0761/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As operações de destaque de uma parcela de terreno situado em zona de «espaço industrial», de acordo com a carta de ordenamento do PDM de Sintra e em área que não tenha sido incluída noutra categoria de espaço, por força de qualquer plano municipal de ordenamento posterior, têm que observar as prescrições do art. 29º daquele PDM;

II- Viola o disposto no art. 29/3/a) do PDM de Sintra a operação de destaque que implique a divisão do terreno em duas fracções, uma com a área de 2 300 m2 e outra com a área de 1 500 m2.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A… e B…, devidamente identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso de anulação do acto do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, de 2003.03.08, que indeferiu o pedido dos recorrentes de verem certificada a viabilidade legal de uma operação de destaque.

Por sentença de 2009.12.21, proferida a fls. 161-169, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa julgou improcedente o recurso contencioso.

1.1. Inconformados, os impugnantes recorrem para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) No caso dos autos, encontravam-se preenchidos os pressupostos legais para a isenção de licença ou autorização dos actos que têm por efeito o destaque da referida parcela e que constam do art. 6º, nº 4, do Decreto-Lei nº 555/99;

b) Com efeito, as parcelas resultantes do destaque confrontam com arruamentos públicos, e a edificação erigida na parcela a destacar dispunha de projecto aprovado (de licença) no momento da respectiva construção;

c) Por outro lado, como se demonstrou nas presentes alegações (nºs 9 a 19 que aqui se dão por reproduzidos), o destaque pretendido pelos Recorrentes respeita todas as normas legais e regulamentares aplicáveis, nomeadamente o disposto no artigo 29º do Regulamento do PDM de Sintra;

d) Na verdade, se numa operação de loteamento em espaços classificados como industriais se permite que da mesma resultem lotes com uma dimensão mínima de 500 m2 (desde que o seu número não exceda um terço do total dos lotes), o mesmo raciocínio terá de valer para as operações de destaque, como a presente, em que um dos lotes ficará com a área de cerca de 2 300 m2 (superior à dimensão mínima prevista com regra na alínea a do nº 3 do artigo 29º do PDM) e a outra com uma área de 1500 m2 (bastante superior ao mínimo permitido no caso de operação de loteamento em espaço industrial);

e) O que dá em considerar que a segunda parte da alínea a) do nº 3 do artigo 29º do PDM de Sintra é igualmente aplicável no caso de operações de destaque;

f) No caso concreto, deveria ter-se considerado, portanto, que o destaque pretendido respeita o artigo 29º do PDM de Sintra, nomeadamente os seus nºs 1 e 3;

g) Ao não entender assim, a Sentença recorrida enferma de erro de direito e deve, por isso, ser revogada, com todas as consequências legais.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. A Exmª Procuradora Geral-Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“Vem interposto recurso da sentença que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do acto de 24.3.2003 do Presidente da Câmara Municipal de Sintra que indeferiu o pedido de certificação de viabilidade legal da operação de destaque a efectuar no terreno identificado nos autos, sito na freguesia de Algueirão, Mem Martins.

A sentença recorrida julgou não verificado o vício imputado ao acto recorrido de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito dado ser inaplicável o disposto no art. 29º, nº 3, al. a), do Regulamento do Plano Director Municipal de Sintra (ratificado pela RCM nº 116/99, e publicado no DR de 04.10.1999) que constituiu fundamento do acto recorrido.

Afigura-se-nos que não assiste razão aos Recorrentes pelas razões que passamos a referir.

1. Quanto à alegada verificação dos pressupostos estabelecidos no art. 6º, nº 4, do Dec-Lei nº 555/99, de 16.12, para a isenção de licença ou autorização, relativamente ao destaque da parcela em causa nos autos.

O art. 6º do Dec-Lei nº 555/99, prescreve no seu nº 4 o seguinte:

«Os actos que tenham por efeito o destaque de uma única parcela de prédio com descrição predial que se situe no perímetro urbano estão isentos de licença ou autorização, desde que cumpram, cumulativamente, as seguintes condições:

a) as parcelas resultantes do destaque confrontem com arruamentos públicos;

b) a construção erigida ou a erigir na parcela a destacar disponha de projecto aprovado quando exigível no momento da construção»

Resultou provado que na zona em que o terreno se insere existem diversas habitações e estão instalados diversos estabelecimentos comerciais de apoio aos moradores (nº 9, da MF).

