0617/09 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção): A…; B…; C…; D…; E…; F…; G…; H…; e - I…, todos cidadãos eleitores da freguesia de Fazendas de Almeirim, concelho de Almeirim, melhor identificados a fls. 3, em petição dirigida a este STA, nos termos do artº 4º, 5º, 37º, 46º e 47º do CPTA e no uso da legitimidade que lhes é reconhecida pelo artº 9º nº 2 do mesmo diploma e ainda pelos artº 1º , 2º , e 12º nº 1 da Lei 83/95 , de 31 de Agosto, vieram propor “ ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL” contra o PRIMEIRO MINISTRO , através da qual visam impugnar a RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS n.º 13/2009, de 28 de Janeiro de 2009 . Para o efeito, em síntese e em termos de conclusão, invocam essencialmente o seguinte: Preterição da audição da Câmara Municipal de Almeirim e vício de incompetência absoluta das deliberações da Câmara Municipal de Almeirim de 22.09.08 e 6.10.2008, ao implicar a desanexação da RAN e da REN do PDM de Almeirim, sendo da competência da Assembleia Municipal, nos termos do artº 53º , nº 3, al. b) da Lei 169/99 , de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei nº 5-A/2002 , de 11 de Janeiro, deliberar sobre os regimes do ordenamento do território e do urbanismo. Violação do nº 9 do artº 77º do DL 380/99 , de 22 de Setembro, por a reunião da CMA de 22 de Setembro ter sido privada, quando, face ao disposto nessa disposição elas são obrigatoriamente publicas. Violação das alíneas c) e e) do nº 1 do artº 123º do CPA , que faz derivar do facto de o mapa cartográfico, “anexo” à Resolução não ter qualquer tipo de indicadores geográficos nomeadamente a identificação e localização da área abrangida e nunca constou da reunião da CM de 22.09.2008; Violação do nº 3 do artº 9º do DL 166/2008 , de 22 de Agosto, uma vez que as cartas de delimitação da REN, a nível municipal são elaboradas à escala de 1:250000 ou superior, sendo que o mapa anexo à referida Resolução não obedece a essa escala, pelo que, ao não mencionar a “identificação adequada” acerca do verdadeiro destinatário do acto é nulo ( artº 133º nº 1 do CPA ). Violação do disposto no artº 133º /1 e 2, al. d) e f) do CPA , por a deliberação da CMA de 22 de Setembro não constar sequer do processo de decisão do Conselho de Ministros e ainda por desfasamento entre a área invocada na Resolução nº 118-B/2008 e a que viria a constar da Resolução 13/2009, abrangendo áreas para as quais não foi invocado interesse público. Violação de lei por falta de explicitação do interesse nacional, falta de ponderação entre interesses públicos e privados em confronto e de violação do princípio da proporcionalidade. Nulidade por falta dos elementos essenciais do acto a que se reporta o artº 120º do CPA . Violação do dever de audiência prévia dos cidadãos interessados e de ofensa do direito de participação, de inobservância dos procedimentos de participação e de consulta pública aplicáveis aos projectos reconhecidos como de potencial interesse nacional (PIN). Violação dos Regimes da REN e da RAN, bem como de protecção do sobreiro e da azinheira e violação do regime jurídico da avaliação do impacte ambiental ( DL 69/2000 , de 3 de Maio). Terminam por pedir seja declarada: - A nulidade da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2009 de 28 de Janeiro de 2009, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 19, a pág. 570, que “ suspende parcialmente o Plano Director Municipal de Almeirim, pelo prazo de três anos, com vista à concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo ”; – bem como a nulidade de todos os actos e procedimentos subsequentes relativos à implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, na Herdade dos Gagos, Freguesia de Fazendas de Almeirim, Concelho de Almeirim, dada a ilegalidade da aludida resolução. 2 – Na contestação que apresentou (fls. 157/180 cujo conteúdo se reproduz”, a “ PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS ” diz essencialmente o seguinte: Os AA efectuam, em consonância com o meio processual escolhido, a cumulação de um pedido de declaração de nulidade da Resolução do Conselho de Ministros, nº 13/2009 com um pedido conexo de declaração “de todos os actos e procedimentos subsequentes à implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, na Herdade dos Gagos”. Da procedência do primeiro pedido dependerá a procedência do segundo, ficando este totalmente prejudicado em caso de improcedência daquele. No tocante à impugnação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2009, de 18 de Janeiro, não é verdade que não tenha havido deliberação da Câmara Municipal de Almeirim com vista a pronunciar-se sobre suspensão parcial do PDM de Almeirim (audição exigida pelo art.º l00°, n° 2, alínea a), do Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro, com as alterações resultantes do Decreto-Lei n.° 216/2007 , de 19 de Setembro). Essa deliberação consta da acta da reunião ordinária daquela Câmara de 6 de Outubro de 2008, que foi disponibilizada para consulta aos AUTORES, e que estes juntaram, como DOC. 8, à PI. E nem se diga que a competência para aquela pronúncia era da Assembleia Municipal uma vez que a alínea a) do n.° 2 do art.° 100.º do RJIGT não podia ser mais clara quando exige que sejam «ouvidas as câmaras municipais das autarquias envolvidas» nos casos de suspensão de planos municipais de ordenamento do território determinados por Resolução do Conselho de Ministros. A competência da Câmara Municipal para se pronunciar neste caso resulta, inequivocamente, do regime definido em matéria de suspensão de planos municipais de ordenamento do território (alínea a) do n.° 2 do art.° 100.ºdo RJIGT). Os AUTORES insistem, em confundir a decisão de suspensão do PDM de Almeirim - único objecto da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, ora impugnada - com a decisão de construção do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, no município de Almeirim. Torna-se precoce e desajustado proceder à análise das limitações à construção e edificação em áreas integradas na RAN e na REN, bem como em áreas ao abrigo de medidas de protecção ao sobreiro e à azinheira (nos termos do Decreto-Lei n.