1/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 1/84 Processo n.º 21/83. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: No presente processo especial de remição de colónia em que é reque­rente A., casado, 1.º subchefe da Polícia de Segurança Pública, residente no …, freguesia de … e reque­ridas B. e C., residentes na Escócia, solicita-se com fundamento nos artigos 3.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, e 9.º do Decreto Regional n.º 16/79/M, de 14 de Setembro, com redacção que foi dada pelo Decreto Regional n.º 7/80/M, de 20 de Agosto, a remição do terreno onde se encontram instaladas as benfeitorias que se identificam no requerimento de fls, 4 em virtude de não ser possível o acordo com o senhorio e que o Secretário Regional da Agricultura e Pescas se coloque na posição processual de entidade expropriante. O processo seguiu termos, proferindo-se douta decisão na qual se decidiu: Concluindo: A faculdade de remição consagrada no diploma legal regional padece de inconstitucionalidade orgânica e material pois viola o preceituado nos artigos 167.º, alínea c), 13.º, n.º 2, 62.º, n.º 1, e 98° da Lei Fundamental. Assim sendo, não se adjudica a propriedade do terreno ao requerente A., absolvendo os requeridos do pedido. Foi interposto recurso para a Comissão Constitucional pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Público. Diz nas conclusões: O Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro, versa sobre matéria de interesse específico e mais ainda exclusivo para a Região Autónoma da Madeira e que não está reservada à com­petência própria dos órgãos de soberania; Afigura-se que o mesmo diploma legal nas suas várias disposi­ções, respeita os princípios da Lei Fundamental, nomeadamente os consubstanciados nos seus artigos 13.º, n.º 2, 62.º, n.º 1, 98.º e 167.º, alínea c). Os recorridos apresentaram contra-alegações e dizem em conclusão: O dono da terra ao ceder a outrem a exploração da mesma em regime de colónia, continua sendo seu proprietário; O direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte é garantido a todos os cidadãos, que são iguais perante a lei; Tal direito, que consiste em ninguém ser expropriado ou esbu­lhado pelo Estado ou terceiros só cede nos casos de utilidade pública e mediante o pagamento da justa indemnização e nunca nos casos de interesse ou utilidade particular de qualquer outro cidadão; A este direito aplica-se todo o regime específico dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; Um dos aspectos do dito regime é o da respectiva regulamen­tação legal ser da exclusiva competência da Assembleia da Repú­blica que não pode negar ou diminuir o conteúdo essencial do direito de propriedade; A legislação produzida pela assembleia regional atribuiu ao colono o poder ilimitado e discricionário de apropriar-se, por mero interesse ou utilidade sua, do direito de propriedade do dono da terra, mediante o pagamento de indemnização que não corresponde ao dano sofrido (cf. artigos 3.º e 7.º do Decreto Regional n.º 13/77/M) empobrecendo discriminatoriamente e iniquamente cidadãos para enriquecimento de outros; Tais disposições, pelo seu próprio conteúdo e pela fonte de onde dimanam, infringem a Constituição (designadamente os seus artigos 62.º, 13.º e seguintes, 168.º e 229.º) e ainda as leis gerais da República; A entender-se que a extinção da colónia se encontra inserida no âmbito da Reforma Agrária, a definição das respectivas bases gerais compete exclusivamente à Assembleia da República, não podendo esta, visto a região da Madeira ser zona de minifún­dio, estabelecer a extinção do contrato de colónia com prejuízo do direito de propriedade, sob pena, de, fazendo-o, infringir a Constituição; A regulamentação de bases gerais compete ao Governo, não podendo a Assembleia da República habilitar ou delegar com­petência em quaisquer outros órgãos ou pessoas; A fórmula encontrada para a extinção do contrato de coló­nia foi a sua conversão em contrato de arrendamento rural; A regulamentação da Lei de Bases Gerais da Reforma Agrária está reservada a órgãos de soberania; A remição para decreto regional constante do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, apenas pode ser entendida como não reservando a Assembleia da República para os órgãos de soberania o poder de regulamentar as normas do arrendamento rural, aplicáveis à extinção do contrato de colónia, em aspectos particulares e concretos que, pela sua especificidade da Madeira, reclamassem tratamento especial. A legislação regional sobre a extinção da colónia não é legisla­ção derivada ou subsequente, sendo verdadeira lei material e inovadora, de competência reservada aos órgãos de soberania, quando determina a extinção dos contratos de colónia, quando confere o direito de remição e quando fixa a indemnização em favor dos remidos; As normas constantes do artigo 55.º da Lei n.º 77/77 são for­malmente inconstitucionais por terem sido editadas sem prévia audição dos órgãos do governo regional, consequenciando a inconstitucionalidade de toda a legislação regional, produzida com base nela. A assembleia regional da Madeira, produzindo leis materiais e inovadoras, sobre relações privadas de natureza civilística, arrogou-se competência que, dada a estrutura constitucional uni­tária do Estado português, apenas a este pertence por razões de igualdade e unidade; Também por estas razões, as normas dos referidos decretos regio­nais são material e organicamente inconstitucionais, pelo que deve confirmar-se a decisão. Requerem para conhecimento da verdade e prova do alegado que se requisite: Ao Sr. Presidente da Assembleia da República, informação donde conste se a propósito da edição pela Assembleia da Repú­blica do artigo 55.º da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro, foi previamente ouvida a assembleia regional da região autónoma e no caso afirmativo a data da consulta e teor da mesma; Ao Sr. Presidente da assembleia regional da região autónoma da Madeira, informação de onde conste o teor da resolução, eventualmente tomada pela assembleia regional, acerca da sobre­dita audição, data em que foi tomada, seu teor, se a mesma foi publicada e onde. O processo correu os termos devidos. Tudo visto. Questão prévia. Há que resolver a questão do pedido de diligências formulado pelas recorridas B. e C.. A Comissão Constitucional no Acórdão n.