Contudo, nos termos da Carta de Ordenamento do PDM, a área em que o terreno se encontra foi identificada com «Espaço Industrial».

Pelo que o destaque da parcela em causa se encontra sujeito à disciplina do art. 29º, nº 3, al. a) do Regulamento do PDM.

A inserção do terreno em zona onde também existem habitações e na qual também estão instalados estabelecimentos comerciais teria apenas relevância se a área em causa constituísse uma das situações a que alude o art. 24º, nº 2 do PDM e tal fosse alegado e demonstrado. O que não ocorreu.

Não foi alegado que a referida área não pertence ao “Espaço” no qual foi incluída.

2. No que concerne à alegação de que o destaque pretendido respeita o Regulamento do PDM de Sintra.

O art. 29º deste diploma, referente aos Espaços Industriais, estabelece, na al. a), do seu nº 3, que a «dimensão dos lotes industriais não poderá ser inferior a 2000 m2, admitindo-se no entanto uma área mínima de lote de 500 m2, desde que o seu número não exceda um terço do número total dos lotes a configurar na operação de loteamento ou de plano».

A nosso ver, mesmo tendo em consideração o disposto no art. 29º, nº 2, al. d) do PDM que se refere entre os objectivos da definição dos «Espaços Industriais», o de «garantir um parcelamento diverso por forma a permitir o estabelecimento de pequenas e médias unidades, suporte de sucesso para novas iniciativas», a letra do preceito da al. a), do nº 3, deste artigo 29º, não suscita dúvidas quanto ao regime definido.

No preceito em causa, apenas se admite a existência de lotes com área inferior a 2000 m2 desde que estes resultem de fraccionamento de terreno com dimensão suficiente para que estes lotes de dimensão inferior a 2000 m2, possam constituir apenas um terço dos lotes a configurar.

O que se não verifica no caso dos autos, atenta a área total do terreno de 2300 m2.

Face ao exposto, somos de parecer que a sentença recorrida não enferma do alegado erro de direito, por errada interpretação do art. 29º do PDM de Sintra.

Será, assim, de negar provimento ao recurso.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. A… e B… são donos e legítimos possuidores do prédio urbano sito na Rua …, nºs … e …, Mem Martins, Sintra, descrito na Conservatória do registo predial sob o nº 02539, conforme certidão, junta aos autos de fls. 23-25, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido [Alínea A dos Factos Assentes].

2. Por escritura pública de 23 de Abril de 1998, os Recorrentes constituíram, a favor da C…, S.A., «direito de superfície» sobre 1500 m2 de logradouro, pelo prazo de 25 anos, com efeitos reportados à data da celebração da mencionada escritura pública, da qual consta, designadamente, na cláusula «QUARTA - a) o direito de superfície tem por objecto a construção, manutenção e exploração, por parte da representada dos segundos outorgantes de um “Posto de Abastecimento de Combustíveis” [Alínea B dos Factos Assentes].

3. Por escritura pública de 21 de Dezembro de 2001, a C…, S.A., fundiu-se, por incorporação, na D…, S.A [Alínea C dos Factos Assentes].

4. A 7 de Fevereiro de 2002, os Recorrentes solicitaram ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a emissão de certidão comprovativa de conformidade de operação de destaque da parcela do terreno sobre a qual haviam constituído o direito de superfície referido em 2. [Alínea D. dos Factos Assentes].

5. Por ofício de 8 de Abril de 2002, os Recorrentes foram notificados do projecto de indeferimento do pedido identificado em 4., do qual consta, designadamente, que:

«Analisando o processo e o presente pedido verifica-se que com o destaque uma das parcelas ficará com 1500 m2 não cumprindo a alínea a) do nº 3 do art. 29º do PDM segundo o qual a dimensão dos lotes industriais não poderá ser inferior a 2000 m2.