° 169/2001 , de 25 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.° 155/2004 , de 30 de Junho). Em qualquer dos regimes de protecção envolvidos se dispõe no sentido de as regras que definem os usos do solo admitidos poderem ser afastadas em dadas circunstâncias e mediante decisões específicas nesse sentido. As exigências respeitantes às áreas inseridas em RAN, REN ou «montado de sobro» não são pressupostos que se imponham à decisão de suspensão parcial do PDM em causa. Em suma, é totalmente improcedente a invocação da violação do disposto nos Decreto-Lei n.° 196/89 , de 14 de Junho, alterado pelo Decreto-Lei n.° 274/92 , de 12 de Dezembro, Decreto-Lei n.° 166/2008 , de 22 de Agosto, e Decreto-Lei n.° 169/2001 , de 25 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.° 155/2004 , de 30 de Junho (artigos 74.° a 84.° da PI). A suspensão do PDM é sujeita apenas às regras resultantes do RJIGT. A mesma ordem de razões vale para se perceber quão inusitado seria sujeitar esta suspensão a prévia avaliação de impacto ambiental, pois que a decisão ora impugnada não tem sequer conteúdo idóneo para semelhante avaliação. No que respeita à alegada violação do dever de audição prévia dos cidadãos interessados, nos termos do n.° 1 do art.° 4.° da Lei n.° 83/95 , de 31 de Agosto, acontece que a decisão de suspensão parcial do PDM de Almeirim não procede ela mesma à definição da localização da obra ou decide sequer por si a construção da mesma. Trata-se apenas do acto administrativo que decide a não aplicação, durante um determinado período de tempo, das condicionantes vigentes de acordo com o PDM em ordem a permitir (e a garantir a legalidade) de ulteriores decisões de construção; e mesmo a localização da obra. Que o mesmo é dizer que este é um acto meramente instrumental das decisões de localização e construção sem conteúdo adequado a uma qualquer discussão pública sobre as mesmas. Da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, ora impugnada, consta a referência ao reconhecimento do «manifesto interesse nacional» na construção do EPVT por parte da Resolução do Conselho de Ministros n.° 118-B/2008, de 29 de Julho. Em suma, considera a requerida, os vícios assacados ao acto, nomeadamente as pretensas irregularidades na audição do município, da competência para a pronúncia sobre a suspensão parcial do PDM, da alegada falta de pressupostos legais e elementos essenciais do acto, da avaliação de impacte ambiental, do dever de audição prévia dos cidadãos interessados, do reconhecimento de interesse nacional ou regional, da identificação da área de incidência da suspensão do PDM e da violação do princípio constitucional da proporcionalidade, devem ser julgados improcedentes. 3 - Notificado nos termos e para os efeitos do artigo 85.º, n.º 5, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, o Ministério Público a fls. 215/227, sustenta a improcedência da acção. 4 – Em alegações os AA (fls. 237/248), os AA, deduziram as seguintes CONCLUSÕES : A Acta da deliberação da Câmara Municipal de Almeirim, que se encontra junto do processo de base para a aprovação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2009 de 28 de Janeiro de 2009, é a Acta de 6 de Outubro de 2008 (DOC.8 da PI) e não a Acta de 22 de Setembro de 2008; II. Assim, no processo que serviu de base à Resolução do Conselho de Ministros de 28 de Janeiro de 2009 não se encontra nenhuma Acta de reunião da Câmara Municipal de Almeirim de 22 de Setembro de 2008; III. O mapa cartográfico que se encontra em anexo à referida Resolução (DOC.7 da PI), não tem qualquer tipo de indicadores geográficos que permitam uma correcta e exigível identificação do título, legenda, escala, nem a identificação/localização da área abrangida (DOC. 7-B da PI). Acresce que este documento nunca constou da reunião do Executivo Municipal de Almeirim de 22 de Setembro de 2008; De acordo com o n.º 3, do art.º 9.°, do D.L. n.º 166/2008 de 22 de Agosto “ as cartas de delimitação da REN a nível municipal são elaboradas à escala de 1:25000 ou superior, acompanhadas da respectiva memória descritiva ”. Ora, o mapa em anexo à Resolução referida não obedece a essa escala; Não corresponde à verdade que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 118-B/2008, de 29 de Julho (DOC.9 da PI) tenha qualquer referência ao manifesto interesse nacional na construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo; VI. É manifesta a discrepância das áreas de suspensão a delimitar no Plano Director Municipal de Almeirim e a previsão constante na Resolução do Conselho de Ministros n.º 118-B/2008 de 29 de Julho “sobre uma parcela de terreno, com a área de 42 ha, a destacar do prédio rústico designado como Herdade dos Gagos na freguesia de Fazendas de Almeirim, concelho de Almeirim”, dado que a previsível área de delimitação da suspensão parcial do Plano Director Municipal de Almeirim, constante do anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2009, de 28 de Janeiro de 2009, poderá atingir cerca de 67,06 hectares, em área classificada como “área rural”, abrangendo as categorias de “RAN”, “montado de sobro” e “REN; VII. Em conformidade com o Plano Director Municipal (PDM) de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 48/93, de 1 de Junho, a previsível área de implantação do EPVT encontra-se classificada como «área rural», abrangendo as categorias de RAN», «montado de sobro» e «REN»; VIII. Por outro lado parte da área definida para ser abrangida pela área do estabelecimento prisional, invade uma área não abrangida pela proposta de suspensão parcial do PDM, abarcando a Reserva Ecológica Nacional (REN) que não foi objecto de proposta de suspensão (DOC.7-B da PI), bem como, parcelas de entidades privadas; Não existe qualquer fundamento para ordenar a Utilidade Pública, muito menos com carácter de urgência, na prossecução de uma obra ilegal. Pelo contrário, o que é de Utilidade Pública e é urgente é a defesa cabal dos direitos legais e constitucionalmente consagrados; De acordo com o estipulado sobre a existência de alternativas, exigíveis para a declaração de imprescindível utilidade pública (alínea a), art.