º 460, de 25 de Novembro de 1982, ainda inédito, entendeu que se devia indeferir o pedido de requi­sições à assembleia da república e Assembleia Regional da Madeira, uma vez que se destinariam a provar a inexistência de mera formalidade imposta pelo n.º 2 do artigo 231.º da Constituição, o qual necessariamente teria relevância para a formulação de um juízo de constitucionalidade sobre o artigo 55.º, n.º 1, da Lei n.º 77/77, de 29 de Setembro. Ora, a sen­tença não considerou tal norma inconstitucional. Daí segundo a Comis­são Constitucional o objecto do recurso confinar-se tão somente à ques­tão da constitucionalidade ou inconstitucionalidade das normas concretamente identificadas, que o Tribunal a quo se recusou a aplicar (artigo 282.º, n.º 4, na versão primitiva da Constituição e artigos 3.º, 8.º e 14.º do Decreto Regional n.º 13/77/M). É discutível que este Tri­bunal possa neste processo conhecer da inconstitucionalidade formal daquela disposição. No entanto, sempre se acrescentará que o parecer n.º 32/82, já citado, da Comissão Constitucional concluiu no sentido de que tinha havido audi­ção dos órgãos do governo regional, aliás confessada na resposta apresen­tada, no respectivo processo de parecer, pelo presidente da assembleia regional da Madeira, e em conformidade decidiu que não havia motivos para se considerar formalmente inconstitucional o diploma em causa. Esta foi também a orientação seguida no acórdão já tantas vezes mencionado (vidé fls. 10). Não se vêm razões para alterar este entendimento. São assim, irrelevantes as diligências requeridas, pelo que devem ser indeferidas. Resolvida esta questão prévia, deve tomar-se conhecimento do recurso, visto não existir qualquer outra que a tal obste. O M. Juiz a quo decidiu: A faculdade de remição consagrada no diploma regional padece de inconstitucionalidade orgânica e material pois viola o precei­tuado nos artigos 167.º, alínea c), 13.º, n.º 2, 62.º n.º 1, e 98.º da Lei Fundamental. Sobre decisão semelhante foi proferido um acórdão da Comissão Cons­titucional de 25 de Novembro de 1982, e anteriormente, sobre a mesma matéria emitiu também a Comissão Constitucional um Parecer com o n.º 32/82, de 16 de Setembro. Concluiu-se de ambas as vezes pela não inconstitucionalidade das nor­mas, que a douta decisão recorrida recusou aplicar. Há necessidade, embora da forma mais sucinta possível, de fazer algu­mas, mas ligeiras considerações, acerca da natureza, história e extinção do contrato de colónia. Oliveira Ascensão escreveu: Já referimos a colónia e dissemos que nos dá o exemplo aca­bado do direito surgido por via consuetudinária, mas que se impôs ao reconhecimento do próprio legislador. Como dissemos, um diploma recente proibiu para futuro a celebração de contratos de colónia. As condições em que se fez a exploração dos acidentados solos da Madeira provocaram o aparecimento de uma figura espe­cial, que solidamente se implantou apesar de o legislador a ter ignorado. Nos termos desta a propriedade do chão e a propriedade das benfeitorias cindem-se de modo que o terreno continua na titula­ridade do proprietário primitivo, ou dono do chão, enquanto as benfeitorias que se vierem a realizar pertencem ao colono. O colono surge portanto como o titular dum direito real menor (Direitos Reais — edição de 1971 — p. 513). O mesmo Professor considera que tem grandes analogias com a super­fície e que poderia pensar-se na assimilação da colónia à enfiteuse, da qual a colónia se aproxima muito (local citado), e acrescenta: Como a superfície ou a enfiteuse a colónia dá lugar a um ónus real, a demídia. O colono tem o dever de pagar, ao dono do chão, prestações periódicas, calculadas uniformemente em metade dos produtos, ou, mais precisamente, em metade de certos produtos, pois podem não ser todos atingidos. Note-se que no caso da demí­dia o ónus real é um verdadeiro direito real (obra citada — p. 515). Na definição de Pedro Pitta o contrato de colónia existe: Sempre que um terreno pertence a uma pessoa, sendo proprie­dade de outra, que o cultiva, partilhando com aquela os respecti­vos produtos — as benfeitorias nele feitas. (O contrato de «coló­nia» na Madeira, Lisboa; Classe de Letras da Academia das Ciências, 1929 pág. 11). Aquele contrato mais que específico, é exclusivamente da região autó­noma da Madeira. Representa, segundo alguns, uma viciação particular do contrato de sesmaria, teria surgido logo no século XVI, subordinado ao morgadio. Álvaro Rodrigues de Azevedo diz: O sesmeiro rico, enfastiou-se da via campezina, ufanou-se da sua originária fidalguia e apeteceu vivenda de mais aparato e bulí­cio; desprezou, por isso, a Terra, vinculou-a, na mira de assegurar-se dos reditos delia; contratou-lhe a cultura com os colonos livres, mediante a demídia, ou, por parte, o terço dos frutos para manter­-se em ocioso gáudio; abandonou as suas fazendas, e veio assentar residência luxuosa e desperdiçada nas povoações [Anotação às Sau­dades da Terra, de Gaspar Frutuoso, Alfredo Eduardo Pereira, (n.º 2), p. 533]. O contrato de colónia foi sempre olhado com desfavor. Uns chamam-lhe «contrato leonino», outros «contrato de colónia feudal». No parecer já referido, escreveu-se, transcrevendo Rodrigues de Aze­vedo: Eis a origem histórica desse fatal contrato, a que se deu o nome de colónia; contrato leonino, que por efeito da lesão enorme em que labora, extenuou a força produtiva do agricultor e, combinado com a vinculação da terra, veio depois empobrecer também o ex-sesmeiro, morgado della. Temos assim que se estava perante um contrato mal visto por todos, e que de há muito se reconheceu que deveria se abolido. Por isso o artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 47 937, de 15 de Setembro de 1967, proibiu para futuro a celebração de contratos de colónia. No n.