Do ponto de vista urbanístico julga-se ser de indeferir o pedido de destaque, uma vez que não cumpre o PDM.» [Alínea E dos Factos Assentes].

6 Os Recorrentes pronunciaram-se contra o projecto de indeferimento, alegando, em resumo, não pretenderem realizar qualquer operação de loteamento; que a área em que se insere o prédio no qual se pretende fazer o destaque não está situada em área sujeita ou a sujeitar a actividades transformadoras e serviços complementares da actividade económica; a actividade exercida na parcela a destacar é uma actividade comercial de distribuição de combustíveis e a zona onde se insere o prédio no qual se pretende efectuar a operação de destaque é uma zona urbana consolidada, destinada a habitação e actividades comerciais de apoio aos moradores, como é o caso de uma estação de serviço [Alínea F dos Factos Assentes].

7. Na parcela a destacar (com a área de 1500 m2), encontra-se implantado um posto de abastecimento de combustíveis que foi objecto de licenciamento [Alínea G dos Factos Assentes]

8. O prédio referido em 1. encontra-se situado em zona qualificada no PDM como «Espaço Industrial», aí estando interdita a construção de novos edifícios para habitação ou ampliação dos já existentes [Resposta aos arts. 2º e 3º da Base Instrutória].

9. Não obstante o afirmado em 8., nessa zona existem diversas habitações e estão instalados diversos estabelecimentos comerciais de apoio aos moradores [Resposta ao art. 1º da Base Instrutória].

2. 2. O DIREITO

A sentença recorrida julgou improcedente o recurso contencioso de anulação intentado, pelos recorrentes, contra o despacho do Presidente da Câmara de Sintra, de 2003.03.08, que indeferiu o pedido de destaque de uma parcela de terreno.

O acto administrativo de indeferimento da operação de destaque teve por fundamento a violação do disposto no art. 29º/3/a) do PDM de Sintra.

O tribunal a quo, no seu percurso cognitivo para chegar à decisão de improcedência da pretensão anulatória, emitiu as seguintes pronúncias: (i) nos termos das disposições combinadas dos arts. 6º/8 e 2º/1/i) do DL nº 555/99, a operação de destaque em causa deve observar as prescrições do PDM de Sintra; (ii) o prédio a fraccionar, por destaque de uma parcela, encontra-se situado em zona qualificada no PDM de Sintra como «espaço industrial»; (iii) a operação de destaque implicaria a divisão do prédio em duas fracções, uma delas com 1500 m2, logo o incumprimento do disposto na alínea a) do nº 3 do art. 29º do PDM de Sintra, segundo a qual a dimensão dos lotes industriais não poderá ser inferior a 2000 m2.

Na alegação do presente recurso jurisdicional, os recorrentes não censuram a primeira pronúncia, isto é, a de que a operação de destaque tem que observar as prescrições do PDM de Sintra.

Discordam da sentença defendendo, em síntese: primeiro, que a operação de destaque, por se reportar a prédio situado em zona urbana consolidada destinada essencialmente a habitação e actividades comerciais de apoio aos moradores, não está sujeita às regras prescritas no PDM para os espaços industriais; segundo, que, de todo o modo, no caso concreto, deveria ter-se considerado que o destaque pretendido respeita o art. 29º do PDM de Sintra, nomeadamente os seus nºs 1 e 3.

Vejamos.

2.2.1. Os recorrentes alegam [conclusões a) e b)] que se encontram preenchidos os pressupostos legais para a licença ou autorização dos actos que têm por efeito o destaque da parcela. E, uma vez que aceitam que a dita operação de destaque tem de respeitar as regras do PDM de Sintra e que o acto administrativo de indeferimento da sua pretensão teve por fundamento o desrespeito no disposto no art. 29º/3/a) desse mesmo normativo, querem, com esta sua alegação, que este Tribunal afaste a aplicação, no caso em apreço, do regime restritivo, de áreas mínimas, consagrado no citado preceito do PDM de Sintra.

