262/2024 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 262/2024 Processo nº 1232/2023 Plenário Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I - Relatório A Provedora de Justiça requereu, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea d) da Constituição da República Portuguesa , ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstrata, sucessiva, e a consequente declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas ( i ) no artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adaptou à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabeleceu o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica (“TVDE”), e ( ii ) nos artigos 8.º, n.ºs 1 a 9, e 9.º, n.ºs 1 a 4, do Decreto Regulamentar Regional n.º l/2021/M, de 25 de janeiro, do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprovou a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. Parâmetros de constitucionalidade invocados A Requerente alega que as normas impugnadas constantes do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, se encontram feridas de inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a) , conjugado com os artigos 165.º, alínea b) , e 17.º, com referência ao artigo 61.º, n.º 1, todos da Constituição da República Portuguesa, do mesmo passo que as normas impugnadas constantes dos artigos 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região Autónoma da Madeira, se encontram feridas de inconstitucionalidade consequente uma vez que têm como pressuposto lógico e necessário as normas do mencionado artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 3. O pedido assenta nos seguintes fundamentos Os fundamentos apresentados no pedido para sustentarem as inconstitucionalidades das normas impugnadas são os seguintes: “1. A Região Autónoma da Madeira tem competência legislativa própria para, entre o mais, regular matérias relacionadas com serviços de transportes terrestres (artigo 40.º, alínea ll), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado em anexo à Lei n.º 13/91 e republicado em anexo à Lei n.º 130/99). Assim é salvo se a regulação incindir sobre matéria reservada aos órgãos de soberania, sendo disso exemplo a normação sobre direitos, liberdades e garantias [artigos 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), e 228.º, n.º 1, por referência ao artigo 165.º, n.º 1, alínea b), todos da CRP]. Sempre que for infringido este limite constitucional ao poder legislativo das regiões autónomas, a norma emitida em violação da referida reserva fica ferida de inconstitucionalidade orgânica, a menos que se conclua que a mesma norma não apresenta um cariz inovatório em face da legislação que, sobre a matéria, haja já sido emanada pelo órgão de soberania competente para o efeito. Adicionalmente, é pacífico na jurisprudência constitucional que a reserva parlamentar prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP se aplica, não só a direitos, liberdades e garantias, como também aos direitos de natureza análoga (artigo 17.º da CRP). Nestes termos, o vício de inconstitucionalidade orgânica, fundado nas razões identificadas no parágrafo anterior, aplica-se igualmente a normas que contendam com direitos de natureza análoga e que sejam (indevidamente) emanadas pelo poder autonômico. Dito isto: O Tribunal Constitucional tem reconhecido que a liberdade de iniciativa privada, consagrada no artigo 61.º, n.º 1, da CRP , abrange duas vertentes: o direito a iniciar uma atividade económica, acedendo à mesma (o que, por seu turno, compreende a liberdade de realização de investimento e de aplicação de capitais, a liberdade de criação de estabelecimento e a liberdade de constituição de instrumentos jurídicos para o efeito); e, bem assim, a liberdade de exercício de uma atividade económica ou a liberdade de empresa. Em jurisprudência constante, o Tribunal tem ainda atribuído à primeira vertente ora anunciada natureza análoga a direitos, liberdades e garantias (artigo 17.º CRP). O artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, limita o número de licenças que podem ser emitidas para efeitos de desenvolvimento da atividade de TVDE. A restrição é feita por duas vias: por fixação de número máximo de averbamentos ou licenças a emitir (40 [quarenta] em toda a Região Autónoma da Madeira, com possível alocação de contingentes a determinadas áreas geográficas por via de despacho); e por fixação de número máximo de veículos por operador de TVDE (3 [três] por operador). Daqui resultam duas conclusões. A primeira: uma vez atingido o limiar numérico fixado por lei, o mercado de transporte de passageiros em regime TVDE fica vedado a novos operadores. A segunda: uma vez atingido o limiar numérico fixado por lei, não podem ser atribuídos mais veículos aos operadores de TVDE já em funções. Isto significa — respetivamente — que, tanto a liberdade de iniciar uma atividade económica, acedendo à mesma, como a liberdade de investimento nessa mesma atividade (todas decorrentes do artigo 61.º, n.