concessão da ajuda denominada “indemnizações compensatórias”: a residência ou sede em zona desfavorecida e no concelho da exploração ou em concelhos limítrofes;

Y) Ou seja, o critério legalmente definido é a residência do candidato em zona desfavorecida e no próprio concelho da exploração ou em concelho limítrofe; o legislador escolheu, propositada e conscientemente, o critério da residência do agricultor candidato em determinado e concreto local, exactamente para evitar abusos e expedientes; porque auferiria então um cidadão um subsídio, em função da residência – isto é da fixação a um local – se pudesse ter várias?

Z) A interpretação conferida pelo Recorrente à norma legal em apreço está ela manifestamente ferida de ilegalidade, porquanto não só não tem um mínimo de correspondência verbal na letra da lei, como pressupõe que o legislador consagrou uma solução errada, claramente contrariando os nºs 2 e 3 do artigo 9º do Código Civil;

AA) Por outro lado, não se pode esquecer que a legislação em causa regulamenta a concessão de ajudas comunitárias, pelo que os critérios legais têm de ser escrupulosamente cumpridos, não podendo ser objecto de interpretação em sentido lato, como pretende o Recorrente, sob pena de manifesta fraude à lei e é esta vinculação à lei e aos estritos critérios legais a que o INGA está obrigado;

BB) E nem se alcança por que motivo alega o Recorrente a violação dos artigos 2º, 13º e 266º nº 2 da Constituição da República Portuguesa, uma vez que os mesmos foram integralmente observados e impõem, precisamente, a prática do acto ora em causa, nos moldes em que foi efectuado;

CC) Quanto à alegada violação do princípio da igualdade plasmado no artigo 13º da Lei Fundamental, se o INGA tivesse, como pretende o Recorrente, concedido a ajuda por si peticionada, estaria – aí sim – a violar o disposto no mencionado artigo 13º da CRP, porquanto estaria a beneficiar ilegalmente o Recorrente, concedendo-lhe um tratamento diferente do que concedeu aos restantes candidatos, a todos, sem qualquer fundamento na lei;

DD) Por último, e no que concerne ao invocado nº 2 do artigo 266º da CRP, cumpre referir que, mais uma vez, não assiste razão ao Recorrente, porquanto a prática do acto sob recurso resulta, precisamente, da imposição consagrada nesse normativo;

EE) A decisão vertida no acto recorrido é maioritariamente vinculada, porquanto resulta da simples e linear aplicação da lei, não relevando qualquer discricionariedade que a entidade recorrida pudesse deter;

FF) Pelo que, também por este motivo devem improceder as alegadas violações dos princípios da “proibição do arbítrio”, da “discriminação absurda ou da não discriminação arbitrária”, da “igualdade” e da “razoabilidade” (ínsito no “princípio da Justiça” e do “Estado de direito”), bem como as invocadas “pura contradição”, “arbitrariedade sem razões” e “discriminação absurda” (sic) aliás nunca fundamentadas.

1. 5. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer, nos seguintes termos:

“São dois os recursos jurisdicionais interpostos: o recurso principal interposto pela autoridade recorrida, e, o recurso subordinado interposto pelo recorrente contencioso.

Começando pelo recurso principal, parece-nos que improcedem as nulidades da sentença a que aludem as conclusões JJ) e KK) das alegações.

Entre os vários vícios imputados ao acto recorrido alegou o recorrente contencioso:

- vício de violação de lei, por alegada interpretação inconstitucional da alínea a) do nº 1 do art. 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25.01, que foi julgado improcedente pela sentença, e,

- vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, que foi julgado procedente pela mesma decisão.

Ora, foi em sede de apreciação daquele primeiro vício, julgado improcedente, que a sentença ponderou que a Administração aplicou o critério legalmente definido para a apreciação de todos os pedidos, não tendo nesta medida violado qualquer vinculação legal ou constitucional, nomeadamente o princípio da razoabilidade, pois norteou a sua decisão de acordo com as imposições legais às quais não pode deixar de atender e acatar (cfr. fls. 255).

Atendendo ao contexto em que foram proferidas as considerações em causa – fora do âmbito de apreciação do vicio julgado procedente – não ocorre a contradição e consequente nulidade, alegadas na conclusão JJ).