Em defesa da sua tese argumentam, em primeiro lugar, que se é verdade que ficou provado que o prédio em causa está classificado como espaço industrial em termos de PDM, também é exacto que o Tribunal reconheceu que o mesmo “se encontra de facto inserido numa zona consolidada destinada essencialmente a habitação e actividades comerciais de apoio a moradores”.

Dizem, em segundo lugar, que este não é o único na zona que, apesar de classificado como espaço industrial do PDM, tem de facto uma afectação diferente.

Todavia, a sua tese não é convincente.

De acordo com o disposto no art. 24º/1 do PDM de Sintra, “a identificação dos espaços (...) é a constante na carta de ordenamento a que se refere o art. 1º deste diploma, de acordo com o grafismo próprio consignado na legenda respectiva”.

E está provado que o prédio se encontra situado em zona qualificada no PDM como «Espaço Industrial» (ponto 8. do probatório), sendo que os extractos da carta de ordenamento do PDM, juntos a fls. 125 e 126 dos autos, foram determinantes para a convicção do tribunal a quo, conforme está expressamente indicado na sentença recorrida, a fls. 164, na parte da fundamentação da decisão da matéria de facto.

Ora, é certo que o PDM permite a subtracção de algumas das situações pré-existentes às prescrições relativas ao espaço em que estão incluídas. É o que resulta do disposto no art. 24º/2, ao dizer que “o ordenamento identificado na referida carta de ordenamento não prejudica a existência actual - prévia a este diploma - de pequenas áreas que, pela sua natureza, não pertençam ao espaço em que estão incluídas”. Mas logo a seguir, no mesmo preceito, esclarece o modo como essa exclusão é feita, ditando, no nº 3 que “cabe aos planos municipais de ordenamento do território identificar e classificar tais áreas, bem como aplicar com maior rigor cartográfico a delimitação do ordenamento do município de Sintra, assegurando que as categorias de espaço consequentes às classes determinadas no PDM sejam compatíveis com o uso dominante definido na carta de ordenamento do PDM de Sintra”.

Significa isto que a possibilidade de exclusão de certas e determinadas áreas, pré-existentes, da categoria do espaço em que estão inseridas, de acordo com a carta de ordenamento do PDM e a sua inclusão numa outra categoria de espaço, de harmonia com a sua natureza, não foi deixada à concretização indirecta e mediata por parte da Administração, através das decisões a tomar caso a caso. Essa mudança só pode ser de plano, a levar a cabo por meio de posteriores instrumentos municipais de planeamento urbanístico.

Por consequência, no caso em apreço, a operação de destaque só estaria subtraída às prescrições do PDM relativas ao espaço industrial se, porventura, a área em que o terreno está situado tivesse sido, previamente, identificada e enquadrada numa outra categoria de espaço, por qualquer plano municipal de ordenamento.

E não há notícia de que assim seja.

Deste modo, a área em causa está submetida ao regime fixado para o «espaço industrial», incluindo o disposto no art. 29º do PDM, apesar de ter ficado provado que “na zona existem diversas habitações e estão instalados diversos estabelecimentos comerciais de apoio aos moradores”.

Estas circunstâncias de facto, por si só, não excluem a área em causa do âmbito de aplicação do regime normativo do PDM para o «espaço industrial»

Improcede, pois, a alegação, nesta parte.

2.2.2. Na sua alegação [conclusões c) a g)] os recorrentes consideram que a sentença recorrida padece de erro de direito, uma vez que, deveria ter considerado que o destaque pretendido respeita o art. 29º do PDM de Sintra “nomeadamente os seus nºs 1 e 3”.

O tribunal a quo, na parte que ora interessa, justificou a sua decisão do seguinte modo:

“(...) Dispõe o art. 29º, nº 3, al. a) do Plano Director Municipal de Sintra [aprovado por Resolução do Conselho de Ministros nº 116/99 e publicado no DR nº 232, de 4-10-1999], que tem por epígrafe «Espaços Industriais», que

«3- Nos espaços industriais, os índices urbanísticos a observar são os seguintes:

a) A dimensão dos lotes industriais não poderá ser inferior a 2000 m2, admitindo-se no entanto uma área mínima de lote de 500 m2, desde que o seu número não exceda um terço do número total de lotes a configurar na operação de loteamento ou de plano».