º 2.° do D.L. n.º 169/2001 de 25 de Maio), não foram indicados outros locais, que existem, e não obrigam ao abate de sobreiros e são de muito mais baixos custos de implementação; XI. Mais ainda, a área visada encontra-se no âmbito do D.L. n.º 169/2001 de 25 de Maio, que estabelece medidas de protecção ao sobreiro e à azinheira, e da Lei de Bases da Política Florestal ( Lei n.º 33/96 , de 17 de Agosto, sobretudo, o art.º 1.°, alínea a) e o art.º 2.°, n.º 1); XII. Não foi cumprida, igualmente, a Lei n.º 83/95 , de 31 de Agosto, onde se impõe a prévia audiência do município na preparação de planos, em matéria de localização e realização de obras e de investimentos públicos; XIII. O dever de ponderação entre interesses públicos e interesse privados foi totalmente incumprido, violando-se o disposto no art.° 266.° da CRP, nos art.°s 6°, n.°4; 33°; 40°, n.º 4; 48°, n.°5 e 8; 77.° do D.L. n.º 380/99 (com a redacção conferida pelo D.L. n.° 316/2007, de 19 de Setembro); o art.° 4.° do CPA e o art° 4.° da Lei n.° 48/98 de 11 de Agosto; XIV. Até esta data, nunca houve qualquer deliberação da Câmara Municipal de Almeirim de acordo como estipulado no art.° 100.° do D.L. n° 380/99, de 22 de Setembro (com a redacção conferida pelo Decreto-Lei n° 310/2003 , de 10 de Dezembro), com vista a proceder à SUSPENSÃO PARCIAL DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL, nem foi definida a limitação, plantas topográficas ou prazo de suspensão; XV. O n.° 2, alínea a), do artigo 100.° do D.L. n.° 380/99, de 22 de Setembro (com as respectivas alterações do D.L. n.° 316/2007, de 19 de Setembro) tem ser, necessariamente, articulado com o Estatuto das Autarquias Locais, designadamente, com as competências da Assembleia Municipal a nível do planeamento e ordenamento do território (cf. alínea b), do n.° 3, do art° 53.° , da Lei n.° 169/99 de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 5-A/2002 de 11 de Janeiro); requisito que não foi cumprido, uma vez que, foi a Câmara Municipal de Almeirim que promoveu a aprovação da suspensão do PDM. Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis deve a Ré ser condenada na instância e a presente acção julgada procedente, por provada, e ser devidamente condenada nos seguintes pedidos: Declarar-se a Nulidade da Resolução do Conselho de Ministros n.° 13/2009, 28 de Janeiro de 2009, publicada no Diário da República 1.ª série, N.° 19, pág. 570, que “ suspende parcialmente o Plano Director Municipal de Almeirim, pelo prazo de três anos, com vista à concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo ”; Declarar-se a Nulidade de todos os actos e procedimentos subsequentes relativos à implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, na Herdade dos Gagos, Freguesia de Fazendas de Almeirim, Concelho de Almeirim, dada manifesta ilegalidade da Resolução do Conselho de Ministros n° 13/2009, de 28 de Janeiro de 2009. 5 – Contra-alegando (fls. 280/304) a entidade demandada, sustenta a improcedência da acção. + + Cumpre decidir. 6 – MATÉRIA DE FACTO : Com interesse para a decisão consideram-se provados os seguintes factos: A - Pela “ Resolução n° 118-B/2008 ”, publicada no Diário da República I Série, de 29- 07-2008, o Conselho de Ministros, reconhecendo “o interesse público da empreitada de concepção-construção e de infra-estruturas do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo, com as inerentes condicionantes, designadamente para efeitos de abate e ou de transplantação de elementos florestais existentes no local da sua execução ”, definiu “ o enquadramento dos procedimentos relativos à concepção-construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo ” e resolveu autorizar o Ministério da Justiça, através do Instituto de Gestão Financeira e de Infra-Estruturas da Justiça, IP, a abrir procedimento concursal destinado à adjudicação da empreitada de concepção-construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo - (doc. de fls 76/78, cujo conteúdo se dá inteiramente por reproduzido). B - No Diário da República, 1ª Série, n° 19, de 28 de Janeiro de 2009, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros n° 13/2009 , com o seguinte teor: “Na sequência da publicação da Resolução do Conselho de Ministros n° 118-B/2008, de 29 de Julho, que define o enquadramento dos procedimentos relativos à concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT), bem como autoriza o Ministro da Justiça a abrir o respectivo concurso, impõe-se agora, com vista à concretização tal desiderato de ordem pública, promover as diligências instrumentais de cariz diverso que o caso reclama. No que tange ao ordenamento do território, de acordo com o Plano Director Municipal (PDM) de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 48/93, de 1 de Junho, a área de implantação do EPVT encontra-se classificada como «área rural», abrangendo as categorias de «RAN», «montado de sobro» e «REN». Considerando a regulamentação específica do PDM para essas áreas, prevista no artigo 6.°, a instalação de um estabelecimento prisional nessa área apresenta-se desconforme com as disposições aplicáveis do PDM de Almeirim. Contudo, a construção do EPVT assume manifesto interesse nacional, o qual foi reconhecido pela Resolução do Conselho Ministros n.