º 2 do artigo 101.º da Constituição (primitiva redacção) constava: Serão extintos os regimes de aforamento e colónia… Na actual redacção ficou consignado: São proibidos os regimes de aforamento e colónia… Após a publicação da Constituição tornou-se necessário que o legisla­dor ordinário pusesse fim ao regime de colónia. Tal veio a acontecer no ano de 1977, através de dois diplomas: a Lei das Bases Gerais da Reforma Agrária e o Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro. No n.º 1.º do artigo 55.º da Lei dispôs-se: São extintos os contratos de colónia existentes na região autó­noma da Madeira, passando as situações daí decorrentes a reger-se pelas disposições de arrendamento rural e por legislação estabele­cida em decreto da assembleia regional. Em execução destes princípios a assembleia regional da Madeira ela­borou e aprovou o Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18 de Outubro. Prevê o artigo 3° do Decreto Regional «que o colono rendeiro tem o direito de remir a propriedade do solo onde possua benfeitorias» (n.º 1). «O colono rendeiro é preterido no direito referido no n.º 1, por pes­soa que há mais tempo do que ele venha explorando directamente a terra, por si ou através do seu agregado familiar» (n.º 2). «No caso previsto no número anterior é obrigatória a remição das ben­feitorias» (n.º 3). Por sua vez o artigo 8.º regula a remição pelo senhorio das benfeito­rias, com indemnização do colono: Quando o titular do direito de remição mencionado no artigo 3.º expressamente declarar perante o notário que não deseja usar do direito conferido pelo referido preceito legal; Desde que prove haver adquirido ou prometido adquirir o pré­dio em data posterior a 15 de Setembro de 1967 e anterior a 30 de Abril de 1976…». O n.º 3 do artigo 8.º confere ao titular do direito referido no artigo 3.º, em caso de exercício da remição pelo senhorio, o direito de preferência se o próprio senhorio remidor arrendar a terra. Finalmente o artigo 14.º, n.º 1, dispõe que «quando o colono ren­deiro, senhorio ou terceiro titular do direito de remição não queiram exer­cer os direitos que este diploma lhes confere, o proprietário do prédio confinante poderá adquirir o terreno e as benfeitorias até 31 de Dezem­bro de 1985». No caso de haver pluralidade de prédios confinantes, o direito de remi­ção é atribuído «de entre os interessados ao proprietário cujo prédio tenha dimensão inferior aos limites mínimos estabelecidos na lei» (n.º 3). O n.º 4 deste artigo cria uma preferência, em igualdade de circunstâncias, a favor do proprietário do prédio confinante, com menor rendimento familiar e em igualdade de circunstâncias, e que disponha de menor área (o n.º 2 deste artigo estabelece que para efeitos do exercício deste direito de remição e na falta de acordo a aquisição do terreno e das benfeitorias é feita pelo seu valor real e actual). Inconstitucionalidade orgânica Padecem as referidas normas de inconstitucionalidade orgânica? Todos os elementos atrás citados serão decisivos para a resposta a esta questão. O artigo 229.º da Constituição, na versão primitiva, dizia que competia às regiões autónomas: Legislar com respeito da Constituição e das leis gerais da Repú­blica, em matéria de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de sobe­rania; Regulamentar a legislação regional e as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar. Por sua vez o artigo 167.º, alínea c), diz que é da exclusiva compe­tência da Assembleia da República legislar sobre direitos, liberdades e garantias, sendo também da competência da Assembleia da República legislar sobre as bases da reforma agrária, nos termos da alínea r). Não restam dúvidas de que o decreto regional n.º 13/77/M (bem como os diplomas complementares) diz respeito a matéria de interesse específico ou mesmo exclusivo da região autónoma da Madeira, uma vez que só ali existe a colónia. Adoptando a terminologia utilizada nas duas peças jurídicas referidas e que de perto seguimos, verifica-se que se trata de legislação que se con­tém na chamada vertente positiva da competência legislativa da assem­bleia regional. Será porém que aquelas normas não estão incluídas na vertente nega­tiva (não reservada à competência da Assembleia da República)? No que se refere à alínea r) há que considerar os termos do n.º 1 do artigo 55.º, já citado. Ali se diz: São extintos os contratos de colónia existentes na região autó­noma da Madeira, passando as situações daí decorrentes, a reger-se pelas disposições do arrendamento rural e por legislação esta­belecida em decreto da assembleia regional. Não se trata, como se referiu no parecer já aludido, de delegação de competência exclusiva e indelegável mas só de chamar a legislação regio­nal a tomar a sua responsabilidade na regulamentação de situações decor­rentes da extinção contratual e que são do interesse específico da região (IV-1). Mais discutível diz ser o acórdão também já referido (vide fls. 14), a resposta à questão de saber se a assembleia regional da Madeira se con­teve no âmbito de competência própria, se não legislou em matéria de direitos, liberdades e garantias, com violação expressa da alínea c) do artigo 167.º Há que afastar liminarmente uma objecção que tem sido formulada. Já se sustentou que as regiões autónomas não podem legislar em matéria de direito privado, mas tal orientação não foi aceite, pode-se afirmar que generalizadamente (vide Amâncio Ferreira citado pelo referido acórdão a fls. 14). Parte-se do ponto de vista de que o direito de propriedade privada tem constitucionalmente a natureza de um direito análogo, nos termos e para os efeitos do artigo 17.º da Constituição (Constituição Anotada de Gomes Canotilho e Vital Moreira ob. cit., pp. 76 e 163). Apesar disso não houve violação da alínea c) do artigo 167.º da Cons­tituição. Dum ponto de vista normativo, quem na realidade regulou o direito à propriedade privada foi o artigo 55.º em conexão com o artigo 101.