º 1, da CRP, na sua primeira vertente) são afetadas pelo regime implementado pelo artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro. A Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, enquanto legislação parlamentar que estabeleceu, previamente, o regime jurídico da atividade de TVDE ao nível nacional, não prevê qualquer disposição sobre contingentação. Desta forma, conclui-se que o artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, introduz uma disciplina legal inovatória sobre liberdades de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias, quando comparado com a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto. Ora, porque o artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, contende com matéria que afeta, de forma inovadora, o exercício de uma liberdade de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias, e porque o referido Decreto Legislativo foi emanado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, e não pela Assembleia da República (ou pelo Governo, desde que autorizado por esta), não pode senão concluir-se pela sua inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), conjugado com os artigos 165.º, n.º 1, alínea b), e 17.º, com referência ao artigo 61.º, n.º 1, todos da CRP. E este o juízo que, através do presente requerimento, se requer que o Tribunal Constitucional profira. A circunstância de o Tribunal ter já, em sede de fiscalização preventiva, proferido o Acórdão n.º 429/2020, de 11 de agosto, sem aí se ter pronunciado sobre a inconstitucionalidade do artigo 11.º ora em apreço não afasta a conclusão precedente. Tal facto apenas refletiu o respeito que o Tribunal deve ao princípio do pedido plasmado no artigo 51.º, n.ºs 1 e 5, Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), pelo que não fica precludida a deliberação do Colégio sobre as normas agora questionadas. A posição assumida no presente requerimento segue de perto a recente jurisprudência do Tribunal Constitucional desenvolvida a propósito de norma congénere emanada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores ( vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 180/2022, de 16 de março). O Tribunal tem reconhecido a inconstitucionalidade “consequente, derivada ou reflexa” de normas, que — segundo diz — opera em cascata, através da propagação da relação de desvalor de uma norma principal para as normas dela dependentes. Entende-se que, se um ato depende de outro e este último for inconstitucional, o primeiro também o será por arrastamento. E ainda entendimento pacífico que a apreciação desta inconstitucionalidade consequente também está sujeita ao princípio do pedido, constante do artigo 51.º, n.ºs 1 e 5, da Lei do Tribunal Constitucional ( vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 563/2003, de 18 de novembro). Nestes termos, entende-se que a inconstitucionalidade das normas presentes no artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, acarreta a inconstitucionalidade “consequente” de todas as normas que regulamentem e complementam aquele preceito”. Resposta dos Órgãos Autores das Normas Notificados, ao abrigo do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), para, querendo, se pronunciarem sobre o pedido, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, através do seu Presidente, e o Governo Regional da Madeira, também através do respetivo Presidente, vieram pronunciar-se, pugnando pela improcedência do pedido e, subsidiariamente, pela limitação de efeitos e recusa de eficácia retroativa à eventual declaração de inconstitucionalidade das normas sindicadas. 5. Discutido em Plenário o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 63.º da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu. FUNDAMENTAÇÃO 6. Legitimidade processual Assiste legitimidade à Requerente para pedir a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas, com força obrigatória geral, por força do disposto na alínea d) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa. 7. As normas sindicadas O pedido incide sobre as normas contidas (i) no artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adaptou à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabeleceu o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica (“TVDE”), e (ii) nos artigos 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º l/2021/M, de 25 de janeiro, do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprovou a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. Transcrevemos em seguida a redação das referidas normas: Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M Artigo 11.º Fixação de contingentes 1- O número de averbamentos ou licenças emitidas pela DRETT ao abrigo do presente diploma não excederá o correspondente a 40 veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região, com um máximo de 3 veículos por operador. 2- A distribuição do contingente a que se refere o número anterior pode ser fixada por determinadas áreas geográficas da Região, por despacho do membro do Governo Regional responsável pela área dos transportes terrestres. Decreto Regulamentar Regional n.º l/2021/M Artigo 8.º Contingentação 1 - Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a DRETT subordina o averbamento da licença concedida pelo IMT, I. P., ao máximo de três veículos, por operador, que indicará a identificação das viaturas, dentro daquele limite, a afetar à atividade em causa. 2 - O mesmo procedimento é adotado, pela DRETT, relativamente aos pedidos para obtenção de licença previstos no n.