º 118-B/2008, de 29 de Julho, materializado nas valias que lhe estão associadas em matéria de politica prisional, com a inerente promoção das medidas tendentes à prevenção geral e especial dos fenómenos criminais, bem como, ao incremento das condições conexas com a salvaguarda da dignidade humana da população prisional e funcionários do sector. Por outro lado, o presente projecto encontra-se também consagrado no ponto II do capítulo IV do Programa do XVII Governo Constitucional, constituindo uma das obras prioritárias do Ministério da Justiça. Ora, a Câmara Municipal de Almeirim já manifestou uma posição favorável quanto à localização e construção do EPVT, na área do seu município, concretizada na deliberação de 22 de Setembro de 2008. Por conseguinte, entende-se que o carácter de urgência da construção do EPVT se revela incompatível com os prazos legalmente previstos para a alteração, já em curso, do PDM de Almeirim, razão pela qual se mostra adequado e justificado proceder à suspensão parcial de parte das suas normas vigentes, nos termos e para os efeitos do disposto da alínea a) do n° 2 do artigo 100°, do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n° 380/99 , de 22 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n° 316/2007 , de 19 de Setembro. Foi ouvida a Câmara Municipal de Almeirim. Assim: Ao abrigo da alínea a) do nº 2 do artigo 100° do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei nº 380/99 , de 22 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n° 316/2007 , de 19 de Setembro, e nos termos da alínea g) do artigo 199° da Constituição, o Conselho de Ministros resolve: 1 - Suspender, pelo prazo de três anos, os n° 8, 9 e 10 do artigo 6° e o n° 7.1.2 do artigo 7° do Plano Director Municipal de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 48/93, de 1 de Junho, na área delimitada à planta anexa à presente resolução e que dela faz parte integrante. 2 - Determinar que a suspensão referida no número anterior tem por objectivo a concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT), prevista na Resolução do Conselho de Ministros n° 118-B/2008, de 29 de Julho. 3 - Determinar a entrada em vigor da presente resolução no dia seguinte ao da sua publicação. Presidência do Conselho de Ministros, 15 de Janeiro de 2009. - O Primeiro-Ministro, ….” – cf. doc. de fls. 65 dos autos e doc. constantes do processo instrutor. C – Dá-se por reproduzida a “ acta da reunião da Câmara Municipal de Almeirim de 06 de Outubro de 2008 ” sobre a “ ratificação da deliberação de pronúncia sobre a pretensão Governativa de proceder à «suspensão parcial» do Plano Director Municipal de Almeirim, nos termos da alínea a) do nº 2 do artº 100º do Dec.-Lei nº 316/2007 , que altera e republica o Dec-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, com a presença das respectivas plantas ” – doc. de fls. 68/75. D - Dá-se por reproduzida a “ acta da reunião extraordinária ” da Câmara Municipal de Almeirim “ de 22 de Setembro de 2008 ” sobre “ pretensão governativa de proceder à suspensão parcial do Plano Director Municipal de Almeirim, nos termos da alínea a) do nº 2 do artº 100º do Dec.-Lei nº 316/2007 , que altera e republica o Dec-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, de modo a viabilizar a construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo ” – (doc. de fls. 84 a 106 cujo conteúdo se dá inteiramente por reproduzido). + 7 – DIREITO : Na presente acção, onde vem impugnada a Resolução do Conselho de Ministros n° 13/2009, transcrita em supra B) da matéria de facto, os AA. deduziram o pedido de “ declaração de nulidade” dessa Resolução, bem como a declaração de “ todos os actos e procedimentos relativos à implantação do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, na Herdade dos Gagos, Freguesia de Fazendas de Almeirim, Concelho de Almeirim ”. Antes de entrar propriamente na apreciação das ilegalidades imputadas ao acto impugnado nos autos, importa referir que a Resolução do Conselho de Ministros n° 13/2009, como nela expressamente se refere, “ tem por objecto a concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT )” e surge na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n° 118-B/2008, de 29 de Julho que conferiu ao Ministério da Justiça autorização para abrir o competente procedimento administrativo com vista à concepção e construção do aludido EPVT. Vindo impugnada apenas a aludida Resolução, o 2º dos pedidos formulados pelos AA. só pode ser entendido ou interpretado como estando directamente relacionado e dependente da procedência ou improcedência do pedido de declaração de nulidade daquela Resolução. Pelo que, a improcedência do primeiro dos pedidos implicará necessariamente e desde logo a improcedência do outro pedido formulado pelos AA. Como dela também resulta, a Resolução nº 13/2009, para os efeitos nela referidos, limitou-se a determinar a suspensão, pelo prazo de três anos, dos “ n° 8, 9 e 10 do artigo 6° e o n° 7.1.2 do artigo 7° do Plano Director Municipal de Almeirim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 48/93, de 1 de Junho ” e publicado no DR, I Série-B, de 1-06-1993, cujo teor é o seguinte: Artigo 6° (Áreas rurais) (…) 8 - Carecem de licença municipal as seguintes acções: As construções de natureza agrícola ou habitacional. – Todas as acções previstas no âmbito dos Dec.-Lei 139/89 , de 29 de Abril e Dec. - Lei 343/75, de 3 de Julho. Destruição do revestimento vegetal que não tenha fins agrícolas. Aterros ou escavações que alterem o relevo natural e as camadas de solo arável. Depósitos de sucata, entulhos combustíveis e outros de idêntica natureza. Jogos ou desportos públicos. Áreas permanentes de estacionamento público de veículos. Parques de campismo e de caravanismo. 9 - Nas áreas rurais, apenas serão admitidos edifícios de habitação destinados ao proprietário do terreno desde que o mesmo não possua outra habitação no concelho, nem condições económicas para a ter em áreas urbanas. 