E improcede, ainda, a nulidade invocada na conclusão KK), visto a contradição defendida não consubstanciar contradição entre os fundamentos e a decisão tal como a prevê a alínea c) do nº 1 do art. 668º do CPC.

No mais subscrevo a tese da sentença recorrida, quer no tocante à decisão, quer quanto aos fundamentos em que assentou.

Sendo certo, embora, que o atestado de residência não constitui, neste caso, documento autêntico, por falta de requisitos legais – dado não ter sido precedido de deliberação da Junta de Freguesia e não ter sido assinado pelo Presidente da Junta – em conformidade com o art. 34º, nº 6, alínea p), e com o art. 38º, nº 1, alínea n), ambos da Lei nº 169/99, de 18.09, não deixa, por isso, de ter força probatória, à luz do art. 371º, nº 1, in fine, do C. Civil.

A atestação resultou de juízo do documentador formado sobre informações colhidas, sendo que este elemento de prova terá de ser conjugado com outros factos, como:

- o facto de no Bilhete de Identidade, emitido no início do ano 2002 e ainda antes da notificação para efeitos do art. 100º do CPA, constar já a residência em Nisa,

- o facto de o cartão de eleitor (a que se refere no exercício do direito de audiência e de que juntou fotocópia) revelar que o interessado desde 1993 se encontra recenseado em Nisa, na freguesia de Nossa Senhora da Graça, uma freguesia situada na própria vila de Nisa, tendo sido, assim, esta localidade que tem vindo a relevar para efeitos de cumprimento de um dever cívico fundamental.

Tal como entendeu a sentença, parece-nos ser de dar como certo – para efeitos de indemnizações compensatórias, relativamente ao ano de 2001 – ter tido o interessado duas residências, nesse ano: uma em Nisa, outra em Portalegre.

E não nos parece que este entendimento se mostre contrário ao fim prosseguido pela norma da alínea a) do nº 1 do art. 4º do Regulamento de Aplicação da Intervenção Indemnizações Compensatórias do Programa de Desenvolvimento Rural aprovado pela Portaria nº 46-A/2001, de 25.01, tal como defende a autoridade recorrente.

A manutenção das comunidades rurais, que o citado Regulamento visa prosseguir, não envolve exclusivamente o núcleo estrito dos agricultores directamente beneficiados com as ajudas, mas toda a população ligada ao desenvolvimento rural e à criação de emprego nas zonas apoiadas.

Com efeito:

O diploma regulamentado, o DL nº 8/2001, de 22.01, que estabeleceu as regras de aplicação do Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS) para o período de 2000 a 2006, refere na nota preambular:

“O RURIS prosseguirá um conjunto de objectivos específicos, dos quais se salienta o reforço da competitividade das actividades e fileiras agro-ambientais, o incentivo à multifuncionalidade das explorações agrícolas, a promoção da qualidade e inovação da produção agro-florestal e agro-rural, a valorização do potencial especifico e diversificação económica dos territórios rurais, a melhoria das condições de vida e rendimento dos agricultores e das populações rurais e o esforço da organização e iniciativa dos agricultores e outros agentes do desenvolvimento rural”.

Por outro lado, o Regulamento (CE) nº 1257/1999 do Conselho, de 99.05.17, que estabeleceu o próprio quadro do apoio comunitário a favor de um desenvolvimento rural sustentável, refere nas considerações prévias ao articulado que “a política de desenvolvimento rural deve ter por objecto restabelecer a reforçar a competitividade das zonas rurais e, por conseguinte, contribuir para a manutenção e criação de emprego nessas zonas” (cfr. nº 6).

Não se vê, assim, que haja razão para excluir o interessado do âmbito da alínea a) do nº 1 do art. 4º do citado Regulamento com base no facto de ter residência em Portalegre, além de residência em Nisa, no concelho da exploração que desenvolve.

Em razão de todo o exposto, figura-se-nos que deverá ser negado provimento ao recurso principal, ficando em nosso entender, por essa via, prejudicado o conhecimento do recurso subordinado.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. O recorrente, em requerimento recebido em 20 de Fevereiro de 2002 pela Associação dos Agricultores do Distrito de Portalegre e com registo de entrada no Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA) datado de 2 de Março de 2001, candidatou-se, na qualidade de agricultor, à atribuição, referente ao ano de 2001, das indemnizações compensatórias previstas na Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, compreendidas no programa RURIS, para tanto alegando ser detentor de uma exploração agrícola em Nisa – cfr. documento de fls. 226, que aqui se dá por reproduzido -, como aliás vinha fazendo ao longo de vários anos.