º da Constituição (vide acórdão citado, p. 15). A legislação regional limitou-se a regulamentar as situações decorren­tes da extinção. É, pois, mera legislação derivada e consequencial. Por outro lado não há contradição entre o n.º 1 do artigo 55.º e o decreto regional. É que se dispõe no n.º 1 do artigo 55° que as relações jurídicas entre colono e senhorio passaram a reger-se «pelas disposições de arrendamento rural e por legislação estabelecida em decreto da assembleia regional». De forma alguma se deve concluir que o contrato de colónia se converteu ex lege em arrendamento rural, até sua extinção. Só transitoriamente isso se verificará, até ser editada legislação regional sobre o específico regime de exploração agrícola da região autónoma da Madeira. De todo o exposto se deve concluir que o Decreto Regional n.º 13/77/M (bem como a respectiva legislação complementar) não é orga­nicamente inconstitucional por se limitar a regular interesses específicos de colonos e senhorios, no quadro da extinção do regime de colónia, extin­ção prevista e efectuada por legislação da Assembleia da República, embora afectando exclusivamente um instituto específico da região autónoma da Madeira (vide ac. já referido fls. 16 e parecer 26 e 27). Certo que o decreto regional extingue também ele próprio o contrato de colónia e regula nesta medida o direito à propriedade privada. Limitou-se porém a reproduzir o disposto no n.º 1 do artigo 55.º E para hipó­tese deste teor de pura reprodução de um normativo organicamente cons­titucional tem sido entendido que não há fundamento bastante para que nelas se detecte uma inconstitucionalidade orgânica (Parecer cit., p. 28). Inconstitucionalidade material Na sentença recorrida afirma-se que os artigos 3.º, 8.º e 14.º do decreto regional já mencionado, violaram de um ponto de vista material os artigos 13.º, n.º 2, 62.º, n.º 1, e 98.º da Constituição. Há que decidir: É afirmado que o diploma regional enquanto cria um direito de remi­ção coactiva, viola o princípio da igualdade, porque privilegiou o colono na medida em que apontou em primeira linha para a unificação das pro­priedades em seu favor, através do mecanismo da remição. Antes de mais há que frisar que o princípio da igualdade contém uma directiva essencial dirigida ao próprio legislador: tratar por igual aquilo que é essencialmente igual e desigualmente o que é essencialmente desi­gual. A qualificação das várias situações como iguais ou desiguais depende do carácter idêntico ou distinto dos seus elementos essenciais. Do que se trata, desde logo, é de uma proibição de arbítrio legisla­tivo ou seja de uma inequívoca falta objectiva de apoio material-constitucional para a diferenciação ou não diferenciação efectuada pela medida legislativa. (Gomes Ganotilho e Vital Moreira — ob. cit., p. 68). Por outro lado, a Comissão Constitucional sustentou: «Desde sempre tem a Comissão acentuado que a cláusula jurídico-constitucional geral da igualdade vale como proibição de regulamentações infundamentadas, desrazoáveis ou arbitrárias» (parecer citado, p. 15). No caso sub judice nunca o colono e o senhorio foram iguais. Estive­ram sempre em situação bem diferenciada e altamente favorável para o senhorio tanto assim, que o contrato foi muitas vezes classificado como leonino. Rodrigues de Azevedo fala mesmo, em fatal contrato, como já se acen­tuou. No preâmbulo do decreto regional afirma-se que o colono é em regra mais desfavorecido. O Prof. Ascensão reconhece que «a situação do colono não é todavia inteiramente firme», pois o senhorio pode em qualquer altura fazer rever­ter, para si, o direito do colono, uma vez que o indemnize das benfeito­rias realizadas. Ainda diz que se distingue da enfiteuse porque: a enfi­teuse é tendencialmente perpétua, enquanto a colónia está sujeita a ser resolvida em benefício do dono do chão (vide obra citada, pp. 513 e 514). Os proprietários da terra e das benfeitorias estavam em situações extre­mamente desiguais, chocantes. Sempre se pretendeu pôr fim a tal contrato. Apesar de tudo isto não se criou uma situação, que se deva conside­rar, como de arbítrio legislativo. Com efeito: Não é exacto que o direito de remição haja sido atribuído apenas ao colono ou a este, em regra, em primeira linha. O artigo 3.º, n.º 2, admite que o próprio colono rendeiro seja «preterido» por pessoa que há mais tempo do que ele venha explorando directamente a terra por si ou atra­vés do seu agregado familiar. O próprio direito de remição poderá ter o seu exercício paralisado, se o senhorio provar a sua pobreza (artigo 5.º, n.º 1), caso em que, se o colono-rendeiro não for, por seu turno, pobre, de harmonia com os índices patrimoniais do decreto regional, passará o senhorio a ter de remir, ele próprio, as benfeitorias. O próprio senhorio terá o direito de remir total ou parcialmente as benfeitorias em certas situações, previstas na lei (artigo 8.º e n.º 1 do artigo 9.º). O direito de aquisição do terreno e benfeitorias é conferido em certos casos aos proprietários de prédios confinantes e pode haver mesmo um direito supletivo de remição do sector público (artigos 14.º e 15.º). Desta forma e tendo em atenção o que já se sublinhou: O relativo favor concedido pelo diploma ao colono-rendeiro ou, em termos gerais, ao explorador directo da terra não se configura como irrazoável ou arbitrário. (Acórdão citado — p. 17). Decorre, até, de um critério constitucional que encontra o seu funda­mento no artigo 101.º da Constituição. Haverá porém uma violação inconstitucional da garantia do direito de propriedade privada na regulamentação regional deste direito de remição? A Comissão Constitucional respondeu negativamente a esta pergunta, pelo menos, no acórdão de 25 de Novembro de 1982, e no Parecer n.º 32/82, de 16 de Setembro. E acompanhando mais uma vez o acórdão n.º 460, que nos merece total concordância, dir-se-á: Pensa esta Comissão que improcede tal posição, acontecendo antes que o regime jurídico em causa não viola a garantia da pro­priedade privada. Com efeito, a constituição económica portuguesa está longe de consagrar como direito inviolável ou intocável o direito de proprie­dade privada. Acontece mesmo que a Lei Fundamental apontava, na versão original do seu texto, para a socialização dos meios de produção e da riqueza, numa perspectiva de transformação social num sentido socialista, 'mediante a realização da democracia eco­nómica, social e cultural' [artigo 9.