10 - A construção de novos edifícios nas áreas rurais, ficam sujeitos às seguintes condições gerais: - O afastamento mínimo dos edifícios habitacionais e os seus anexos deverão ser os seguintes, relativamente às suas extremas da propriedade: Frente - 10 metros - Laterais - 5 metros até à profundidade de 30 metros - A partir desta propriedade poderão construir-se instalações destinadas a actividades agrícolas no limite do lote desde que a sua altura não exceda 4 metros. Para maiores alturas mantém-se a distância dos 5 metros referidos. - Altura máxima dos edifícios - 6,5 metros - Habitações -2 Pisos - Instalações agrícolas -1 Piso - Exceptuam-se os silos, depósitos de água e instalações especiais, tecnicamente justificadas. - O índice máximo de construção (relação entre área bruta construída e a área da propriedade), será de 15%, não podendo a habitação exceder 5%. Não se contabilizam nesta área as instalações de estufas e agro-pecuária. - Nas propriedades que abranjam simultaneamente terrenos da RAN, REN, áreas de protecção e “outros terrenos agrícolas”, as construções só podem ser feitas nestes últimos. Artigo 7º (Áreas de protecção e enquadramento ) (…) 7.1.2 - Nestas áreas são proibidas todas as actividades susceptíveis de danificar quaisquer valores desse património (florístico, faunístico, paisagístico, geológico, etc.) e designadamente: O abate de árvores sem expressa autorização Municipal, sendo no caso de sobreiros e azinheiras autorização da Direcção Geral de Florestas e no caso de árvores de interesse público autorização da Direcção Geral do Património Edificado. Alteração da morfologia do terreno com abertura de caminhos (excepto os previstos no PDM), construção de edifícios, instalações de linhas de transporte de energia e telefónicas. Depósito de sucata, entulho, combustíveis, etc., materiais e outros de idêntica natureza. Prática de campismo fora dos locais para tal designados pela Câmara Municipal. Colocação de painéis publicitários. 7.a) – Como resulta das conclusões da alegação (cf. cl. I), II) e XIV), os AA. começam por apontar à Resolução nº 13/2009, em questão nos presentes autos violação do disposto no “ no art.° 100.° do D.L. n° 380/99, de 22 de Setembro (com a redacção conferida pelo Decreto-Lei n° 310/2003 , de 10 de Dezembro) ” por alegada preterição da audição da C. M. de Almeirim já que, segundo os AA., com vista a proceder à SUSPENSÃO PARCIAL DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL, não teria havido qualquer deliberação da Câmara Municipal de Almeirim. A propósito e relacionado com tal vício invocam ainda (cf. cl. XV), o vício de incompetência absoluta da CMA, para deliberar acerca da aludida suspensão, nomeadamente através das deliberações de 22/09/2008 e de 06.10.2008. Isto porque e no entender dos AA. o “ n.° 2, alínea a), do artigo 100.° do D.L. n.° 380/99, de 22 de Setembro (com as respectivas alterações do D.L. n.° 316/2007, de 19 de Setembro) tem de ser, necessariamente, articulado com o Estatuto das Autarquias Locais, designadamente, com as competências da Assembleia Municipal a nível do planeamento e ordenamento do território (cf. alínea b), do n.° 3, do art° 53.° , da Lei n.° 169/99 de 18 de Setembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 5-A/2002 de 11 de Janeiro); requisito que não foi cumprido, uma vez que, foi a Câmara Municipal de Almeirim que promoveu a aprovação da suspensão do PDM.”. Vejamos: Comecemos por referir que o vício de incompetência absoluta ocorre quando um órgão administrativo pratica um acto fora das atribuições da pessoa colectiva em que está integrado. Assim sendo, perante a situação invocada pelos AA., não estaríamos perante um vício de incompetência por falta de atribuições (incompetência absoluta), mas perante um vício de incompetência relativa por, no entender dos AA., a competência para a prática do acto pertencer, não à Câmara Municipal, mas a outro órgão da mesma pessoa colectiva, ou seja à Assembleia Municipal enquanto órgão do Município. Refira-se ainda que, na respectiva alegação, os AA. ao argumentarem que foi a Câmara Municipal de Almeirim que promoveu a aprovação da suspensão do PDM estão a admitir que a Câmara Municipal chegou efectivamente a pronunciar-se sobre a suspensão do PDM. Caso contrário os AA. não teriam imputado ao acto o vício de incompetência por falta de atribuições. É que, se a CM não se tivesse pronunciado acerca da suspensão do PDM, não teria a mínima justificação nem qualquer razão de ser a invocação do vício de incompetência já que, em tal situação, estaríamos eventualmente perante um vício de violação de lei, derivado do facto de nenhum dos órgãos do Município se ter pronunciado acerca da suspensão do PDM. É certo que a Assembleia Municipal não se pronunciou acerca da suspensão do PDM como, aliás é reconhecido na própria Resolução 13/2009 quando, nos referidos fundamentos se refere que “ a Câmara Municipal de Almeirim já manifestou uma posição favorável quanto à localização e construção do EPVT, na área do seu município, concretizada na deliberação de 22 de Setembro de 2008 ”. Mas, como resulta do disposto no artº 100º, nº 1 e nº 2 a), a suspensão dos instrumentos de planeamento aí previstos é determinada depois de ouvidas as “ Câmaras Municipais das autarquias abrangidas ”. Donde resulta que nos casos de suspensão de planos municipais de ordenamento do território, que é a única questão equacionada na aludida Resolução, parece inequívoco que a alínea a) do n° 2 do art.º 100.º do RJIGT apenas exige que sejam « ouvidas as câmaras municipais das autarquias envolvidas » e não as respectivas Assembleias Municipais. Ora, como resulta da “ acta da reunião da Câmara Municipal de Almeirim de 06 de Outubro de 2008 ” ou da “ acta da reunião extraordinária ” da mesma Câmara “de 22 de Setembro de 2008 ”, é notório que a CMA, no exercício de uma competência própria, que lhe foi atribuída pela citada disposição legal, chegou a emitir efectiva pronúncia “ sobre a pretensão Governativa de proceder à « suspensão parcial » do Plano Director Municipal de Almeirim, nos termos da alínea a) do nº 2 do artº 100º do Dec.-Lei nº 316/2007 ” de modo a viabilizar a construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (cf. alíneas C) e D) da matéria de facto). Ou seja, não restam dúvidas que a CMA foi ouvida nos termos do exigido pelo artº 100º, nº 2 do RJIGT, independentemente de, para o efeito, dever ser tida em conta a deliberação de 6 de Outubro ou a deliberação de 22 de Setembro. Improcede assim o alegado nas conclusões I), II), XIV) e XV). 