2. Em formulário de identificação do agricultor para efeitos de candidaturas a ajudas datado de 13 de Abril de 1993, o recorrente indicou como morada «..., ..., Espírito Santo-Nisa».

3. Em formulário de identificação do agricultor para efeitos de candidaturas a ajudas datado de 21 de Fevereiro de 1996, o recorrente indicou como morada «..., nº ..., São Lourenço – Portalegre».

4. O formulário de 1996 contém a especificação do seguinte teor: «Só devem preencher este impresso os agricultores que pela 1ª vez se candidatam às seguintes ajudas (…) ou aqueles que pretendam alterar dados já comunicados anteriormente».

5. Na identificação do agricultor para efeitos de candidaturas a ajudas (MODELO N2001, Relatório de Controlo – cfr. anexo 8 do processo instrutor), consta como morada do mesmo «..., nº ..., São Lourenço – Portalegre».

6. O concelho de Portalegre não confina com o concelho de Nisa.

7. O recorrente foi notificado da intenção de indeferimento da sua candidatura e convidado a pronunciar-se em audiência prévia por ofício nº INC110/2002/38370 do INGA, datado de 14 de Fevereiro de 2002, que consta de fls. 130 dos autos e no Anexo 2 do processo instrutor, que aqui se dá por reproduzido, e cujo teor é o seguinte:

«ASSUNTO: Indemnizações Compensatórias – Ano 2001

Audiência prévia nos termos dos arts. 100º ss do Código do Procedimento Administrativo

“De acordo com a regulamentação comunitária e nacional aplicável (…) procedeu este Instituto a um controlo administrativo da sua candidatura às Indemnizações Compensatórias relativa ao ano de 2001.

Como resultado desse controlo e de acordo com os elementos existentes, constatou-se a(s) anomalia(s) em Anexo a(s) qual(ais) poderá(ão) conduzir a reduções/anulação na atribuição da Ajuda a que se candidata.

Assim, nos termos e para os efeitos dos arts. 100º e ss do Código do Procedimento Administrativo, fica V.Exa. notificada da intenção deste Instituto (…) podendo informar por escrito o que lhe oferecer, no prazo máximo de 10 dias úteis (…)».

Em anexo, consta documento cujo teor é o seguinte:

«Anomalias detectadas em sede de Controlo Administrativo

Campanha 2001

Ofício: INC110/2002/38370 (…)

Nome: ... (…)

REQ. NÃO RESIDE CONC DA EXPLORAÇÃO NEM CONC. LIMIT.»

8. Em formulário de identificação do agricultor para efeitos de candidaturas a ajudas datado de 13 de Março de 2002, o recorrente alterou a sua morada para «..., ..., Espírito Santo – Nisa».

9. O recorrente apresentou resposta ao mencionado ofício nº INC110/2002/38370 por requerimento datado de 14 de Março de 2002 e chancelado com o registo de entrada no INGA em 18 de Março de 2002, dirigido ao Conselho Directivo do INGA, nos termos do documento que consta do Anexo 2 do processo instrutor, cujo teor é o seguinte:

«Pelo Ofício em referência é anunciada ao destinatário – em fase procedimental obrigatória de “audiência prévia” à decisão final – a possibilidade ou intenção de não atribuição, pelo INGA, da “indemnização compensatória” relativa ao ano de 2001, pelas razões que aí se aludem.

Tais razões resumem-se na alegada “anomalia” transcrita no Anexo que acompanha aquele Ofício sob o nº de Guia 1897 – e que diz o seguinte (em modelo telegráfico, que ora se completa): “O Requerente não reside no Concelho da Exploração nem em concelho limítrofe”

Essa informação porém não é em absoluto correcta.

Contêm um lapso. De facto, embora também esporadicamente, tivesse e tenha residência em Portalegre, a verdade é que o requerimento nunca deixou de ter residência habitual em Nisa.

É certo que a sua mulher, médica, além de trabalhar em Nisa, trabalha também (e principalmente) em Portalegre, onde possui uma casa de morada e onde estudam as duas filhas menores; e onde, em muitos casos, por facilidade logística, também aí é recepcionada correspondência. E é certo que o requerente, em, vários contactos, também usa (tal como usa a morada da casa de Nisa) a morada da capital do Distrito, onde aliás foi membro de órgãos sociais de associação de Agricultores.

Mas isso não invalida de modo nenhum que a sua residência principal seja em Nisa. Ai o requerente toma a maioria das refeições, dorme e passa a maior parte do tempo: em Nisa – onde tem, como se disse, casa de morada e domicílio (na morada acima indicada: ..., nº ... e onde tem organizada a sua vida e a sua base de vida.

E é no município de NISA, e sempre assim foi desde há 12 anos (antes era em Lisboa), que sempre votou em todas as eleições, quer presidenciais, quer legislativas, quer autárquicas: aí está recenseado. Porque aí reside. Independentemente, pois, da eventual residência, para estes efeitos de recenseamento (e também está recenseada em Nisa) ou outros, da sua mulher.

Assim, contrariamente ao que se afirma no Ofício que ora lhe foi comunicado, não está correcto o elemento do processo, ou a alegada “anomalia” de que o requerente não tenha residência em Nisa.

Como se disse acima, tem domicílio habitual e principal em Nisa; e tem também domicílio, é verdade, em Portalegre. A sua residência é Nisa e é em Portalegre; mas é mais em Nisa, no que lhe diz respeito a si, do que em Portalegre.

De resto, e como se sabe, nem a lei exige que o domicílio ou a residência de um cidadão tenha obrigatoriamente de ser um só e exclusivo, num único sítio; pode ser alternadamente ou periodicamente em mais do que um, ou ocasional). E não estaria bem, nem seria justo, nem poderá acontecer que o particular venha a ser prejudicado, para estes efeitos, por uma situação deste tipo, ou semelhante, perfeitamente legítima.

Junta-se, para os efeitos que forem julgados convenientes, Atestado de Residência em Nisa, cópia de cartão de eleitor, e cópia de Bilhete de Identidade.

Assim,

Requer-se a V. Exª que sejam corrigidos os elementos do seu processo identificativo, no sentido de tomar como residência (principal) do requerente, já desde o ano de 2001 – que é o que está agora em causa – o domicílio acima referido, da ..., nº ..., em Nisa (…)»

10. Anexou à referida resposta, entre outros documentos, o atestado de residência passado pela junta de freguesia de Espírito Santo datado de 8 de Março de 2002, que consta de fls. 143 dos autos e aqui se dá por reproduzido, cujo teor é o seguinte:

«A Junta de Freguesia de Espírito Santo atesta, por informações colhidas que ... (…) reside nesta freguesia há mais de 1 ano na ..., nº ... 6050 NISA».

11. A sua candidatura foi indeferida por despacho do Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, de 16 de Outubro de 2002, que consta de fls. 16 dos autos e aqui se dá por reproduzido, cujo teor é o seguinte:

«...

... Nº

ESPÍRITO SANTO

6050- 350 NISA

Assunto: Indemnizações Compensatórias – Campanha de 2001

... – NINGA 311755

Decisão Final

Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado, cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

Através do ofício nº -INC 110/2002/38370, de 2002/02/14, foi V. Exa notificado nos termos e para os efeitos dos arts. 100º e ss. do Código do Procedimento Administrativo da intenção deste Instituto aplicar as sanções previstas na regulamentação comunitária e nacional, nomeadamente nos termos do disposto no art. 8º e/ou 9º do Reg (CE) nº 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro, no Decreto-Lei nº 8/2001, de 22 de Janeiro e/ou Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro.

Tal intenção encontrou fundamento nas conclusões do controlo administrativo, realizado por este Instituto, o qual permitiu apurar uma situação de não satisfação das condições de acesso à intervenção Indemnizações Compensatórias, campanha 2001.

Com efeito, a sua residência é no concelho de Portalegre e a exploração agrícola localiza-se exclusivamente no concelho de Nisa, zona desfavorecida, que não é contíguo ao concelho da residência, o que corresponde a uma situação de incumprimento da legislação aplicável, concretamente a alínea a) do ponto 1 do art. 4º do Regulamento da Aplicação da Intervenção Indemnizações Compensatórias anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, que define os beneficiários e as condições e acesso, e estabelece que “Residam ou tenham a sua sede em zona desfavorecida e no concelho de exploração ou em concelhos limítrofes”.

Considerando que a resposta apresentada por V. Exa ao ofício supra referido, recepcionada neste Instituto a 18 de Março de 2002, com o nº 22787, não põe em causa as conclusões daquele controlo, determina-se não proceder ao pagamento da ajuda e para a campanha referenciadas em epígrafe

2.2. O DIREITO

2.2.1. No recurso principal, a autoridade recorrida, ora recorrente, vem dizer que a sentença recorrida padece da nulidade prevista no art. 668º/1/c) do CPC.

Argumenta, em primeiro lugar, que há oposição entre os fundamentos invocados e a decisão proferida, suportando a conclusão nos seguintes extractos:

A- “(…) A Administração aplicou o critério legalmente definido para a apreciação de todos os pedidos, não tendo nesta medida violado qualquer vinculação legal ou constitucional (…) Finalmente, cumpre referir que tendo a decisão recorrida se baseado no pressuposto que o recorrente reside no concelho de Portalegre, que não se pode qualificar limítrofe ao concelho de Nisa, local da exploração agrícola, por com ele não confinar, e por esta razão considerou que o recorrente não preenchia o requisito previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento, não lhe concedendo o benefício ao qual se candidatou, a Administração aplicou o critério legalmente definido para a apreciação de todos os pedidos, não tendo nesta medida violado qualquer vinculação legal ou constitucional, nomeadamente o princípio da “razoabilidade”, pois norteou a sua decisão de acordo com as imposições legais às quais não pode deixar de atender e acatar”.

B” (…) De tudo o exposto é forçoso concluir que o iter cognoscitivo e decisório que levou a entidade recorrida a desconsiderar, para efeitos de atribuição da compensação mencionada, o domicílio de Nisa, padece de erro, quer de facto, quer de direito. (…) Pelo que, não aceitando (factualmente), para efeitos de atribuição de indemnizações compensatórias, a morada de Nisa, declarada pelo recorrente em sede de audiência prévia, e não admitindo a existência simultânea de dois domicílios, sendo certo que o Código Civil o permite e o Regulamento exige a simples residência do agricultor “no concelho da exploração ou em concelhos limítrofes”, o acto impugnado é ilegal, por violação dos artigos 82º e 83º do Código Civil, bem como da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 Janeiro”.

Face a estes trechos da sentença alega a recorrente ser forçoso concluir pela manifesta oposição entre os fundamentos e a decisão pois não alcança “como pode a sentença considerar simultaneamente que o INGA “aplicou o critério legalmente definido” – na alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro – “para a apreciação de todos os pedidos, e norteou a sua decisão de acordo com as imposições legais às quais não pode deixar de atender e acatar”, para depois decidir que o mesmo “acto é ilegal por violação da mesma “alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro”.

Mas não tem razão.

Se contextualizarmos os dois extractos do discurso justificativo, de pronto verificamos que o primeiro serve à apreciação do alegado vício decorrente de uma interpretação inconstitucional do art. 4º /1/a) da Portaria 46-A/2001 de 25 de Janeiro, por suposta violação dos princípios da justiça e da igualdade e o segundo ao julgamento do vício de violação da lei por incorrecta interpretação e aplicação do conceito legal de residência, para efeitos de atribuição de indemnizações compensatórias.

A sentença diz, num primeiro tempo (a páginas 254/255) que a norma não é inconstitucional e que a Administração agiu de “acordo com as imposições legais às quais não pode deixar de atender”. Neste contexto, com a afirmação de que a autoridade recorrida não violou qualquer “vinculação legal ou constitucional, nomeadamente o princípio da razoabilidade”, quer a sentença significar que a Administração exerceu um poder vinculado, sem margem de conformação, domínio de acção no qual aqueles princípios não têm relevo autónomo.

Num segundo tempo, pressuposta a legalidade constitucional da norma em causa, a sentença concluiu que a Administração, excluindo o interessado do universo de beneficiários das indemnizações compensatórias, em razão de não ter considerado (i) a residência em Nisa e (ii) que essa residência, não exclusiva, preenchia o requisito previsto no art. 4º/1/a) da Portaria nº 46-A/2001, errou na apreciação do pressuposto de facto e na interpretação e aplicação da lei.

Não há qualquer oposição entre estes fundamentos. Ao contrário do que defende a recorrente, da consideração que a Administração aplicou o critério legal válido e vinculativo (e não outro) não é forçoso inferir que, na situação concreta, a autoridade fez boa interpretação da lei e correcta subsunção dos factos ao critério normativo em causa.

