IIFUNDAMENTAÇÃO
A)
A DECISÃO RECORRIDA fundamentou-se assim:
«Sustenta o Requerente a sua legitimidade ativa na atribuição legal de defesa do direito à educação materializada nos arts. 55º, nº 1, al. c) e 68º, nº 1, al. b) do CPTA, 13º, nº 1, al. d) da Lei nº 159/99, de 14/09 (Lei que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais) e 64º, nº 1 da Lei nº 169/99, de 18/09 (Regime Jurídico do Funcionamento dos órgãos dos Municípios e das Freguesias).
A Entidade Requerida defende que a sua participação no processo de extinção de estabelecimentos públicos de ensino é meramente consultiva, pelo que carece de legitimidade para impugnar o ato suspendendo.
(…)
Em síntese, o Município Requerente alega que está em causa o direito à educação.
Dúvidas inexistem de que nos termos do disposto no art. 13º, nº 1, al. d) da Lei nº 159/99, de 14/09, os Municípios dispõem de atribuições no domínio da educação. Em concreto é no seu art. 19º, como vem alegado, que se definem tais atribuições as quais assumem relevância na competência para assegurar os transportes escolares ou garantir o alojamento aos alunos da rede pública, proceder à gestão dos refeitórios dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico e a gestão do pessoal não docente de educação pré-escolar e do ensino básico e ainda a gestão do pessoal não docente de educação pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico.
Por outro lado, no art. 64º, nº 1, alíneas l) e m) da LAL (Lei nº 169/99, de 18/09), prevê-se que compete às Câmaras Municipais, no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e do na gestão corrente, entre outras competências: “Apoiar ou comparticipar no apoio à ação social escolar e às atividades complementares no âmbito de projetos educativos, nos termos da lei” e “Organizar e gerir os transportes escolares”.
Daqui extrai o Tribunal que deteria o Município legitimidade para vir intentar uma ação cautelar que visasse, por exemplo, a suspensão da eficácia de um ato que a obrigasse a realizar o transporte escolar num determinado veículo, horário ou percurso ou que impusesse determinadas medidas de gestão dos refeitórios dos estabelecimentos do ensino básico da sua circunscrição pois, nesses casos, estava-se perante um ato que se imiscuía em competência própria do mesmo, de acordo com o disposto no art. 55º, nº 1, al. a) do CPTA.
Porém, não existe na lei a atribuição às autarquias locais do direito de defesa do direito à educação, pelo que não pode o Requerente vir alegar o disposto no art. 55º, nº 1, al. c) do CPTA. Com efeito, o que tal norma prevê é que têm legitimidade para impugnar atos administrativos pessoas coletivas públicas e privadas mas apenas quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender.
Assim, recordando o que já ficou escrito, não se vislumbra na Lei nº 169/99 ou na Lei nº 159/99 qualquer atribuição às autarquias locais da defesa de tal direito.
A este respeito importa observar o que já decidiu o Supremo Tribunal Administrativo em Acórdão de 22/09/2011 “qualquer pessoa ou associação tem legitimidade para intervir judicialmente (tanto em processos judiciais como cautelares) quando esteja em causa a defesa de valores constitucionalmente protegidos como sejam, por exemplo a saúde pública e a qualidade de vida desde que tais valores se integrem nos interesses que lhes cumpre defender (vd. Nº 2 da citada norma [do art. 9º do CPTA]). O critério para se ajuizar dessa legitimidade é o da utilidade que a sua intervenção processual tem – ou pode ter – na defesa dos bens jurídicos constitucionalmente protegidos que se encontrem a seu cargo. E por ser assim é que uma pessoa coletiva só tem legitimidade para intervir em juízo quando estatutariamente lhe couber defender os interesses que nele se discutem.”
Veja-se, ainda, que se considerássemos que o interesse em questão seria um interesse de caracter municipal sempre resulta do disposto no artigo 64º, nº 4, alínea e) da Lei nº 169/99, a existência de uma competência de apoio das Câmaras Municipais ao Estado quando este esteja no exercício das suas competências. Daqui se extrai que o Requerente não pode legitimamente contraditar ou condicionar as decisões do Estado em matéria que a este se encontra reservada tal como é o caso da reorganização da rede escolar pública.
