01230/17 - Supremo Tribunal Administrativo

As ações administrativas destinadas à apreciação da responsabilidade civil extracontratual, são da competência material dos tribunais administrativos.

Acordam em Plenário do Supremo Tribunal Administrativo: 1.1. A……………… intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, ação administrativa comum, contra o réu Município de Óbidos, peticionando a condenação deste a pagar-lhe o montante de 3.034.26€ mais juros moratórios, a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, em resultado da interrupção do fornecimento de água, motivada pelo não pagamento, por parte do autor, da quantia faturada relativa ao consumo de água no mês de agosto de 2009. Acrescentou que no mês de agosto de 2009, o autor e o seu agregado familiar deslocaram-se para o Algarve, onde permaneceram durante todo aquele mês, não se verificando qualquer consumo de água na sua residência sita em Óbidos. 1.2. Aquele Tribunal, por Saneador/Sentença de 16/06/2015 (fls.165/169), declarou-se materialmente incompetente por considerar que «a relação material controvertida, tal como configurada pelo autor, não se consubstancia numa relação jurídica de natureza administrativa, mas antes de natureza fiscal» (cf. fls.168/verso). 1.3. Oficiosamente o processo foi remetido à distribuição como espécie tributária, por despacho de 28/06/2015 (fls. 185/186), nos seguintes termos: «Remeta-se os presentes autos à distribuição, nos termos do artigo 203.º e seguintes do CPC aplicável ex vi do disposto no artigo 2.º , alínea e) do CPPT , sob a forma de impugnação judicial.». 1.4. O TAF de Leiria, o qual funciona de modo agregado, por sentença de 06/10/2017 (fls. 201/204) entendeu: Declarar o Tribunal Tributário absolutamente incompetente, em razão da matéria e, Em consequência, absolver o Município de Óbidos da instância.». 1.5. Por despacho de 30/10/2017 (fls. 205) foi suscitado, «oficiosamente, um conflito negativo de competências ao abrigo do disposto no art. 111.º , n.º 1, do CPC , ex vi do art. 2.º , al. e) do CPPT .». Os autos foram remetidos para este STA. 1.6. O Ministério Público emitiu a seguinte pronúncia: «1. Analisado o processado, verifica-se que se desenha um conflito negativo de competência entre a M.ma Juíza de Direito do Tribunal Administrativo e M. Juíza afeta ao Tribunal Tributário, ambos do TAF de Leiria, que se declararam incompetentes para o conhecimento da causa, sendo que ambas as decisões se mostram transitadas em julgado. Cumpre ao Ministério Público emitir parecer, o que fará de imediato. 2. Analisado o petitório, constata-se que o A. veio intentar uma ação de responsabilidade civil extracontratual, alegadamente fundada em facto ilícito e culposo da responsabilidade do Município de Óbidos e em que peticionou, a final, uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais no montante de €3.034,26, Ora, fazendo apelo ao preceituado no artigo 13.º do CPTA, é seguro que a competência do tribunal é de ordem pública e deve preceder o conhecimento de qualquer outra matéria. Acresce que a incompetência absoluta se configura como uma exceção dilatória que, qua tale , obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e que dá lugar à absolvição da instância, sendo, de resto, do seu conhecimento oficioso, conforme resulta das disposições conjugadas dos artigos 576.º , n. os 1 e 2, 577.º , al. a), 578.º - 1.º segmento e 278.º , n.º 1, al. a), todos do CPC . A competência do tribunal constitui, assim, um pressuposto processual, sendo um dos elementos de cuja verificação depende o dever do juiz proferir decisão sobre o pedido formulado, concedendo ou indeferindo a pretensão deduzida. Por outro lado, a competência, como qualquer outro pressuposto processual, é aferida em relação ao objeto da lide, tal como é apresentado pelo autor. Deste modo, o problema da (in)competência de determinado tribunal tem de ser resolvido em função do modo como se encontra articulado e fundamentado o pedido do autor, não sendo, pois, ao réu que incumbe definir o âmbito desse pedido. Destarte, a competência do tribunal não depende da legitimidade das partes, nem da procedência da ação, constituindo uma questão que será decidida de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão. É, portanto, o pedido do demandante que determina a competência do Tribunal (cfr. Alberto dos Reis, «Comentário ao Código de Processo Civil», vol. I, pág. 111, Manuel de Andrade, «Noções Elementares de Processo Civil», 1979, pág. 91, Antunes Varela/Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, «Manual de Processo Civil», 2.ª edição, pág. 104, e Miguel Teixeira de Sousa, «A Competência e a Incompetência dos Tribunais Comuns», 3.ª edição, pág. 139). Na verdade, na base da competência em razão da matéria, está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para certos órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram (vide Antunes Varela /Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, op. cit., pág. 197). 