º, alínea c) e 2.º; veja-se a for­mulação agora introduzida pela Lei de revisão constitucional em 1982]. Por outro lado, o regime da colónia caracterizava-se pela inci­dência de dois direitos de propriedade sobre duas partes não autó­nomas de um mesmo prédio rústico, a saber, o chão e as benfei­torias. Como justamente chama a atenção o recorrente, na resolução desta questão de regime fundiário — que é também uma questão de reforma agrária — se alguma propriedade houvesse a garantir, nos termos do artigo 99.º, n.º 1, da Constituição, seria, por ana­logia, a incidente sobre as benfeitorias, integrada na esfera jurí­dica do colono e provenientes do seu trabalho na terra. Aliás, a garantia do direito de propriedade privada é proclamada 'nos termos da Constituição', precisão que leva a chamar à colação espe­cialmente o n.º 2 do artigo 101.º da Lei Fundamental. Nem tem, por isso, razão quem afirma que o legislador regio­nal exorbitou da sua competência ao criar e regulamentar o direito de remição. É que foi a Lei das Bases Gerais da Reforma Agrária a fonte normativa responsável pela extinção da colónia, sendo a previsão da remição uma mera consequência da extinção (já se viu atrás que a aplicação a título definitivo do regime de arrendamento rural à colónia seria incongruente com a vontade de extinguir o instituto). Como se escreveu no Parecer n.º 32/82, 'por maioria de razão, pois, não viola aquela garantia constitucional de proprie­dade privada um decreto que, como o que está em causa, se limita a regulamentar o direito de remição do solo e das benfeitorias, direito que é só uma consequência — e uma consequência necessária — da extinção do contrato de colónia. E isto será, só por si, argumentação bastante para afastar a pretensa inconstituciona­lidade material em exame (III.2). Como justamente chama a atenção o recorrente, mesmo antes da actual Constituição, eram institutos integrantes do ordenamento jurídico português os da expropriação por utilidade particular e da acessão imobiliária (artigos 1310.º, 1370.º e 1340.º do Código Civil, entre outros). Não parece assim que proceda a afirmação da recorrida senhoria de que as expropriações por utilidade particular são necessariamente simples restrições ou limitações ao conteúdo do direito de propriedade. Daí que o sentido do n.º 2 do artigo 62.º não possa ser o de proibir a expropriação por utilidade particular, com indemnização, mas antes o da consagração da lici­tude de expropriação por utilidade pública, mesmo sem indemni­zação em certos casos pontuais em que, no dizer de Canotilho e Vital Moreira, a ruptura com os esquemas proprietaristas liberais adquire (...) a sua máxima expressão (Constituição, p. 165). Seja como for, quem determinou originariamente a extinção da colónia — já se viu repetidas vezes — foi o legislador consti­tuinte. Repare-se, aliás, que se a remição coactiva na enfiteuse já era reconhecida a favor do foreiro no domínio da Constituição de 1933 (e tal possibilidade de remição coactiva remontava mesmo a 1892: cf. Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Ano­tado, vol III, Coimbra, 1972, p. 520), por maioria de razão tal deve hoje ser reconhecido no domínio da Constituição de 1976, quando se extingue uma 'propriedade fraccionada ou parcelada'. O que importa, em termos substanciais, é um juízo do legislador sobre o preenchimento ou não da finalidade económica e social que legitima um instituto como a enfiteuse ou a colónia. Ora tal juízo tem credencial constitucional, no caso da colónia, no artigo 101.º, n.º 2. Tanto basta para que não possa neste ponto invocar-se a garantia da propriedade privada … Acompanhando de novo o citado Parecer n.º 32/82, pode dizer-se com segurança que consagrando o direito de remição do solo e das benfeitorias nos termos descritos — embora dando, pelas razões apontadas, preferência àquela sobre este: vinculando num e noutro caso à indemnização da propriedade remida e estabele­cendo os critérios da sua avaliação, bem pode afirmar-se que o Decreto Regulamentar n.º 13/77/M, logrou o objectivo conse­quente à extinção do contrato de colónia — o de reunião de dois direitos de propriedade — pela forma menos onerosa possível e com respeito pela garantia constitucional da propriedade privada (III.2). Por último, não se detectam nas soluções contidas no diploma regional indícios de que não haja sido estabelecido um princípio de justa indemnização na remição coactiva (artigos 7.º, n.º 2, 10.º, n.º 1, e 14.º, n.º 2), indemnização que tem, para ser justa, de levar em conta os valores diferentes do terreno na situação hipoté­tica de 'por desbravar' e o das benfeitorias implantadas pelo colono à custa do seu labor. Injusta era a situação anterior de permitir a remição apenas ao senhorio, muito embora tal fosse a solução costumeira desde tempos imemoriais. Não se vislumbra, por isso, que esta situação de remição coac­tiva seja substancialmente diferente da que vigorava para a enfiteuse desde 1892, nomeadamente no domínio do Código Civil de 1966, não se podendo assim considerar materialmente inconstitucional. Na decisão recorrida escreveu-se ainda: Acresce que a região é terra de minifúndio. Neste domínio a Lei Fundamental aponta para o respeito da propriedade das ter­ras, quer sejam exploradas pelo próprio proprietário, quer sejam exploradas por outrem. Igualmente aponta para redimensionamento das explorações. O diploma regional em tudo estabelece doutrina diversa. Vejamos se é assim: Em primeiro lugar acabou de demonstrar-se que não existe qualquer desrespeito inconstitucional pela garantia do direito à propriedade privada, pelo que não há desrespeito pela 1.ª regra do artigo 98.º Por outro lado o artigo 98.