º 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 3 - Sempre que pretenda substituir os veículos afetos à atividade em causa nos termos dos números anteriores, o operador tem de o requerer à DRETT, indicando os elementos de identificação e as características das respetivas viaturas, com vista a obter a necessária autorização. 4 - O operador deve, igualmente, informar a DRETT, no prazo máximo de 15 dias, quando deixe de afetar à atividade em causa qualquer veículo, ou veículos, para tanto autorizados. 5 - Em caso algum serão averbadas ou concedidas licenças pela DRETT com base nos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.° 14/2020/M, que excedam o limite legal de três veículos por operador. 6 - Para prevenir a preterição das regras da concorrência, no tocante ao contingente fixado pelo n.° 1 do artigo 11.° do Decreto Legislativo Regional n.° 14/2020/M, a DRETT, relativamente aos operadores organizados sob a forma societária, para além dos elementos previstos nas alíneas f) e g) do n.º 4 do artigo 6.° do citado diploma, pode solicitar ainda os pactos sociais, estatutos e identificação dos titulares dos órgãos sociais de empresas participantes ou associadas da entidade requerente, e das que sucessivamente sejam identificadas como integrantes de eventual grupo empresarial. 7 – A DRETT fixará prazo não inferior a 15 dias para a apresentação, pelo requerente, dos documentos solicitados ao abrigo do número anterior, o que suspende os demais prazos no âmbito dos procedimentos previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M. 8 - Em caso algum será concedida ou averbada licença de operador TVDE, na Região, a mais do que uma pessoa coletiva, sob a forma societária, que seja participante ou associada de outra, ou participada por outra, a favor de que já tenha sido concedida ou averbada, pela DRETT, licença para aquela atividade. 9 - Confirmado que qualquer entidade titular de licença para operador de TVDE, na Região, integra como sócio ou titular de órgão social ou de direção pessoa singular ou pessoa coletiva que tenha participação ou seja titular de órgãos de sociedade que requeira licença ou averbamento para a mesma atividade, tal obsta à concessão da licença ou averbamento requeridos. Artigo 9.º Prioridade 1 - A DRETT respeita na atribuição das licenças previstas no artigo 4.º conjugadamente com o número de veículos a autorizar, em conformidade com o artigo 8.º, a prioridade decorrente da ordem de entrada dos respetivos requerimentos. 2 - A prioridade prevista no número anterior não será mantida nos casos em que, por inércia ou outra razão imputável ao requerente, venham a ser concluídos processos com entrada posterior, respeitando-se a respetiva ordem. 3 - Esgotado o contingente a que se refere o artigo 8.º , as novas autorizações relativas a veículos que venham a ser desafetados da atividade são atribuídas de acordo com os critérios seguintes: São notificados, por escrito e por ordem de antiguidade, os operadores que tenham pretendido um número de veículos superior ao que lhes foi atribuído, a fim de informarem, no prazo de 15 dias, se mantêm interesse na atividade e nas autorizações relativas ao veículo ou veículos disponíveis; Excluída a situação prevista na alínea anterior, é notificado por escrito o requerente do mais antigo processo pendente para, no prazo de 15 dias, informar se mantém interesse no procedimento e se pretende que lhe seja atribuída autorização para o veículo, ou veículos, desafetados da atividade; Excluídas as situações previstas nas alíneas anteriores, procede-se à notificação do requerente do subsequente processo pendente mais antigo, para informar, no prazo de 15 dias, se mantém interesse no procedimento e se pretende a autorização do veículo, ou veículos, disponíveis e assim, sucessivamente, até que sejam esgotadas as respetivas autorizações. 4 - A falta de resposta dos interessados nos prazos referidos nas alíneas anteriores é havida como renúncia ao direito conferido, para todos os efeitos. 8. Questão prévia: a extinção do poder de apreciação do Tribunal Constitucional em virtude de caso julgado material formado sobre prévia decisão de inconstitucionalidade com força obrigatória geral De acordo com o preceituado no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, as declarações de inconstitucionalidade prolatadas em sede de fiscalização abstrata sucessiva gozam de força obrigatória geral . O processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade de normas tem por objetivo a eliminação do ordenamento jurídico­ das normas inconstitucionais, mediante declaração com força obrigatória geral: «o efeito principal da declaração da inconstitucionalidade em fiscalização abstrata sucessiva é o efeito invalidatório, ou seja, a eliminação retroativa da norma declarada inconstitucional» (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, p. 1012). Isto mesmo resulta, literalmente, do n.º 1 do artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa, onde se prescreve que «a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado». Ora, as normas sobre as quais incide o presente processo já não vigoram no ordenamento jurídico, tendo sido declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral e efeitos ex tunc , através do Acórdão n.