13/2016 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 13/2016 Processo n.º 616/2015 2.ª Secção Relator: Conselheira Ana Guerra Martins Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório 1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, vindos do Supremo Tribunal Administrativo («STA»), em 15 de setembro de 2015, a Relatora proferiu a Decisão Sumária n.º 533/2015 (fls. 593 a 597), com a seguinte fundamentação: “ II – Fundamentação 3. Em primeiro lugar, deve referir-se que o despacho de admissão do recurso de constitucionalidade proferido pelo tribunal recorrido não vincula o Tribunal Constitucional (cfr. artigo 76.º, n.º 3, da LTC), pelo que importa apreciar se é ou não possível conhecer do objeto do presente recurso. Um dos requisitos de admissibilidade do recurso, em sede de fiscalização sucessiva concreta, é o de que a questão de inconstitucionalidade seja normativa e que tenha sido suscitada previamente e de forma adequada perante o tribunal recorrido, de modo a que este fique obrigado a dela conhecer. Como demonstraremos, em seguida, nos presentes autos, o recorrente não suscitou, previamente e de forma adequada, qualquer questão de inconstitucionalidade normativa no tribunal recorrido, tendo-se limitado a invocar normas constitucionais (no caso, o artigo 2.º), nas suas alegações, como argumento de reforço da sua posição em concreto. Conhecendo o Tribunal Constitucional apenas da inconstitucionalidade de normas — ou interpretações normativas — e nunca de decisões judiciais (cfr. artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC), no caso em apreciação, embora o recorrente venha requerer ao Tribunal a apreciação da constitucionalidade da “interpretação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, nos termos defendidos pelos recorrentes”, que “seria inconstitucional por violar o artigo 2.º da CRP”, a sua discordância prende-se com a aplicação daquela norma, no presente caso, e, nessa medida, com o sentido da decisão jurisdicional recorrida e não com a inconstitucionalidade de qualquer norma ou interpretação normativa constante daquele preceito. Aliás, no próprio recurso de constitucionalidade, o recorrente refere-se a “interpretação/aplicação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99” (fl. 588 verso), indiciando de imediato que o âmago da questão não se encontra na inconstitucionalidade senão na aplicação da norma em causa. Concretizando um pouco mais: por ter considerado existir uma lacuna, o STA, tal como o Tribunal Central Administrativo Norte, aplicou analogicamente ao caso dos autos a norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que, para estes tribunais, estabelece de “modo claro e unívoco” o critério de desempate nos termos do qual “o lugar em disputa deve ser atribuído ao membro que esteja melhor posicionado na lista que integrou às eleições para a assembleia municipal” (fls. 579 a 582). Por seu turno, conforme decorre do seu recurso de revista para o STA, o recorrente considerava, por um lado, que a norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 não era aplicável ao caso, sendo antes a norma constante do n.º 3 do artigo 12.º da Lei 1/2001, de 14 de agosto, e, por outro lado, que mesmo que assim fosse, não podia o tribunal interpretar o n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 com o sentido de que o critério de desempate residia no “posicionamento na lista”, pois tal violaria o princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa («CRP»), pelo que sempre se teria de fazer uma interpretação conforme à CRP, de acordo com a qual o primeiro critério de desempate seria “o fato de pertencer à lista mais votada” (fls. 491 a 494). Assim, decorre logo desta argumentação que aquilo que estava em causa era verdadeiramente uma questão de aplicação da norma e não uma questão de inconstitucionalidade normativa. De facto, a questão ora colocada ao Tribunal Constitucional prende-se, única e exclusivamente, com a aplicação ou não aplicação (analógica) da norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 ao caso dos autos em análise. Isto é, o que se acaba de dizer significa que, em boa verdade, para o recorrente, o problema invocado não tem que ver com uma interpretação inconstitucional do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, mas com a alegada inaplicabilidade da norma aplicada pela decisão jurisdicional recorrida ao caso em análise. E esta conclusão não se salva sequer com a argumentação do ora recorrente, que admite, hipoteticamente, a aplicação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 ao caso — como foi efetivamente aplicado pelos tribunais recorridos —, afirmando, contudo, que nunca poderia ser interpretado com o sentido de que o critério de desempate residia no “posicionamento na lista”, por tal ser inconstitucional, pelo que o referido preceito teria de ser interpretado nos termos de que o primeiro critério de desempate seria “o fato de pertencer à lista mais votada”, uma vez que aquilo que o recorrente, no