º não proíbe a existência da propriedade minifundiária, apenas visa criar condições para obter um adequado «redi­mensionamento das explorações». Tal redimensionamento, não será afectado pelo exercício efectivo do direito de remição. Poderá alegar-se que os colonos são por regra pobres e não terão força económica para aumentar a dimensão das explorações. Mas deverá acentuar-se como se fez no Parecer n.º 32/82 o seguinte: Pensar que não haja de facilitar-se aquela remição por isso que ela iria agravar a insuficiência da dimensão das explorações, é des­caracterizar completamente o sentido do artigo 98.º da Constitui­ção e de um modo geral das normas constitucionais sobre a reforma agrária (fls. 20). Com efeito é ao Estado, que compete realizar a política de redimen­sionamento da propriedade minifundiária, não aos particulares proprietá­rios, através de forças que lhes advenham da sua situação económica. Bem se compreende que no caso de propriedades separada (proprie­dade do solo e de benfeitorias), que surja como primeira prioridade a unificação daquelas propriedades. Mais uma vez se acompanha o douto parecer referido quando se diz: Por isso se pode afirmar sem receio que o direito de remição em caso de colónia não é um óbice, mas antes uma conditio sine qua non de realização dos propósitos de política agrária consigna­dos no artigo 98.º da Constituição. Nestes termos e de harmonia com o exposto decidem que não estão inquinadas de inconstitucionalidade as normas contidas nos artigos 3.º, 8.º e 14.º do Decreto Regional n.º 13/77/81 e em consequência revo­gam a douta decisão recorrida que deve ser reformada em conformidade com o decidido. Sem custas. Lisboa, 11 de Janeiro de 1984. — José Martins da Fonseca (com decla­ração de voto junta) — Vital Moreira — Joaquim Costa Aroso — Jorge Campinos — Raul Mateus — Antero Alves Monteiro Diniz — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO A propósito da violação inconstitucional da garantia do direito da pro­priedade privada na regulamentação regional do direito de remição entendi que se devia acrescentar o seguinte: O n.º 1 do artigo 62.º da Constituição dispõe: A todos é garantido o direito da propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição. Esta disposição não pode deixar de ser conjugada com o n.º 2 do artigo 18.º Isto porque aderimos à doutrina de Canotilho e Vital Moreira, como já atrás se referiu, segundo a qual o direito de propriedade privada cons­titui um dos direitos de natureza análoga aos direitos previstos no título II. No n.º 2 preceitua-se: A Lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou inte­resses constitucionalmente protegidos. Poderá pretender-se que houve violação destas normas? A estas questões procurará igualmente responder-se. Convém para tanto considerar o que alguns constitucionalistas escre­veram a propósito do artigo 62.º Assim, Canotilho c Vital Moreira na Constituição Anotada: O direito à propriedade que a Constituição garante está assim longe do conceito amplo do direito de propriedade que inclui tra­dicionalmente não só o direito de não ser expropriado do título ou da posse, mas também a liberdade de uso, de fruição, de dis­posição, sem limites ou intromissões de terceiros, e desde logo do Estado. Seja como for, num sentido ou noutro, sempre se terá de entender que o direito de propriedade está sujeito a muitas restrições. Além dos limites estabelecidos pela própria Constituição (no que respeita à propriedade dos meios de produção) deve entender-se que o direito de propriedade está indirectamente sob reserva das restrições estabelecidas por lei, dado que a Constituição remete em vários lugares para a Lei. (p. 163). E mais adiante acrescentam: A clara distinção constitucional entre propriedade de meios de produção e propriedade de outros bens e os severos limites consti­tucionais traçados à propriedade privada daqueles (artigos 80.º, 82.º, 87.º, 89.º e 97.º) tem implicações jurídico constitucionais não discipiendas. (p. 164). Por sua vez Ana Prata sustenta: Desde logo reconhece expressamente o direito à propriedade privada no artigo 62.º, n.º 1, destacando-a da sua colocação entre os direitos fundamentais para a situar entre os direitos económi­cos. O significado desta deslocação é claro no sentido da não adop­ção constitucional da concepção da propriedade como forma de materialização da liberdade humana, como direito absoluto e incindível do homem, nem sequer da ideia de que a propriedade é um direito fundamental da ordem constitucional em geral. (A Tutela Constitucional da Autonomia Privada, p. 177). Noutro momento diz: Por outro lado, ela não contém uma definição de propriedade, nem uma descrição do conteúdo deste direito, nem sequer uma garantia inequívoca do direito de propriedade (p. 190). Acrescenta ainda: O conteúdo e o âmbito da garantia da propriedade não resulta do próprio artigo 62.º, n.º 1, pois que este expressamente remete os termos de tal garantia para a Constituição. Quererá isto dizer, que o artigo 62.º não tem qualquer significado autónomo, que contém uma afirmação cujo sentido próprio é redundante como de outras normas constitucionais? Parece possível encontrar para o artigo 62.º, uma razão de ser histórica de afirmação de existência do direito na ordem jurídica portuguesa, de afirmação de princípio sem consequências jurídicas que não sejam redundantes com as decorrentes de outros precei­tos constitucionais, ou então, interpretá-lo no sentido que acaba por não ser muito diverso nas suas aplicações, de que ele contém uma garantia do direito à titularidade privada dos bens e à trans­missão dessa titularidade em vida ou por morte (p. 191). Tudo isto terá levado a escrever-se no acórdão da Comissão Constitu­cional já citado (fl. 18 v.