(...)

Ou seja, no espaço industrial do Município de Sintra, os lotes industriais têm que ter, em regra, 2000 m2 admitindo-se, porém, a existência ou criação de lotes com área mínima de 500 m2 (isto é, com área desde 500 a 1999 m2), desde que o número de lotes com tal dimensão não ultrapasse um terço do número de lotes criados ou resultantes dessas operações de loteamento ou destaque.

Ora, conforme resulta da factualidade apurada, os Recorrentes são donos do prédio identificado em 1., sendo que este possui, de área, 3800 m2.

É, pois neste prédio que os Recorrentes pretendem efectuar uma operação de destaque.

Acontece, porém que, face ao disposto no art. 29º, nº 3, al. a) do PDM, o prédio em causa jamais poderia ter sido, ou poderá vir a ser objecto de destaque ou de qualquer operação de loteamento.

Efectivamente, face ao regime previsto no preceito e instrumento citados, a questão de destaque ou loteamento, neste prédio nem pode, sequer, colocar-se por não poder comportar 3 lotes que observem o disposto naquele preceito.

Na verdade, para que tal preceito fosse observado era necessário que tal terreno fosse dividido, no mínimo, em 2 lotes de 2000 m2 e um com outra área entre 500 e 1999 m2.

No caso tendo o terreno apenas 3800 m2, a operação de destaque, observando-se o preceito em causa, era e será sempre, enquanto, pelo menos o prédio se mantiver com tal dimensão, impossível (...)”

A crítica que os Recorrentes fazem a este entendimento está contida nos pontos 17. a 20. da sua alegação, nos seguintes termos:

“17. Ora, esta interpretação da Sentença recorrida enferma de erro de direito.

18. É que, de facto, se numa operação de loteamento em espaços classificados como industriais se permite que da mesma resultem lotes com uma dimensão mínima de 500 m2 (desde que o seu número não exceda um terço do total dos lotes), o mesmo raciocínio terá de valer para as operações de destaque, como a presente, em que um dos lotes ficará com uma área de cerca de 2300 m2 (superior à dimensão mínima prevista como regra na alínea a) do nº 3 do artigo 29º do PDM) e outra com uma área de 1500 m2 (bastante superior ao mínimo permitido no caso de operação de loteamento em espaço industrial).

19. O que dá em considerar que a segunda parte da alínea a) do nº 3 do artigo 29º do PDM de Sintra é igualmente aplicável no caso de operações de destaque.

20. No caso concreto, deveria ter-se considerado, portanto, que o destaque pretendido respeita o artigo 29º do PDM de Sintra, nomeadamente os seus nºs 1 e 3.”

Não lhes assiste razão.

A sentença é eloquente. No caso concreto, é de metade o número de lotes com área inferior a 2000 m2, relativamente ao número total de lotes a configurar na operação. Metade é mais do que um terço, logo, há inobservância da previsão da alínea a) do nº 3 do artigo 29º do PDM de Sintra.

E não colhe a ideia, ínsita na argumentação dos Recorrentes, de que cabe no espírito do legislador, o sentido de que o número de lotes com área inferior a 2000 m2, poderá ser de metade, excedendo portanto um terço do número total, nos casos de configuração de apenas 2 lotes, desde que a área de um deles ultrapasse a área/ regra mínima (2000 m2) e o outro seja superior ao mínimo dos mínimos legalmente previsto no mesmo preceito (500 m2).

É um sentido interpretativo que releva de uma outra concepção de utilização do espaço industrial e do apelo a um pensamento legislativo que não pode ser considerado, de acordo com o ditame do art. 10º/2 do C. Civil, porque não tem “na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”.

Deste modo, a alegação dos Recorrentes improcede também nesta outra parte.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos Recorrentes.

Taxa de justiça: € 300, 00 (trezentos euros)

Procuradoria: € 150,00 (cento e cinquenta euros)

Lisboa, 5 de Abril de 2011. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José – António Bernardino Peixoto Madureira.