fundo, está a fazer é a defender a aplicação de uma norma diferente daquela que foi aplicada pelo tribunal a quo. Enfim, a questão que o recorrente coloca não é de inconstitucionalidade normativa, uma vez que não é a norma aplicada analogicamente ao caso dos autos em abstrato que coloca problemas, mas antes a sua aplicação ao caso concreto em análise, razão pela qual se encontra fora do crivo jurisdicional do Tribunal Constitucional. O recorrente limita-se a discordar da aplicação analógica da norma no caso dos autos pelo tribunal recorrido, para quem deveria ter sido outra — nomeadamente, aquela que estabelecesse como critério de desempate a pertença à lista mais votada —, justamente porque é a própria aplicação ao caso da norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 pelo STA que, na realidade, aquele considera inconstitucional. A não verificação deste requisito do recurso de constitucionalidade obsta, de igual modo, ao conhecimento do seu objeto, justificando-se a prolação da presente decisão (cfr. artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC). ” 2. Inconformado com a decisão proferida, o recorrente veio deduzir reclamação, em 29 de setembro de 2015 (fls. 601 a 608), com os seguintes fundamentos: “ A questão de constitucionalidade que colocámos desde sempre não era a da aplicação ou não aplicação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, mas sim da interpretação que, na sua aplicação, é dada a tal normativo. É evidente que falámos em aplicação, mas deixámos bem claro que aquilo que se questionava era a interpretação dada na aplicação do normativo. Se o normativo não fosse aplicado, face ao disposto no artigo 79.º-C da LCT, não podíamos trazer à apreciação deste tribunal o modo de como foi interpretado. (…) Temos assim que as três instancias aplicaram o mesmo preceito legal, sendo que deram interpretações distintas ao mesmo. Ora, nas nossas peças processuais, quer na nossa contestação no TAF quer nas alegações no TCA, quer no STA desde logo levantámos a questão da interpretação dada ao n.º 4 do artigo 45.°. Importa ter presente que a questão inicialmente (na 1.a instancia) colocada era tão só a confrontação entre duas teses, qualquer uma delas defendendo a aplicação do n.º 4 do artigo 45.°: A tese dos autores (aqui recorridos) que defendia que tendo o candidato José Gonçalo ocupado o 1.° lugar na lista em que foi eleito para a assembleia municipal deveria ser ele o eleito para Presidente, no caso que se verificou, de empate, pois esse era o 1.° critério de desempate que o n.º 4 do art.º 45.° consignava. Já a tese seguida na sessão da assembleia municipal em que foi considerado eleito o aqui recorrente. Carlos, era a explanada no parecer da DGAL que entendia que "o critério de desempate estabelecido no n.º 4 do artigo 45.º da Lei n. o 169/99, deve se interpretado como significando que se considera eleito presidente da assembleia municipal o candidato empatado oriundo da lista mais votada para a assembleia municipal, e que só nos casos em que os candidatos empatados são oriundos da mesma lista é que se recorre à posição que os candidatos ocupavam nessa lista". E perante este confronto de interpretação logo alegámos na nossa contestação: 6.º O eleitor, para mais na lista para a assembleia, vota num projeto político, pelo que seria um absurdo que o voto popular em tal projeto não fosse tido em consideração em caso de desempate, mas antes um lugar nas listas que não é sujeito a votação. Seria uma clara violação do principio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º da CRP, pois a soberania popular seria ultrapassada por um posicionamento nas listas da responsabilidade partidária. A interpretação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, nos termos defendidos pelos autores seria inconstitucional por violar o artigo 2.º da CRP. Não foi pois a aplicação do n.º 4 que considerámos inconstitucional, mas sim a interpretação dada. 4.º Ora, tendo havido recurso para o TCA, já o ponto de discórdia se centrou essencialmente no que deveria ser considerado o "posicionamento" dos recorrente e recorrido: • se o existente à data da sessão em questão da assembleia municipal ou • o que ocupava à data em que a lista em que se integravam foi aceite pelo tribunal. O TCA, entendeu alterar o entendimento seguido pelo TAF e considerar que a renuncia do inicialmente eleito Presidente da Assembleia não fez alterar o posicionamento do membros da assembleia. Nas nossas alegações defendemos ainda no TCA que: A preocupação de legislador é patente e foi a de garantir que em qualquer caso sempre o primeiro critério de desempate seria o de integrar a lista mais votada (preferindo sucessivamente a mais votada). Isto porque enquanto que no artigo 32.º-5 do D.L. n.º 100/84 apenas colocava a hipótese de um dos concorrentes ser membro da lista mais votada já o atual 45.