7.b) – Argumentam ainda os AA. (cl. III) e IV), referindo que “ O mapa cartográfico que se encontra em anexo à referida Resolução, não tem qualquer tipo de indicadores geográficos que permitam uma correcta e exigível identificação do título, legenda, escala, nem a identificação/localização da área abrangida. Acresce que este documento nunca constou da reunião do Executivo Municipal de Almeirim de 22 de Setembro de 2008 ”. Ou como referem na petição inicial (artº 108), o mapa anexo constante da Resolução, não permite “ a identificação da localização nem a área abrangida, nem constou da deliberação da reunião da Câmara de 22 de Setembro de 2008 ”, nem contém, como argumentam os AA. nos artºs 127 e 128 da petição “ qualquer tipo de indicadores geográficos ”, com o que teria sido violada a alínea c) e e) do nº 1 do artº 123º do CPA . A Resolução impugnada teria igualmente violado (cf. conclusão IV e artº 128º da petição) o “ n.º 3, do art.º 9.°, do D.L. n.º 166/2008 de 22 de Agosto ”, uma vez que as “ as cartas de delimitação da REN a nível municipal são elaboradas à escala de 1:25 000 ou superior, acompanhadas da respectiva memória descritiva ”, sendo que o mapa anexo à referida Resolução não obedece a essa escala, pelo que, “ ao não mencionar a “identificação adequada” acerca do verdadeiro destinatário do acto é considerado nulo, nos termos do artº 133º nº 1 do CPA ”. A Resolução nº 13/2009 em questão nos autos, surge, como dela expressamente resulta, “ na sequência da publicação da Resolução do Conselho de Ministros n° 118-B/2008, de 29 de Julho ”. E, no dizer da Resolução 13/2009, é a resolução nº 118-B/2008 “ que define o enquadramento dos procedimentos relativos à concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT)”. Ou seja, a Resolução nº 13/2009 remete para a Resolução nº 118-B/2008, onde se refere que o Estabelecimento Prisional irá ser construído sobre uma parcela de terreno, com a área de 42 ha, a destacar do prédio rústico designado como herdade dos Gagos na freguesia de Fazendas, concelho de Almeirim. Essa área, bem como a parcela objecto da suspensão do PDM, que integra uma área de 67,06, mostra-se devidamente delimitada na Planta publicada no D.R e cuja reprodução do original se encontra no processo instrutor. Nessa planta é expressamente feita referência à “Planta de Implantação” do “Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo” em área a destacar da “Herdade dos Gagos/Almeirim”. Ou seja, resulta com suficiente clareza da Resolução nº 13/2009 e planta anexa, conjugada com o que resulta da Resolução do Conselho de Ministros n° 118-B/2008, de 29 de Julho, que a suspensão abrange uma área de 67,06ha - para construção de um estabelecimento prisional a abranger 42ha - inserida no prédio rústico designado como Herdade dos Gagos na freguesia de Fazendas de Almeirim, Concelho de Almeirim. E, a Resolução nº 13/2009, que é aquela que está em questão, limitou-se a “ Suspender, pelo prazo de três anos, os n° 8, 9 e 10 do artigo 6° e o n° 7.1.2 do artigo 7° do Plano Director Municipal de Almeirim,… na área delimitada à planta anexa à presente resolução e que dela faz parte integrante” suspensão essa que “ tem por objectivo a concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo (EPVT), prevista na Resolução do Conselho de Ministros n° 118-B/2008, de 29 de Julho”.. Assim sendo, o acto dá inteira satisfação às exigências decorrentes do artº 100º nº 3, contendo nomeadamente a respectiva “ fundamentação ” concretizada no respectivo preâmbulo e ainda “ o prazo e a incidência territorial da suspensão ”, bem como “ as disposições suspensas ” e neste aspecto não se vislumbra que contrarie qualquer disposição legal, nomeadamente as indicadas pelos AA. ou que careça de eventuais menções obrigatórias. Aliás, como resulta nomeadamente das conclusões VI) a VIII), os AA. compreenderam perfeitamente e fizeram uma correcta leitura da Resolução impugnada nos autos, nomeadamente no que respeita à sua abrangência ou à incidência territorial da suspensão. Também a escolha de uma escala de 1/10 000, na planta que delimita a incidência territorial da área do PDM abrangida pela suspensão determinada pela Resolução em questão nos autos, em nada contraria o n° 3 do art.º 9.° do Decreto-Lei n° 166/2008 , de 22 de Agosto, já que tal disposição apenas torna obrigatória a elaboração “ à escala de 1/25 000 ou superior”, as “ cartas de delimitação da REN a nível municipal ”, nada estabelecendo ou impondo no tocante às plantas de suspensão de PDMs, como seja a situação abrangida pela Resolução em questão nos autos. Improcedem assim as conclusões III) e IV). 7.c) – Na conclusão VI), consideram os AA. ser “manifesta a discrepância das áreas de suspensão a delimitar no Plano Director Municipal de Almeirim e a previsão constante na Resolução do Conselho de Ministros n.º 118-B/2008 de 29 de Julho “ sobre uma parcela de terreno, com a área de 42 ha, a destacar do prédio rústico designado como Herdade dos Gagos na freguesia de Fazendas de Almeirim, concelho de Almeirim ”, dado que a previsível área de delimitação da suspensão parcial do Plano Director Municipal de Almeirim, constante do anexo à Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2009, de 28 de Janeiro de 2009, poderá atingir cerca de 67,06 hectares, em área classificada como “área rural”, abrangendo as categorias de “RAN”, “montado de sobro” e “REN”. Afigura-se-nos que, como resulta da petição inicial (cf. artº 130), com tal alegação os AA. pretendem imputar à Resolução impugnada eventual violação do princípio constitucional da proporcionalidade, considerando ainda na petição inicial não terem sido ponderados os interesses em confronto, sendo que podia ter sido substituída a localização por outra menos gravosa, causando prejuízos muito superiores aos benefícios. Desde logo, afirmando que a Resolução impugnada « causa prejuízos que são em muito superiores aos benefícios que com ele se obtêm » não referem quais os prejuízos e quais os benefícios que pretendem equacionar ou eventuais interesses privados eventualmente lesados. Também se não vislumbra e os AA. não o esclarecem devidamente, em que aspectos a Resolução do Conselho de Ministros n° 13/2009, ora impugnada, que apenas se limitou a suspender determinadas disposições do PDM, visando a construção do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, no município de Almeirim possa eventualmente contrariar aquele princípio. Improcede assim o alegado nas conclusões VI). 7.d) – Na conclusão IX) dizem os AA. que “ não existe qualquer fundamento para ordenar a Utilidade Pública, muito menos com carácter de urgência, na prossecução de uma obra ilegal ”. E, na conclusão XIII), afirmam os AA que “ o dever de ponderação entre interesses públicos e interesse privados foi totalmente incumprido, violando-se o disposto no art.° 266.° da CRP, nos art.°s 6°, n.°4; 33°; 40°, n.º 4; 48°, n.°5 e 8; 77.° do D.L. n.º 380/99 (com a redacção conferida pelo D.L. n.° 316/2007, de 19 de Setembro); o art.° 4.° do CPA e o art° 4.° da Lei n.° 48/98 de 11 de Agosto ”. Nos termos da alínea a) do n.° 2 do art.° 100.º do RJIGT, a suspensão parcial de planos municipais de ordenamento do território é determinada, por Resolução do Conselho de Ministros, em “ casos excepcionais de reconhecido interesse nacional ou regional ”. Como delas resulta, no nº 6 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 118-B/2008, é expressamente reconhecido “o interesse público da empreitada de concepção-construção e de infra-estruturas do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo, com as inerentes condicionantes, designadamente para efeitos de abate ou de transplantação de elementos florestais existentes no local da sua execução”. Idêntica referência é feita na Resolução impugnada nos autos onde, no respectivo preâmbulo expressamente se refere que “ a construção do EPVT assume manifesto interesse nacional , o qual foi reconhecido pela Resolução do Conselho Ministros n.º 118-B/2008, de 29 de Julho, materializado nas valias que lhe estão associadas em matéria de política prisional, com a inerente promoção das medidas tendentes à prevenção geral e especial dos fenómenos criminais, bem como, ao incremento das condições conexas com a salvaguarda da dignidade humana da população prisional e funcionários do sector ”. Assim sendo, cai desde logo por terra a argumentação dos AA. quando acabam por referir (cf. conclusão V), que “ não corresponde à verdade que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 118-B/2008, de 29 de Julho tenha qualquer referência ao manifesto interesse nacional na construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo ”, já que, o “ interesse público ”, expresso numa das Resoluções comporta o mesmo alcance e significado que o conceito “ interesse nacional” , expresso na outra das Resoluções. O interesse público naturalmente que terá de ser “ público/nacional ”. Aliás, qualquer interesse reconhecido pelo Governo ao abrigo do art.º 100°, n° 2, alínea a), do RJIGT, terá de ser necessariamente um “ interesse público ” quer seja de âmbito nacional ou regional, sendo suficiente, para preencher a exigência legal, como sustenta o requerido na respectiva contestação, existir um reconhecido interesse nacional ou regional subjacente à suspensão do PDM. E neste caso, foi reconhecido por Resolução do Conselho de Ministros o interesse público na construção do EPVT. E esse interesse decorre naturalmente, como expressamente resulta da Resolução impugnada, ou mostra-se “ materializado nas valias” associadas à prossecução de determinados objectivos “ em matéria de política prisional”. Por outra via, os AA. não concretizam minimamente a alegada falta de ponderação na prossecução do interesse público nacional, visado pela Resolução impugnada, nem se vislumbra que outros interesses, na situação, se possam eventualmente sobrepor aos interesses prosseguidos pela Resolução impugnada. Improcede assim o alegado nas conclusões IX) e XIII). 7.e) – Nas restantes conclusões da alegação (cls. X) a XIII), dizem os AA. que “ de acordo com o estipulado sobre a existência de alternativas, exigíveis para a declaração de imprescindível utilidade pública (alínea a), art.° 2.° do D.L. n.º 169/2001 de 25 de Maio), não foram indicados outros locais, que existem, e não obrigam ao abate de sobreiros e são de muito mais baixos custos de implementação ” (cls. X), que “ a área visada encontra-se no âmbito do D.L. n.º 169/2001 de 25 de Maio, que estabelece medidas de protecção ao sobreiro e à azinheira, e da Lei de Bases da Política Florestal ( Lei n.º 33/96 , de 17 de Agosto, sobretudo, o art.º 1.°, alínea a) e o art.º 2.°, n.º 1)” (cls. XII); e que “ não foi cumprida, igualmente, a Lei n.º 83/95 , de 31 de Agosto, onde se impõe a prévia audiência do município na preparação de planos, em matéria de localização e realização de obras e de investimentos públicos ” (cls. XIII), sendo que a previsível área de implantação do EPVT invadem áreas classificadas como “REN e “RAN” (cl. VII e VIII). Vejamos: Como refere a entidade requerida na respectiva contestação, “ os AUTORES insistem, ao longo de toda a argumentação, em confundir a decisão de suspensão do PDM de Almeirim - único objecto da Resolução do Conselho de Ministros n° 13/2009, ora impugnada - com a decisão de construção do Estabelecimento Prisional de Vale do Tejo, no município de Almeirim ”. ´ Uma vez que só a Resolução 13/2009 constitui objecto deste processo, apenas compete apreciar as ilegalidades de que eventualmente a Resolução impugnada possa padecer derivadas do facto de ter decidido nos termos em que decidiu, ou seja no sentido de suspender determinadas disposições regulamentares do PDM de Almeirim nomeadamente em matéria de exigência de licenciamento municipal das acções previstas no nº 8 do seu artº 6º e de observância das condicionantes estabelecidas nos nº 9 e 10 do mesmo artigo à edificação habitacional nas áreas rurais, ou mais precisamente na área delimitada na planta a ela anexa, sem determinar qualquer acção nos limites da área abrangida por essa suspensão. Assim sendo, como sustenta ainda a entidade requerida, tendo em conta a abrangência da Resolução impugnada, afigura-se-nos “ desajustado proceder à análise das limitações à construção e edificação em áreas integradas na RAN e na REN, bem como em áreas ao abrigo de medidas de protecção ao sobreiro e à azinheira (nos termos do Decreto-Lei n° 169/2001 , de 25 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.