Em conclusão, entende-se que o Requerente Município de Alvito carece de legitimidade para impugnar atos administrativos ou executivos ou decisões em matéria de organização da rede escolar pública».
Temos, portanto, de decidir se o município requerente tem legitimidade processual para pedir a anulação e a suspensão da eficácia do despacho citado, em matéria de organização da rede escolar pública, que constitui a ordem administrativa de encerramento da Escola Básica de Vila Nova da Baronia, Alvito, a partir do ano letivo de 2014/2015.
B)
DA LEI Nº 83/95
Rege a matéria da legitimidade processual ativa em processos impugnatórios o artigo 55º/1 do CPTA, que damos como aqui reproduzido.
Há, pois, que aferir se a situação do requerente cabe numa das alíneas daquele nº 1, ex vi artigo 112º/1 do CPTA.
No seu r.i., o recorrente invocou um alegado direito processual de defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos nos termos da Lei nº 83/95 (cfr. o artigo 9º/2 do CPTA(1) e a al. f) do nº 1 do artigo 55º do CPTA), e invocou ainda o artigo 19º da revogada Lei 159/99, bem como os artigos 2º, (2) 23º/2/
d) (3) e 33º/1/gg)/hh) (4) da Lei nº 75/2013.
Mais referiu o recorrente que o encerramento desta escola afetaria as populações e que teria consequências nos transportes dos alunos. Invocou, assim, parece, o artigo 55º/1/c) do CPTA («Pessoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender»).
Estariam, pois, em causa:
- (i)os interesses difusos (e não os meramente coletivos) previstos no artigo 52º/3 da Constituição e na Lei 83/95, e que são a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os domínios públicos, o urbanismo e o ordenamento do território (cfr. artigos 9º/2 e 55º/1/f) do CPTA); e
- (ii)os interesses de que sejam titulares os cidadãos residentes no território da autarquia local (cfr. artigo 2º/2 da Lei 83/95 e artigo 55º/1/c) do CPTA).
C)
DO ARTIGO 55º/1/f) do CPTA
Ora, podemos desde já referir que os presentes autos não tratam dos citados interesses difusos, para efeitos de “ação popular”: a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural, os domínios públicos, o urbanismo e o ordenamento do território (cfr. a Lei 83/95, ex vi artigo 9º/2 do CPTA e artigo 52º/3 da Constituição).
O processo refere-se, segundo o requerente, a um “direito à educação”. E, na verdade, este processo nada tem a ver com saúde pública, direitos dos consumidores, qualidade de vida, preservação do ambiente e do património cultural, domínios públicos, urbanismo e ordenamento do território.
O presente caso, portanto, não integra a previsão do artigo 55º/1/f) do CPTA.
Por outro lado ainda, entendemos que é importante não se confundir atribuições com competências e, sobretudo, é importante sublinhar que não cabe às autarquias locais, segundo a Constituição e a nossa legislação infraconstitucional, defender o direito fundamental (social) à educação.
Esta afirmação não é contrariada pelo facto de as autarquias locais terem (i) o dever infraconstitucional de deliberar no domínio da ação social escolar ou (ii) o dever infraconstitucional de assegurar, organizar e gerir os transportes escolares. Estes dois deveres não são hoje direitos das pessoas contra o Estado, são sim deveres municipais (o 1º meramente jurídico, o 2º também fáctico).
D)
DO ARTIGO 55º/1/c) do CPTA: interesses que cumpra às autarquias locais defender e/ou interesses de que sejam titulares os cidadãos residentes no território da autarquia local
Assim, cabe perguntar se compete aos municípios a defesa jurídica dos direitos fundamentais sociais de cada um dos seus residentes, nomeadamente do direito à educação previsto no artigo 74º da Constituição, por força do disposto nos artigos 1º e 2º/2 da Lei 83/95 (interesses de que sejam titulares os cidadãos residentes no território da autarquia local) e no artigo 55º/1/c) do CPTA.