º-4 coloca a hipótese do concorrente ser membro da lista mais votada de entre as listas. (...) Se há uma lista de candidatos a membros da assembleia municipal que claramente é a lista ganhadora, porque nas urnas de voto obteve a maioria dos votos, o que é o caso da lista da coligação "Querer Mais", pela qual foi eleito o recorrido (vide doc. n.º 1 junto com a douta p.i.), seria uma subversão da democracia que em caso de empate o critério não fosse o da maioria decorrente do voto, mas antes um lugar na lista, lugar esse que não é sujeito a eleição mas resulta duma mera indicação partidária. O eleitor, para mais na lista para a assembleia, vota num projeto político, pelo que seria um absurdo que o voto popular em tal projeto não fosse tido em consideração em caso de desempate, mas antes um lugar nas listas que não é sujeito a votação. Seria uma clara violação do princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º da CRP, pois a soberania popular seria ultrapassada por um posicionamento nas listas da responsabilidade partidária. A interpretação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, nos termos defendidos pelos recorrentes seria inconstitucional por violar o artigo 2.º da CRP. E nas alegações junto do ST A, também alegámos: "Como comprovadamente não estamos na "Primeira Reunião" e é essa a epígrafe do artigo 45.º da Lei 169/99, é essa a situação que regula tal artigo, se for entendimento que mesmo assim se deveria aplicar tal normativo, como é evidente haverá que o adaptar às circunstancias concretas. (...) Porque estamos perante membros eleitos da assembleia aquilo que agora teremos de atender é ao posicionamento que ocupam na lista de mandatos conferidos a essa lista. E aquando da eleição em apreciação nestes autos o recorrente era sem dúvida quem ocupava o lugar de primeiro eleito na lista em que se integrava, face à renúncia do 1.º candidato eleito. (...) Uma coisa são as listas apresentadas a sufrágio, que são rígidas e fechadas, não podendo ser a sequência dos candidatos alterada pelos eleitores. Outra coisa são os membros já eleitos. (...) Mas vamos até admitir, por mera hipótese, que a interpretação a seguir era a que se defende no acórdão em recurso: que a posição de n. o 1, ou agora primeiro eleito, não foi ocupada pelo recorrente. Nem mesmo assim deixaria de ser eleito o recorrente pois que o primeiro critério de desempate não é posicionamento na lista mas sim o fato de pertencer à lista mais votada. O principio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º da CRP, impõe tal interpretação. "A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular". A soberania popular seria ultrapassada por um posicionamento nas listas da responsabilidade partidária. (…) O eleitor, para mais na lista para a assembleia, vota num projeto político, pelo que seria um absurdo que o voto popular em tal projeto não fosse tido em consideração em caso de desempate, mas antes um lugar nas listas que não é sujeito a votação. A interpretação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n. o 169/99, nos termos em que o foi no acórdão recorrido é inconstitucional por violar o artigo 2.º da CRP. (...) Há violação do principio de estado de direito democrático e da soberania popular. É evidente que a CRP não regula que o Presidente da Mesa da Assembleia Municipal tem de ser o n. o 1 da lista mais votada mas, salvo o devido respeito, havendo dúvidas na interpretação duma norma a mesma tem de ser feita à luz dos princípios constitucionais e se um desses princípios manda atender à soberania popular à maioria do voto já que é nisso que se traduz também o estado democrático, não se compreende que se adote uma interpretação que secundariza a votação popular. Se há uma lista que teve a maioria de votos como pode ser preterida por outra que teve menos votos? (...) 8.º - Seria uma violação do principio do estado democrático e da soberania popular consagrado no artigo 2.º da CRP que se assim se não entendesse, pois que permitia que o voto popular fosse preterido em favor do posicionamento nas listas concorrentes às eleições, que apenas resulta duma indicação partidária. Desse modo a expressão do voto popular seria subalternizada por uma indicação partidária. A interpretação dada ao artigo 45.º pelo acórdão recorrido é pois inconstitucional. Ou seja, defendemos que a interpretação dada ao n.º 4 do artigo 45.º era inconstitucional em dois pontos: Por ao fazer a aplicação analógica do mesmo não atender ao momento vivido (não era a primeira reunião); Por entender que o primeiro critério de desempate era o de pertencer à lista mais votada. O que tudo violava o artigo 2.º da CRP. E foi esse o fundamento do nosso recurso para o Tribunal Constitucional. 5.º É certo que defendemos no nosso recurso que deveria ser aplicado o Regimento da Assembleia Municipal de Estarreja, assim não tendo sido entendido, mas o que é certo é que desde o início os pontos fulcrais de qualquer um dos recursos sempre foram a interpretação do n.º 4 do artigo 45.° da Lei n.