º 68/2024, proferido no processo n.º 967/2022, assim vinculando direta e automaticamente todas as entidades públicas e privadas, incluindo os restantes tribunais. Trata-se de uma situação anómala e invulgar, decorrente da circunstância de o pedido ora em apreço ter dado entrada apenas em 24 de novembro de 2023, decorridos mais de 40 dias após a discussão do Memorando do Presidente apresentado no processo n.º 967/2022 e respetiva distribuição ao relator, não sendo, como é bom de ver, viável a incorporação dos presentes autos no processo n.º 967/22, sem violação do disposto no n.º 4 do artigo 64.º da LTC – que pressupõe a pendência e correspondente prorrogação do prazo de 40 dias para elaboração do projeto de decisão (cf. artigo 65.º, n.º 1, da LTC) – e sem contender com o princípio da celeridade processual. Como ensina ainda Gomes Canotilho, o sentido da fórmula força obrigatória geral costuma sintetizar-se com recurso às ideias de vinculação geral , uma vez que «as sentenças do TC declarativas de inconstitucionalidade ou de ilegalidade vinculam (…) todos os órgãos constitucionais, todos os tribunais e todas as autoridades administrativas», e de força de lei , porque «as sentenças têm valor normativo (como as leis) para todas as pessoas físicas e coletivas (…) juridicamente afetadas nos seus direitos e obrigações pela norma declarada inconstitucional» – ibidem , p. 1009. Mas, a par ou subjacente a esta força obrigatória geral , não deixa de estar, como sucede com as demais decisões dos tribunais, a força de caso julgado formal e material ( ibidem , p. 1009). Também na síntese de Jorge Miranda, a decisão de inconstitucionalidade em fiscalização abstrata possui, simultaneamente, um alcance positivo e um alcance negativo, correspondendo, ao primeiro, «o acolhimento ou provimento do pedido endereçado ao órgão de controlo» e, ao segundo, «a erradicação da norma declarada inconstitucional do ordenamento jurídico», podendo tal decisão «ser reconduzida não só a caso julgado formal como a caso julgado material » (cf. Fiscalização da Constitucionalidade , Coimbra, 2017, p. 73 e p. 75). Compreende-se, pois, a consequência processual que linearmente se extrai da declaração de inconstitucionalidade em sede de fiscalização abstrata sucessiva, porquanto, « sendo eliminada do ordenamento a norma impugnada, a natureza das coisas impede que possam ocorrer novos processos que envolvam a questão da sua validade ou aplicabilidade, já que as mesmas careceriam de objeto» , tal como assinala, ainda, Carlos Blanco de Morais (cf. Justiça Constitucional , tomo II, 2.ª ed., Coimbra, 2011, p. 194). Assim sendo, verifica-se, in casu, um motivo que impede ou impossibilita o Tribunal Constitucional de conhecer ou de se pronunciar (novamente) sobre a questão, ficando precludida a possibilidade de nova apreciação judicial de (in)constitucionalidade em sede de fiscalização abstrata sucessiva, «pela simples razão d e que, por efeito de tal declaração, as normas são banidas do ordenamento jurídico, desaparecendo, por isso, a possibilidade de ser de novo fiscalizada a sua constitucionalidade» - Acórdão n.º 452/95. Como se refere no Acórdão n.º 85/1985 « no caso de acórdãos que não se pronunciem pela inconstitucionalidade, o Tribunal não fica impedido de voltar a pronunciar-se sobre a mesma matéria, quer o acórdão tenha sido produ­zido em fiscalização preventiva, quer também o tenha sido em fiscaliza­ção sucessiva. Isso decorre diretamente da natureza do controlo da cons­titucionalidade, que consiste em apreciar e declarar (ou não) a inconstitucionalidade, e não em declarar a constitucionalidade. Por isso, as únicas decisões do Tribunal Constitucional em matéria de controlo de constitucionalidade que impedem que a questão venha a ser novamente apreciada são as que, em fiscalização sucessiva abstrata, declarem a incons­titucionalidade; mas aí pela simples razão de que então as normas dei­xam de vigorar, desaparecendo, portanto, a possibilidade de virem a ser de novo fiscalizadas (cf. artigo 282º da Constituição) » - (sublinhado nosso) - (no mesmo sentido, Acórdão n.º 66/1984). Rematando, o Tribunal Constitucional encontra-se, efetivamente, impossibilitado de apreciar o mérito do pedido, em virtude da força vinculativa do caso julgado material e da obliteração incidente sobre as normas impugnadas e já declaradas inconstitucionais. Dito de outro modo, é a extinção do poder de reapreciação ínsita em todo o caso julgado, a par do desaparecimento do próprio objeto do pedido da ordem jurídica, que impõem a decisão de não tomar conhecimento do pedido. Decisão Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas impugnadas e constantes dos artigos 11.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M e dos artigos 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º l/2021/M, considerando que sobre essas normas incidiu já prévia pronúncia de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, com eficácia ex tunc . Lisboa, 2 de abril de 2024 - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros de Carvalho - Gonçalo Almeida Ribeiro - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - José João Abrantes