3. Sucede que, sobre a específica problemática em causa nos presentes autos, incidiu o douto Acórdão do Plenário do STA, tirado em 29-01-2014, no Processo n.º 01771/13, que firmou doutrina que o Ministério Público sufraga inteiramente. Destarte, cingir-se-á a reproduzir ipsis verbis os sagazes argumentos jurídicos e, outrossim, as palavras hábeis e sapientes vertidas na respetiva fundamentação: “(...) Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira , é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda , é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas ( art.º 1.º /3 da LGT ) e o seu objeto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º, do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária. (...) No caso, a Autora instaurou, contra o Estado, uma ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista à sua condenação no pagamento de uma quantia que a indemnizasse dos danos sofridos em resultado da sua atuação ilícita e culposa, consubstanciada na ilegal liquidação de um imposto e na sequente anulação judicial da mesma. O que significa que o que está em causa não é um conflito emergente de uma relação jurídica tributária tout court – a liquidação do imposto judicialmente anulado – mas um conflito que, apesar de ter a sua génese nesse acto tributário, lhe é posterior, que nasce por diferentes razões, ainda que complementares, e que, por isso e em certa medida, lhe é autónomo. Dito de forma diferente, o que está em causa já não é a legalidade daquela liquidação – matéria eminentemente tributária já resolvida pelos Tribunais Tributários – mas a eventualidade da mesma ter provocado os prejuízos de que a Autora se queixa e que o Estado não reconhece e, por isso, se recusar a pagar. Por essa razão, e na medida em que a causa de pedir radica em dois eventos distintos, ainda que interligados – por um lado, na ilegalidade do acto de liquidação e, por outro, os prejuízos que dela decorreram cujo ressarcimento aqui se pede – podemos afirmar que a mesma é complexa. Sendo assim, e sendo que, neste momento, já não cabe analisar a ilegalidade daquela liquidação – essa já está adquirida – mas, apenas e tão só, a eventualidade dela ter provocado danos à Autora e deles serem ressarcíveis podemos concluir que não só o conflito que se nos apresenta não emerge, única e diretamente, de uma relação jurídica tributária como também de que as normas que o há-de resolver não serão de direito tributário. Estamos, pois, perante uma típica ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado que se rege pelas normas de direito civil (arts. 483.º e segs. Cód. Civil) e de direito administrativo ( Lei 67/2007 , de 31/12), o que, associado ao facto do conflito já não estar focalizado na legalidade do mencionado ato tributário, desde logo, determina a incompetência dos Tribunais Tributários para o conhecimento desta ação. Neste sentido – vd. Ac. do Plenário de 09/05/2012 – Proc.º n.º 0862/11. (…)” (os destaques constam do original, disponível no sítio www.dgsi.pt/ ). Exposta esta argumentação tão clara, arguta e consistente, resta, tão-somente, ao Ministério Público concluir que o caso vertente merece um tratamento jurídico absolutamente coincidente com o que foi dispensado ao caso versado no aludido douto aresto deste Colendo STA. A ser assim, imperativo se torna concluir que o presente conflito deverá ser resolvido mediante a atribuição ao Tribunal Administrativo de Leiria da competência para o conhecimento e decisão da presente ação administrativa comum intentada pelo A. A………………. contra o R. Município de Óbidos. 4. A título de remate deste parecer, o Ministério Público sufraga o entendimento de que é o Tribunal Administrativo de Leiria que, in casu , detém competência para a subsequente tramitação da presente ação.». 2. Na presente ação instaurada por A…………………. contra o réu Município de Óbidos vem peticionada a condenação deste a pagar-lhe o montante de 3.034.26€, mais juros moratórios, a título de danos patrimoniais e não patrimoniais, em resultado da interrupção do fornecimento de água, motivada pelo não pagamento, por parte do autor, da quantia faturada relativa ao consumo de água no mês de agosto de 2009. Ainda segundo o autor, no mês de agosto de 2009, deslocou-se com o seu agregado familiar para o Algarve, onde permaneceram durante todo aquele mês, não se verificando qualquer consumo de água na sua residência sita em Óbidos. Pretende o autor que o réu seja condenado a pagar-lhe uma indemnização, com fundamento no regime de responsabilidade extracontratual do réu e seus agentes, que fundamenta em atuação ilícita e culposa no que respeita à interrupção do fornecimento de água, motivada pelo não pagamento, por parte do autor, da quantia faturada relativa ao consumo de água, no mês de agosto de 2009. 3 . A questão que se controverte no presente conflito negativo de competência (artigo 29.º do ETAF) exige que se determine qual o tribunal materialmente competente para decidir a ação administrativa comum intentada contra o Município de Óbidos, se o tribunal administrativo se o tribunal tributário. É vasta a jurisprudência deste STA sobre a questão controvertida. Escreveu-se no acórdão de 13/07/2016, processo n.º 0619/16 o seguinte: «… A questão da repartição da competência em razão da matéria, no seio da jurisdição administrativa e fiscal, para as acções que visem a efectivação da responsabilidade extracontratual por acções e omissões no exercício da função administrativa tributária não é nova. Ora, o Plenário do STA vem uniformemente decidindo que a competência material para conhecer deste género de acções radica, não nos tribunais tributários, mas nos administrativos (cf. os acórdãos de 9/5/2012, de 29/1/2014, de 10/9/2014, de 15/10/2014, de 14/5/2015 e de 3/6/2015, os quais foram proferidos, respectivamente, nos procs. n.ºs 862/11, 1771/13, 621/14, 873/14, 1152/14 e 520/15). A este propósito, escreveu-se no aresto proferido naquele proc. n.º 873/14 o seguinte: “É sabido que as acções do género – de responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos – costumam correr nos tribunais administrativos, e não nos tributários. E essa prática – cuja repetição, por si só, nada garante – tem um genuíno fundamento legal. Concede-se que o ETAF não é perfeitamente claro na repartição de competências entre as subjurisdições administrativa e tributária. Mas, se cotejarmos os arts. 44º e 49º do diploma, atentando na minuciosa previsão, no último deles, dos assuntos cujo conhecimento incumbe aos Tribunais Tributários, logo recolheremos aí um forte indício de que o ETAF recortou as competências dessas subjurisdições por forma a conferir à administrativa uma competência que se pode qualificar como residual ou por exclusão. Sendo assim, o próprio ETAF inculca que a apreciação das acções de responsabilidade civil propostas na jurisdição administrativa e fiscal compete ordinariamente aos tribunais administrativos – conclusão que negativamente se extrai do pormenor de elas não estarem directamente previstas no art. 49º do diploma. E isso, para que o ETAF aponta, é confirmado pelo CPTA. Os destinatários imediatos deste código são os tribunais administrativos («vide» o seu art. 1º), aplicando-o os tribunais tributários de um modo apenas subsidiário ( art. 2º , al. c), do CPPT ). Ora, o art. 37º, n.º 2, al. f), do CPTA é explícito no sentido de que a responsabilidade do Estado deve ser pedida através uma acção administrativa comum – a interpor nos tribunais que o diploma tem em vista e que são os administrativos. E nenhuma estranheza há num tal desfecho. É que a determinação da competência material para conhecer dessas acções de responsabilidade costuma abstrair da natureza do assunto em que se inscreveu a conduta ilícita e danosa imputada ao Estado – como mostra o facto de ele responder nos tribunais administrativos por actos relacionados com o exercício das funções jurisdicional e legislativa (art. 4º, n.º 1, al. g), do ETAF). E, se o Estado responde nos tribunais administrativos em tais casos, nada, «a fortiori», obsta a que possa civilmente responder na mesma sede por condutas ligadas a questões jurídico-fiscais.” Essas considerações aplicam-se inteiramente ao caso. Depara-se (na parte em que subsiste) uma típica acção de responsabilidade extracontratual, cognoscível na (sub)jurisdição administrativa, e não um litígio directamente incidente sobre os elementos, os pressupostos ou o conteúdo da relação jurídica fiscal. Pelo que se reitera a jurisprudência que localiza nos tribunais administrativos a competência para o conhecimento das ações de responsabilidade como a dos autos.». Na situação concreta dos presentes autos estamos perante uma ação de responsabilidade extracontratual, cognoscível na (sub)jurisdição administrativa, e não perante um litígio directamente incidente sobre os elementos, os pressupostos ou o conteúdo de uma relação jurídica fiscal. Reafirma-se, por isso, a jurisprudência que atribui aos tribunais administrativos a competência para o conhecimento das ações de responsabilidade como a dos autos. As ações administrativas destinadas à apreciação da responsabilidade civil extracontratual, são da competência material dos tribunais administrativos. 4. Nos termos expostos acorda-se em anular a decisão que declarou a incompetência do tribunal administrativo de círculo do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria e em resolver o presente conflito atribuindo a esse tribunal a competência em razão da matéria, para conhecer da presente ação. Sem custas. Lisboa, 18 de abril de 2018. - António José Pimpão (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Dulce Manuel da Conceição Neto – José Ascensão Nunes Lopes.