º 169/99 e se a dada pelo TCA e STA ofendia ou não os citados princípios constitucionais. E é tão só este ponto que trazemos ao Tribunal Constitucional e já não a não aplicabilidade do aludido Regimento, pois essa matéria está sim fora da órbita de competência do TC. Como se escreveu no acórdão deste TC com o n.º 183/2008 e que, com a devida vénia, transcrevemos parte: "As normas podem referir-se (i) a factos concretos cujo circunstancialismo envolvente será sempre inabarcável, podem também referir-se (U) a realidades típicas não configuradas pelo legislador e podem, ainda, referir-se (íií) a meras categorias normativas fixadas por lei (sobre o "referente" da linguagem jurídica como realidade autonomamente constituída no domínio do direito e que não se identifica necessariamente com a realidade em si mesma, Castanheira Neves, O atual problema metodológico da interpretação jurídica, Coimbra 2003, p. 251-268). Esta diferença é processualmente relevante. Se no primeiro caso é líquido que a determinação do referente da norma (factos concretos) está fora do domínio de atividade do Tribunal Constitucional, já o mesmo não se poderá dizer, com igual certeza, no segundo caso em que o referente são factos típicos com um elevado grau de abstração e, menos ainda, no terceira hipótese em que o referente sejam categorias legais. O sistema português de fiscalização da constitucionalidade inclui a possibilidade de apreciara validade daquilo que geralmente se designam como interpretações normativas, admitindo o artigo 80°, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional a possibilidade de "o juízo de constitucionalidade sobre a norma que a decisão tiver aplicado, ou a que tiver recusa o aplicação, se fundar em determinada interpretação dessa mesma norma." Ora, neste caso, discute-se a interpretação duma norma: • Qual o 1.° critério de desempate definido pela norma e • o que deve ser entendido por: Melhor posicionamento na lista. Lista mais votada. Tudo isso à luz dos princípios constitucionais. O recorrente defende que a interpretação dada pelo STA é inconstitucional. Importa pois saber se é inconstitucional o n.º 4 do artigo 45.° da Lei n.º 169/99, quando interpretado no sentido de que o 1.° critério de desempate aí previsto é o posicionamento na lista e não o de integrar a lista mais votada, sendo este apenas o 2.° critério. Tal como se a interpretação de que o melhor posicionamento, não sendo uma primeira reunião, é o posicionamento dos membros em questão na lista concorrente às eleições autárquicas ou o posicionamento que atualmente têm na lista eleita. ” 3. Devidamente notificados para o efeito, os recorridos vieram aos autos, em 15 de outubro de 2015 (fls. 610 e 611), dizer o seguinte: “ Os ora Recorridos consideram a douta decisão sumária proferida pela Exmª Juíza Conselheira Relatora de 15 de Setembro de 2015 conforme com a legislação em vigor. Após análise do douto requerimento de reclamação para a conferência apresentada pelo Recorrente, somos de opinião, salvo o devido respeito por outra diversa, que o Recorrente tenta adaptar a sua argumentação neste articulado, de forma rebuscada, à posição explanada na decisão sumária de não conhecer do objeto do recurso, na tentativa de convencer os Mmos Juizes Conselheiros que se encontra nos autos o que manifestamente nunca lá se encontrou. De facto, ao longo do processo, o ora Recorrente não considerou inconstitucional a norma contida no n.º 4 do artigo 45.º da lei 169/99. O que o ora Recorrente considera inconstitucional é tal norma aplicar-se ao seu caso concreto, uma vez que - alegou -, que se o critério de desempate no caso sub judice for o posicionamento na lista (conforme unanimemente defendido no TCAN e no STA), tal configura uma violação do Princípio do Estado de Direito Democrático plasmado no artigo 2.º da CRP. Por isso, nunca a inconstitucionalidade de tal norma foi apreciada em nenhuma instância. O que foi apreciado foi se tal norma se aplicava, ou não, ao caso concreto, porque foi nesses moldes que as partes colocaram a questão nas diversas instâncias. Basta ler o que o Recorrido alega nas duas páginas do requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, para perceber que o mesmo recorre porque não se conforma com a aplicação da norma ao caso concreto e não, propriamente, com o facto da mesma poder violar a Constituição da República Portuguesa. Sendo, para nós, evidente, que nem o douto acórdão do TCAN, nem o douto acórdão do STA violam qualquer preceito constitucional, parece-nos que este recurso não poderá ser admitido, porque, de facto, o que o Recorrente pretende é que seja declarada inconstitucional uma decisão judicial, o que não é permitido nos termos do artigo 70.º, nº 1, alínea b) da LCT. Pelo exposto, na senda da doutrina que tem sido seguida pelo Tribunal Constitucional, julgamos que o recurso não preenche um requisito material de admissibilidade - O requisito relativo à suscitação de uma questão de inconstitucionalidade normativa de modo processualmente adequado previsto no n.º 2 do artigo 72.