º): Com efeito a Constituição Económica Portuguesa está longe de consagrar como direito inviolável ou intocável o direito de proprie­dade privada. Acontece mesmo que a Lei Fundamental apontava na versão original do seu texto, para a socialização dos meios de produção e da riqueza, numa perspectiva de transformação social num sen­tido socialista, mediante a realização da democracia Económica, Social e Cultural. Várias conclusões se devem extrair de tudo o que se vem a dizer. Entre elas: Embora a Constituição não contenha uma definição do direito de pro­priedade, nem uma descrição do respectivo conteúdo pretendeu-se redu­zir e não ampliar os poderes do proprietário privado. Por isso ninguém se lembraria de sustentar, que os vários casos de perda não voluntária da propriedade, que correspondem a casos de aqui­sição originária, tais como a ocupação, a usucapião ou a acessão se torna­ram inconstitucionais Como se sabe, deve distinguir-se entre formas de aquisição originária e derivada, sendo igualmente exacto que a ocupação, a usucapião e a acessão são formas de aquisição originária. (Vide Varela, Código Civil Anotado — vol. III, p. 192). Ninguém igualmente sustentaria seguramente, que casos de aquisição derivada, mas em que a transmissão é de certo modo forçada, como os previstos no artigo 830.º do Código Civil, ou a remição em caso de enfi­teuse (hoje inexistente), ou a expropriação por utilidade particular seriam igualmente inconstitucionais. Nem tampouco que certas situações criadas pelo direito de superfície (artigo 1308.º e segs. do Código Civil), seriam inconstitucionais, bem como os casos de perda de propriedade, pelo não uso nos termos admitidos pelo n.º 3 do artigo 298.º do Código Civil. E finalmente também seria um absurdo defender que são inconstitucio­nais as disposições que admitem a perda dos instrumentos do crime (artigo 109.º do Código Penal e artigo 75.º do antigo Código Penal) e a perda de veículos nos casos previstos pela Lei n.º 25/81. E porquê? Haverá seguramente fundamentos, que impedem tão aberrante con­clusão, e necessidade de demonstrar que a Constituição não exclui toda e qualquer restrição ou limite do direito de propriedade que ela não refira, e que conste de diplomas anteriores emanados do legislador ordinário, bem como as hipóteses de perda da mesma que dela não constem. Dado este passo, outro sei he seguirá necessariamente. As mesmas razões ou fundamentos justificarão que outras restrições ou limites, ou outros casos de extinção, possam vir a ser impostas pelo legislador ordinário, sem se cair em vício de inconstitucionalidade mate­rial. Razões de vária ordem são evidentes a apontar em tal sentido. Tentar-se-á demonstrar que há argumentos de carácter jurídico a permiti-lo. Já se acentuou que a Constituição, quis principalmente criar novas e severas restrições ao direito de propriedade. Não quis ampliar, mas antes restringir os poderes do proprietário. Apontava-se até para a predominância da propriedade social (artigo 90.º, n.º 1). Uma interpretação que por outra via levasse a uma enorme ampliação dos direitos de proprietário, seria um verdadeiro ilogismo, seria um contra-senso, até uma aberração. Isto porque um princípio jurídico não existe isoladamente mas está ligado por nexo íntimo a outros princípios. O direito objectivo, de facto não é um aglomerado caótico de dispo­sições, mas um organismo jurídico, um sistema de preceitos coordenados ou subordinados, em que cada um tem o seu posto próprio. (Vide Fran­cisco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis — 2.ª ed. — p. 143.) A propósito do direito de propriedade é absolutamente correcto falar-se em restrições de direito público e restrições de direito privado. As pri­meiras pertencem ao domínio do direito público e as segundas ao domí­nio do direito privado (Vide Varela, Código Civil Anotado — vol. III — p. 84.) É natural e lógico que a Constituição se tivesse preocupado mais com as restrições de direito público do que com as de direito privado. Há largo tempo que deixou de se poder falar em propriedade abso­luta. Quando se faz referência à propriedade absoluta pensa-se normal­mente no jus utendi, fruendi et abutendi, que se reporta ao direito romano. Há muito que se atribuiu ao direito de propriedade uma fun­ção social. (Vide Oliveira Ascensão, Direitos Reais, pp. 140 e segs.) Na Constituição de 1933 tal função foi reconhecida no seu artigo 35.º, sendo certo que no n.º 15 do artigo 8.º da mesma se preceituava que o direito de propriedade constituía direito individual dos cidadãos nos termos deter­minados na Lei Civil. E o Código Civil de 1966 não se afastou desta orien­tação, ao consagrar o princípio do abuso de direito nos termos do artigo 334.º como demonstra Oliveira Ascensão na obra citada — pp. 145 e segs. Há restrições de direito público como se acentuou, e outras de direito privado, como por exemplo as que resultam das relações de vizinhança. (Vide Varela — local citado.) A Constituição não definiu o direito de propriedade nem estabeleceu o seu conteúdo. Por outro lado, não se deve sustentar que a Constituição tornou inconstitucional, os artigos 1302.º, 1305.º e segs., todos do Código Civil. Nem tampouco que tais disposições foram revogadas. Também não é de aceitar, uma construção segundo a qual, o artigo 62.º, não teria conteúdo. O n.º 1 do artigo 62.º limitou-se a consignar que é garantido o direito à propriedade privada, e à sua transmissão nos termos da Cons­tituição. Mas a Constituição, já se disse, não definiu tal direito, nem lhe fixou os limites, daí dever concluir-se, que deixou ao legislador ordinário tal finalidade. Percorrendo a legislação comum, concluir-se-á que os artigos 1302.º e seguintes do Código Civil é que regulamentam com carácter de genera­lidade o direito de propriedade. A menos que se pretendesse que o artigo 62.º não tinha conteúdo há que reconhecer, que aquela disposição acei­tou a regulamentação do Código Civil, em tudo que não se opusesse aos princípios constitucionais. De frisar que são noções diferentes as de garantia de um direito e a definição e conteúdo do mesmo. Não se deve esquecer igualmente que a definição de um direito implica a fixação do respectivo conteúdo, e também o estabelecimento de restrições e ainda as formas de aquisição e de extinção ou perda. A Constituição quis garantir funda­mentalmente a existência do direito à propriedade privada. Sentiu-se principalmente, na ocasião a necessidade de ficar expresso que, havia direito à propriedade privada, mas de mais não curou o legis­lador constitucional no n.