A autoridade recorrente filia ainda a nulidade da sentença, noutra outra contradição que radica nos seguintes trechos da fundamentação:

(i) “ Mais acresce que, tendo-se limitado a escolher como um dos elementos de referência na apreciação e tratamento dos pedidos dos agricultores a localização da sua residência, o legislador apenas elegeu um critério objectivo que permite um rigoroso controlo da actividade administrativa, não se vislumbrando qualquer arbítrio naquela opção legislativa”.

(ii) “ Por outro lado, a alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro apenas exige que os agricultores candidatos às indemnizações compensatórias aí previstas tenham residência no concelho de exploração ou em concelhos limítrofes, nada referindo quanto à necessidade dessa residência se considerar “permanente” ou “exclusiva”.

Alega a recorrente que “se a residência não for exclusiva não é atingido o objectivo de manutenção de comunidades rurais, nem faz sentido a percepção de um subsídio em função justamente da residência, o que consubstancia, uma vez mais, oposição entre os fundamentos invocados e a decisão proferida, com a consequente nulidade da sentença”.

Ora, é manifesto que, na lógica interna, não há qualquer contradição entre estes termos da sentença. A primeira proposição não repudia a segunda. A objectividade do critério, tanto é possível relevando a residência permanente, a residência exclusiva, ou ambas.

Poderá, porventura, a lei não consentir como elemento de referência, senão a residência exclusiva. Mas, então haverá erro de julgamento e não vício lógico.

Em suma: não há nulidade, porque a construção da sentença não se mostra viciosa. Os fundamentos invocados pelo juiz não conduziriam logicamente a resultado oposto ao resultado expresso (cfr. Alberto dos Reis, in “Código de Processo Civil”, anotado, V., p. 140).

2.2.2. À sentença vem ainda atribuída a violação da norma do art. 659º/3 do C.P. Civil, “ao presumir uma residência que não ficou provada nos autos, não constando da factualidade assente”.

Ora, não há dúvida que a sentença foi construída no pressuposto que estava provado que o recorrente contencioso era residente também em Nisa. Na verdade, veja-se a propósito o seguinte extracto, a fls. 268:

“(…) De tudo o exposto é forçoso concluir que o iter cognoscitivo que levou a entidade recorrida a desconsiderar, para efeitos de atribuição da compensação mencionada, o domicílio de Nisa, padece de erro, quer de facto, quer de direito.

Efectivamente, dúvidas não há quanto à localização da exploração agrícola do recorrente – esta situa-se, como aliás a entidade recorrida reconhece, no concelho de Nisa. Por outro lado, resulta claro que o recorrente tem residência não só em Portalegre, como também em Nisa: a decisão final foi enviada pela entidade recorrida e recebida pelo mesmo naquela morada.

Mais acresce que, para comprovar as suas declarações, o recorrente juntou atestado comprovativo da residência em Nisa (…)”

Dito isto, apreciaremos a alegação da autoridade recorrente na sua dupla implicação, de forma e de mérito.

Sob o ponto de vista formal, a circunstância do facto relevante e considerado na fundamentação – residência em Nisa - não fazer parte do elenco da matéria discriminada no ponto III da sentença, com a epígrafe “Factualidade Apurada”, traduz-se numa mera imperfeição técnica, que não afecta a validade daquela (cfr., neste sentido, o acórdão STA de 2001.03.08 – recº nº 46 656).

Quanto ao mérito, entendemos que inexiste erro de julgamento, em matéria de facto. Por um lado, como bem diz a Exmª Procuradora Geral – Adjunta, no seu parecer a fls. 589, o documento passado pelo Presidente da Junta, o Bilhete de Identidade emitido no início de 2002, antes da notificação para os efeitos do art. 100º CPA, o cartão de eleitor com recenseamento em Nisa desde 1993, são elementos convergentes que dão forte sinal de que o requerente da compensação indemnizatória, mantém residência em Nisa. Convicção que, por outro lado, sai reforçada pela circunstância, ponderada na sentença e aceite pela recorrente que a não contradita, de o interessado ter sido notificado da decisão final na morada por ele indicada, em Nisa.

2.2.3. Por último, o erro de julgamento de direito que vem assacado à sentença.

Nesta parte, o essencial do juízo decisório está condensado nos seguintes trechos:

(…) Como refere a Digna Magistrada do MP no seu douto parecer final, o nº 1 do artigo 82º do Código Civil permite a residência alternada em lugares diversos, estabelecendo para esses casos que o domicílio da pessoa se considera (indistintamente) em qualquer desses locais.

Por outro lado, a alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001 de 25 de Janeiro apenas exige que os agricultores candidatos às indemnizações compensatórias aí previstas tenham residência no concelho da exploração ou em concelhos limítrofes, nada referindo quanto à necessidade dessa residência se considerar “permanente” ou “exclusiva”.

“(…) Pelo que, não aceitando (factualmente), para efeitos de atribuição de indemnizações compensatórias, a morada de Nisa, declarada pelo recorrente em sede de audiência prévia, e não admitindo a existência simultânea de dois domicílios, sendo certo que o Código Civil o permite e o Regulamento exige a simples residência do agricultor “no concelho da exploração ou nos concelhos limítrofes”, o acto impugnado é ilegal, por violação dos artigos 82º e 83º do Código Civil, bem como da alínea a) do nº 1 do artigo 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 46-A/2001 de 25 de Janeiro.”

A Administração não aceita esta decisão, opondo-lhe, no essencial, os seguintes argumentos:

(i) a interpretação perfilhada não tem qualquer correspondência verbal;

(ii) o fim visado pela norma tem como contrapartida da percepção do subsídio a residência em zona desfavorecida;

(iii) os artigos 82º e 83º do C. Civil não são aplicáveis ao caso;

(iv) a solução subverte todo o sistema legal de atribuição de apoios financeiros, na medida em que, ao aceitar a validade de múltiplos domicílios para efeitos de atribuição dos apoios, destitui o critério da residência, eleito pelo legislador, de todo e qualquer valor e relevância, permitindo que um agricultor que resida em zona não desfavorecida e sem ligação ao concelho de exploração receba “indemnizações compensatórias” destinadas à promoção da agricultura e à manutenção de comunidades rurais viáveis em zonas desfavorecidas e

(v) inviabiliza qualquer controlo da atribuição dos apoios financeiros, pelos serviços administrativos.

Pela nossa parte, entendemos que estes motivos não abalam a decisão do tribunal a quo.

Nos termos do disposto no art. 4º/1/a) do Regulamento aprovado pela Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, «podem beneficiar das ajudas previstas neste Regulamento os agricultores, em nome individual ou colectivo, que, entre outros requisitos, «residam ou tenham a sua sede em zona desfavorecida e no concelho de exploração ou em concelhos limítrofes”.

No caso em apreciação está assente que o requerente, ora recorrido, reside alternadamente em Portalegre e em Nisa. E a questão central é da de saber se a sua residência habitual, mas sem exclusividade, no concelho de Nisa, lhe assegura, de acordo com a previsão legal, o direito às ajudas compensatórias.

Ora, em primeiro lugar, a letra da lei não distingue entre residências. Donde que, ao contrário do que vem alegado pela autoridade recorrida, o texto normativo, que é o ponto de partida e o limite da actividade interpretativa (art. 9º C. Civil), consente a interpretação perfilhada na sentença, com o sentido mais abrangente, de que no conceito de residência, está incluída, também, a residência habitual alternada, não exclusiva. O vocábulo “residência”, sem outra especificação, dá suporte verbal à solução da primeira instância. E, num primeiro passo para reconstituir o pensamento legislativo, haverá de notar-se que a residência habitual alternada em locais distintos é um dado sociológico cada vez mais frequente na vida moderna e que mereceu há muito a atenção da lei civil (art. 82º nº 1 do C. Civil) que equiparou os diversos lugares de residência, considerando a pessoa domiciliada em qualquer deles. Esta é uma realidade que o legislador da Portaria nº 46-A/2001 não podia desconhecer e, sendo suposto que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e que consagrou a solução mais acertada, a utilização da palavra “residência”, desacompanhada de qualquer discriminação restritiva, sugere, de imediato, que não distinguiu porque não quis distinguir e que a lei tem o alcance lato que lhe fixou o tribunal “a quo”.

Contra, apela a recorrente ao fim da lei, que diz ser desrespeitado. Sem razão, contudo.

Nos termos do disposto no art. 2º da Portaria nº 46-A/2001, de 25 de Janeiro, o regime de ajudas instituído pelo “Regulamento de Aplicação da Intervenção Indemnizações Compensatórias” por ela aprovado tem por objectivos, nomeadamente, “garantir a continuidade da utilização das terras agrícolas contribuindo para a manutenção das comunidades rurais e do espaço rural [al. a)] e “manter e promover métodos de exploração sustentáveis que respeitem as exigências de protecção ambiental” [al. b)].

O Regulamento, por seu turno, teve como lei de habilitação o DL nº 8/2001 de 22.de Janeiro (art. 3º/2) que estabeleceu as regras gerais de aplicação do Plano de Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por RURIS para o período de 2000 a 2006. No preâmbulo desse diploma vem assinalado como objectivo estratégico da política agrícola e de desenvolvimento rural a “promoção de uma agricultura competitiva em aliança com o desenvolvimento rural sustentável” e dito que “o RURIS prosseguirá ainda um conjunto de objectivos específicos, dos quais se salienta o reforço da competitividade das actividades e fileiras agro-florestais, o incentivo à multifuncionalidade das explorações agrícolas, a promoção da qualidade e inovação da produção agro-florestal e agro-rural, a valorização do potencial específico e diversificação económica dos territórios rurais, a melhoria das condições de vida e rendimento dos agricultores e das populações rurais e o reforço da organização, associação e iniciativa dos agricultores e outros agentes do desenvolvimento rural”.

E como elemento formador de todo o bloco de legalidade, temos o Regulamento (CE) nº 1257/1999 do Conselho de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural, nos termos do qual a ajuda às actividades agrícolas deve, em geral (art. 2º) incidir (i) na melhoria das estruturas das explorações agrícolas e das estruturas de transformação e comercialização de produtos agrícolas (ii) na reconversão e reorientação do potencial de produção agrícola, na introdução de novas tecnologias e na melhoria da qualidade dos produtos, (iii) no incentivo à produção não alimentar, (iv) no desenvolvimento sustentável da silvicultura, (v) na diversificação de actividades complementares ou alternativas, (vi) na manutenção e reforço de um tecido social viável nas zonas rurais, (vii) no desenvolvimento das actividades económicas e na manutenção e criação de emprego, a fim de assegurar uma melhor exploração do potencial existente, (viii) na melhoria das condições de trabalho e de vida, (ix) na manutenção e promoção de métodos de exploração com reduzido consumo de factores de produção, (x) na preservação e promoção da natureza com alto valor natural e de uma agricultura sustentável que respeite as exigências ambientais e (xi) na eliminação das desigualdades e na promoção da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, nomeadamente através do apoio a projectos iniciados e executados por mulheres.

Em especial, o apoio às zonas desfavorecidas deve contribuir para os seguintes objectivos (art. 13º):

- garantir a continuidade da utilização das terras agrícolas e, em consequência, contribuir para a manutenção de uma comunidade real viável;

- manter o espaço rural,

- manter e promover métodos de exploração sustentáveis que respeitem especialmente as exigências de protecção do ambiente;

- assegurar o respeito das exigências ambientais e garantir a exploração de terras em regiões com condicionantes ambientais.

Ora, em face deste universo de finalidades do regime legal, não se descortina que a atribuição de indemnizações compensatórias a um agricultor que não residindo, embora, em exclusividade, no concelho de Nisa, ainda assim mantém uma forte ligação a essa comunidade, na qual reside habitualmente, alternando com a sua outra residência em Portalegre, contrarie ou comprometa qualquer daquelas, maxime a de manutenção de comunidades rurais em zonas desfavorecidas.

Não convence, portanto, a argumentação da recorrente de que a teleologia legal afasta o resultado interpretativo a que chegou a sentença recorrida.

Diga-se, ainda, por último, que também não colhe a alegação de que, com a solução perfilhada se inviabiliza qualquer controlo da atribuição dos apoios financeiros. Havendo dúvida, não é, seguramente, impossível para a Administração indagar, promovendo as diligências instrutórias necessárias, se o requente reside ou não em determinado local e /ou se essa residência é habitual ou ocasional, exclusiva ou alternada.

Em suma: improcede, na sua totalidade, a alegação da autoridade ora recorrente.

Fica, assim, prejudicado o conhecimento do recurso subordinado.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso principal e em não conhecer do recurso subordinado.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Abril de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.