Parece que não.
Com efeito, o artigo 2º/2 da Lei 83/95, avisadamente, fala em “interesses”. Isto, aliado ao facto de que o direito fundamental social à educação, como os direitos sociais em geral, não tem determinabilidade e densidade normativo-constitucional, quer dizer que, nada havendo de determinado em sede de “direito à educação” no caso vertente, como de facto não há, não podemos falar aqui num concreto interesse (dos cidadãos residentes no território da autarquia local) a defender em juízo.
Além disso, com base no artigo 74º da Constituição e na sua legislação concretizadora conhecida, num quadro de “direitos sociais derivados da lei”, não é correto falar-se aqui, neste caso, num direito ou interesse concreto e constitucionalmente protegido em ter ou manter uma escola estatal já existente neste município. Mas é isto o que o município recorrente está aqui, na verdade, a procurar defender.
Por outro lado, não cabe nas atribuições das autarquias locais e nas competências dos seus órgãos, conforme previstas na Constituição e na Lei 75/2013, qualquer tipo de prestação pública no âmbito nuclear ou densificado do direito fundamental social à educação.
Não existe, portanto, aqui um direito fundamental social com um mínimo de conteúdo determinado, que torne possível às autarquias agir através do cit. artigo 55º/1/c) do CPTA.
Ainda assim, poderia existir, num dado caso, um interesse concreto dos cidadãos residentes no território da autarquia local em manter aberta certa escola que o Estado-Administração decide encerrar. Nesse caso, tudo indica que a autarquia local teria legitimidade para defender em juízo tal interesse concreto dos fregueses ou munícipes, ao abrigo dos cits. artigos 2º/2 da Lei 83/95 e 55º/1/c) do CPTA.
Mas, a verdade é que não consta do r.i. qualquer factualidade nesse sentido, onde aliás se refere apenas o artigo 9º/2 do CPTA.
Ali, no r.i., apenas se invocou o seguinte quanto a esta matéria:
- -«(…) foram atribuídos aos Municípios, no âmbito da educação, as seguintes competências: (…)»;
- -«O encerramento de um estabelecimento escolar do 1º ciclo tem reflexos, afeta as populações residentes nessa localidade e tem incidência no âmbito dos transportes escolares, porquanto haverá necessidade de proceder às deslocações dos alunos do estabelecimento encerrado».
Nada de factual.
Conclui-se pois que, para efeitos do cit. artigo 55º/1/c) do CPTA, o caso descrito no r.i. não permite atribuir legitimidade processual ao município requerente.
Sobre estas questões em geral, além da jurisprudência do TC, do STA e do TCA-Sul, cfr., em síntese,
-MÁRIO AROSO/C.CADILHA, Comentário ao C.P.T.A., 3ª ed., 2010, pp. 70 ss e 368 ss, e -JORGE REIS NOVAIS, Direitos Sociais - Teoria jurídica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, 2010, maxime pp. 141 ss e 333 ss.
E)
DO ARTIGO 55º/1/a) do CPTA
Resta um ponto, ainda em sede da mesma questão, da legitimidade processual ativa. Assenta tal ponto no cit. dever municipal de assegurar, organizar e gerir os transportes escolares.
Estaria em causa, desta vez, a alínea a) do nº 1 do artigo 55º do CPTA.
No r.i., o município aflora esta questão dos transportes escolares. Mas, no recurso, apenas a aflora nas conclusões e não no corpo alegatório.
No entanto e seja como for, nada de concreto consta invocado no r.i. sobre este ponto dos transportes escolares que nos permita sequer uma aproximação à questão de um interesse “pessoal” ou próprio do município requerente, por causa daquilo que é imposto ao município pelo cit. artigo 33º/1/gg) da Lei 75/2013 (o quê, como, porquê).
Talvez por isso o requerente venha tentando assentar a sua legitimidade processual ao longo deste processo tanto implicitamente na alínea a), como explicitamente na alínea c) e na alínea f) do nº 1 do artigo 55º do CPTA.
Improcedem, assim, todas as conclusões do recurso.