º 1 do artigo 62.º São coisas distintas a existência do direito de propriedade privada, como instituição, ou figura genérica da Ordem Jurídica e a sua regulamenta­ção, na qual se incluem necessariamente as formas de aquisição e perda, e respectivos limites e restrições. Da primeira ocupou-se em termos gené­ricos a Constituição no n.º 1 do artigo 62.º, sendo certo que no n.º 2 foi mais precisa, em relação à expropriação por utilidade pública, estabe­lecendo, que ela exige, como contrapartida o pagamento de justa indem­nização. A expressão «termos da Constituição» poderá criar algumas dificulda­des, mas seguramente não significa, que a Constituição quis definir o direito de propriedade privada e estabelecer-se-lhe o respectivo regula­mento, pela simples razão de que em nenhum preceito o fez. Desta forma deverá concluir-se que a definição e conteúdo do direito de propriedade privada são dadas principalmente como já se acentuou pelo artigo 1305.º do Código Civil, que igualmente permite ao legislador ordi­nário estabelecer restrições e limites, e que os casos de extinção ou perda de propriedade privada são regulamentados também pela lei ordinária de harmonia com vários preceitos, entre eles os artigos 298.º, n.º 3, 1308.º, 1310.º e outros do Código Civil, e ainda os referidos por Oliveira Ascen­são in Direitos Reais — 1971 — pp. 355 e segs. Não se pode é perder de vista, que estes preceitos, terão sempre de ser interpretados, à luz da Constituição de 1976, com observância das restrições por ela impostas. As restrições de direito privado, não são, nem podem ser, apenas as constantes da Constituição. Seria incoerente sustentar que restrições, que no direito anterior eram perfeitamente lícitas se tornaram inconstitucio­nais. O mesmo se diga dos casos de extinção. Não é isso o que a Consti­tuição quer. Ela pretende referir-se em princípio, às restrições e casos de perda do direito no âmbito do direito público. Ela quis restringir e não aumentar os direitos do proprietário. Portanto é perfeitamente lícito ao legislador ordinário manter e criar novas restrições ao direito de proprie­dade, bem como novas causas de extinção do mesmo, ou de aquisição, sem ofensa de princípios constitucionais, porque o artigo 62.º na medida em que não define nem estabelece o conteúdo do direito de propriedade, terá de ser harmonizado com toda a legislação comum que o regulamenta, que assim ajuda, a compreender o seu âmbito e conteúdo. Se o artigo 62.º só tem inteiro sentido, conjugado com várias disposi­ções da lei ordinária é evidente, que as restrições que são admitidas por aquela, bem como os casos de extinção, em matéria de direito privado, são naturalmente constitucionais. Desta forma os termos da Constituição, não repelem, não se opõem aos termos da Lei Civil, antes com ela se harmonizam. O legislador constitucional deixou ao legislador comum a definição, a fixação do conteúdo, em suma a regulamentação do direito de proprie­dade, no âmbito do direito privado, com a ressalva de não poder contra­riar os princípios constitucionais. A Lei comum não pode, pôr em crise as normas constitucionais. Será complementar da Constituição, mas sem ter a respectiva dignidade. São assim perfeitamente conciliáveis os novos princípios constitucio­nais que tantas restrições estabelecem nomeadamente no campo do direito público, com as disposições do direito civil, que lhe estão subordinadas. Esta construção, demonstra que quer as leis anteriores, como por exem­plo, as que admitem a usucapião (caso mais significativo) continuam em vigor, sendo constitucionais, e que portanto as leis que criam o direito de remição por parte do colono, no contrato de colónia, também são cons­titucionais. De acentuar que a remição prevista no decreto regional não constitui uma modalidade de perda de propriedade, mas sim de transferência da mesma. Isto porque como acentua Oliveira Ascensão a propósito doutra hipótese, uma forma particular de transferência de direitos reais, é a remi­ção. A remição tem sido considerada forma de extinção de direitos reais mas indevidamente. A remição provoca apenas a transferência do direito concorrente para a titularidade do beneficiário. Aí ele poderá extinguir-se ou não consoante os casos. E a prova está em que se o beneficiário da remição for titular dum direito menor o que se extingue é esse direito menor, mantendo-se o direito maior transferido (fl. 345). Há até quem sustente que o direito à transmissão da propriedade, inter vivos, ou mortis causa deve ser entendido no sentido restrito do direito de não ser impedido de a transmitir, mas não no sentido genérico de liberdade de transmissão, a qual pode ser mais ou menos profundamente limitada por via legal (cf. Canotilho e Vital Moreira, Obra citada, fl. 64). Não será necessário ir tão longe, para se chegar à conclusão, que se afigura ser a melhor. Não se pretende sustentar que não existam limites ao legislador ordi­nário. O que se pretende significar é que o legislador poderá normal­mente estabelecer novas restrições e limites ao direito de propriedade e manter as anteriores, bem como por manter e criar causas de extinção, sem infringir a Constituição. Os limites serão os estabelecidos pelo n.º 2 do artigo 17.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem de 10 de Dezembro de 1948, de harmonia com a qual ninguém pode ser arbi­trariamente privado da sua propriedade. (Vide Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo 11, 2.1 ed., p. 33). No caso não se pode falar, em privação arbitrária, porque se está perante o reconhecimento dum direito de remição criado por Lei, a favor do colono, com correspondente direito de indemnização, a favor do senhorio. Desta forma e independentemente da argumentação que pode apresentar-se em relação ao caso específico da colónia é sempre possível ao legislador comum manter e criar novas formas de extinção do direito de propriedade bem como estabelecer novos limites ou restrições sem ofensa do artigo 62.º da Constituição. — Martins da Fonseca.