° 155/2004 , de 30 de Junho )”, já que a aludida Resolução não determina qualquer acção ou intervenção nos limites das áreas abrangidas por aquela suspensão de determinadas normas do PDM. Aliás, a procedência do pedido formulado na presente acção, como seja a declaração de Nulidade da Resolução que apenas se limitou a ordenar a suspensão parcial do PDM, como se entendeu no acórdão de 05.08.2009, Proc. 557/09, que decidiu a providência cautelar onde era requerida a suspensão de eficácia da mesma Resolução, não teria outro efeito que não a reposição em vigor das normas suspensas, como também não é a suspensão do PDM que legitimará qualquer intervenção sobre os sobreiros localizados naquela área. Ou, como se escreveu no respectivo sumário “ o acto que suspende a aplicação de normas de um Plano Director Municipal que fazem depender o abate de sobreiros de autorização municipal e da Direcção-Geral das Florestas não tem potencialidade para provocar, por si mesmo, esse abate, que continua sujeito aos condicionalismos impostos pelos DL n.º 11/97 , de 14 de Janeiro, e de 169/2001, de 25 de Maio ”. Ou seja, o decidido na Resolução não prejudica as limitações ou exigências decorrentes dos aludidos regimes, nas áreas por eles abrangidas. Ainda que assim não fosse, sempre existe a possibilidade de as regras que definem os usos do solo nos termos dos aludidos regimes, poderem ser afastadas em dadas circunstâncias e mediante decisões específicas nesse sentido. Quer o Decreto-Lei n° 166/2008 , de 22 de Agosto, que aprovou o regime jurídico da REN (artº 21º), quer o Decreto-Lei n° 73/2009 , de 31 de Março, que aprovou o regime jurídico da RAN (arº 25º nº 1), prevêem que, nas respectivas áreas possam ser realizadas “acções de relevante interesse público que sejam reconhecidas como tal ” (art.º 25°, n° 1), como acontece na situação, relativamente à construção do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo. Também o DL 169/2001 , de 25/05, embora proibindo, na generalidade, “conversões” em povoamento de sobreiro ou azinheira (artº 2º nº 1), prevê no entanto a possibilidade de conversões em povoamentos de sobreiro ou azinheira que visem a realização de “empreendimentos de imprescindível utilidade pública» (alínea a) do n.° 2 do art.° 2.°). No entanto, embora a aludida construção do Estabelecimento Prisional esteja classificada como de interesse público ou nacional, sempre se dirá que a verificação dos pressupostos que permitirão afastar os regimes de protecção invocados terão que se reportar à decisão da construção do estabelecimento prisional, em si mesma, não podendo ser considerados, como referem os requeridos na respectiva contestação, “ pressuposto acrescido de uma decisão - ela mesma tendente a viabilizar aquela construção futura - que determina tão só a suspensão de certas normas do PDM envolvido” . Ou seja, “ as exigências respeitantes às áreas inseridas em RAN, REN ou «montado de sobro» não são pressupostos que se imponham à decisão de suspensão parcial do PDM em causa ”, já que “ não é objecto da Resolução do Conselho de Ministros ora impugnada enfraquecer qualquer regime de protecção decorrente da inserção de certas áreas em RAN, REN ou «montado de sobro» - esta Resolução não suspende mais do que o PDM para a área que define ”, sendo que a suspensão do PDM está apenas sujeita às regras procedimentais estabelecidas no RJIGT, aprovado pelo DL 380/99 , de 22 de Setembro. Em suma, limitando-se a Resolução 13/2009 a determinar, durante um determinado período de tempo, a suspensão parcial do PDM para efeitos de concepção/construção das novas instalações do Estabelecimento Prisional do Vale do Tejo, prevista na Resolução do Conselho de Ministros nº 118-B/2008, o mesmo é dizer que ela não consubstancia uma decisão sobre a realização nem define a localização desse mesmo empreendimento, não lhe sendo por isso aplicável o estabelecido na Lei nº 83/95 , de 31 de Agosto que estabelece o “ direito de participação procedimental e de acção popular ”, nomeadamente a prévia audição dos cidadãos interessados, prevista no artº 4º desse diploma ou o direito de participação previsto no artº 6º do D-L 380/99 e ainda o estabelecido nos artº 8º nº 1, 33º, 40º, 48º, 58º, 65º, 77º do mesmo diploma, por essas disposições não serem aplicáveis à suspensão do PDM, que integra um procedimento distinto dos procedimentos a que se reportam as disposições indicadas pelos AA. A mesma ordem de razões vale para demonstrar a sem razão dos AA. a respeito de pretenderem sujeitar a suspensão do PDM, à prévia avaliação de impacto ambiental, ou a qualquer outro procedimento. Improcede por conseguinte o alegado pelo recorrente nas (cls. VII, VIII e X) a XIII). 8 – A improcedendo de todas as conclusões da alegação, conduz igualmente à improcedência total dos pedidos de “ nulidade da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2009 de 28 de Janeiro de 2009 ” e do pedido de “ nulidade de todos os actos e procedimentos subsequentes ” formulados na acção. + 9 – Termos em que ACORDAM: – Julgar a acção totalmente improcedente e em consequência absolver os RR. do pedido. – Sem custas (art.º 2°, n° 1, al. d), do C. C. Judiciais). Lisboa, 26 de Maio de 2010. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – João Manuel Belchior – António Políbio Ferreira Henriques .