º da L TC, segundo o qual os recursos previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC «só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão de inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida». Termos em que, em nossa opinião e com o devido respeito por outra melhor, não deverá o Tribunal Constitucional conhecer do objeto do recurso interposto pelo Recorrido. ” Posto isto, importa apreciar e decidir. Fundamentação 4. O reclamante fundamenta a presente reclamação no facto de, contrariamente ao sustentado pelo Tribunal Constitucional, considerar que aquilo que efectivamente havia requerido consiste na constitucionalidade da interpretação feita pelos tribunais recorridos a partir do n.º 4 do artigo 45.° da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, “ no sentido de que o 1.° critério de desempate aí previsto é o posicionamento na lista e não o de integrar a lista mais votada, sendo este apenas o 2.° critério. ” Ou seja, o reclamante vem alegar que o pressuposto de que o Tribunal Constitucional conhece apenas da inconstitucionalidade de normas — ou interpretações normativas — e nunca de decisões judiciais estaria preenchido no caso em apreciação, e que a sua discordância se prende efectivamente com a inconstitucionalidade daquela interpretação normativa e não com sua a aplicação. Contudo, o reclamante não chega a abordar a razão que efetivamente fundamentou a decisão sumária ora reclamada. Com efeito, tal como foi claramente enunciado pela Relatora, tanto o STA como o Tribunal Central Administrativo Norte, por terem considerado existir uma lacuna jurídica, aplicaram analogicamente ao caso dos autos a norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que, para estes tribunais, estabelece de “ modo claro e unívoco ” o critério de desempate nos termos do qual “ o lugar em disputa deve ser atribuído ao membro que esteja melhor posicionado na lista que integrou às eleições para a assembleia municipal ” (fls. 579 a 582). Daqui se percebe imediatamente que o problema nos presentes autos tem que ver com a inexistência de regulação legal da situação em apreço. Por outras palavras, tem que ver com existência de uma lacuna jurídica. E isto mesmo é considerado pelo próprio reclamante, conforme decorre do seu recurso de revista para o STA — e da própria reclamação, embora procure agora desvalorizar a ideia —, em que este considerava que a norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 não era aplicável ao caso, sendo antes a norma constante do n.º 3 do artigo 12.º da Lei 1/2001, de 14 de agosto. Só instrumentalmente aquele afirmava que mesmo que fosse aplicável, não podia o tribunal interpretar o n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 com o sentido de que o critério de desempate residia no “ posicionamento na lista ”, pois tal violaria o princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, pelo que sempre se teria de fazer uma interpretação conforme à CRP, de acordo com a qual o primeiro critério de desempate seria “ o fato de pertencer à lista mais votada ” (fls. 491 a 494). À luz do que se acaba de referir, importa voltar a frisar que os tribunais recorridos aplicaram ao caso dos autos a norma constante do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, por considerarem existir uma lacuna, e, por conseguinte, por terem considerado que os pressupostos necessários para a sua aplicação analógica se encontravam preenchidos no caso concreto. A argumentação apresentada pelo recorrente serviria, na melhor das hipóteses, para justificar a inaplicabilidade daquela norma ao caso dos autos, mas nunca a sua inconstitucionalidade em abstracto. Aliás, tal como já tinha sido afirmado na decisão sumária colocada em crise, quando o reclamante admite, hipoteticamente, a aplicação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 ao caso, desde que fosse interpretado nos termos de que o primeiro critério de desempate seria “ o fato de pertencer à lista mais votada ”, aquilo que aquele está a fazer é, no fundo, a defender a aplicação analógica de uma norma diferente daquela que foi aplicada pelos tribunais recorridos. Em suma, a questão que o recorrente coloca não é de inconstitucionalidade normativa, uma vez que não é a norma aplicada analogicamente ao caso dos autos em abstrato que coloca problemas, mas antes a sua aplicação ao caso concreto em análise, razão pela qual esta questão se encontra fora do crivo jurisdicional do Tribunal Constitucional. E mesmo que se admitisse que o recorrente colocou uma questão de constitucionalidade, ele nunca enunciou claramente a norma ou interpretação normativa que pretendia ver apreciada. Termos em que não resultam quaisquer dúvidas acerca do não preenchimento do pressuposto em causa, razão pela qual é de confirmar integralmente a fundamentação e teor da decisão reclamada. Decisão Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação. Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC´s, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro. Lisboa, 19 de janeiro de 2016 - Ana Guerra Martins - João Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro